تجارت خارجی پویا، یکی از مهم‌ترین ارکان یک اقتصاد سالم است. تجارت کمک می‌کند که تولیدکنندگان به بازاری بزرگتر دسترسی داشته باشند و به دلیل رقابت با کالاهای مشابه خارجی، امکان بهبود مداوم کیفیت کالا را پیدا کنند، با این حال تجارت در ایران همواره تحت‌تاثیر انگاره‌های سیاسی بوده‌است؛ بسیاری از سیاستگذاران با استفاده از گزاره‌هایی همچون اهمیت حمایت از تولید داخل، درهای اقتصاد ایران را به روی جهانیان بسته‌اند. البته این نوع نگاه محدود به زمان حال نیست و سابقه طولانی در ایران دارد. نشریه «تجارت فردا» در یک پرونده با بررسی سابقه تاریخی دولتی‌شدن بازرگانی خارجی ایران، فرآیندی را که در آن تجارت دولتی به تجارت خواص بدل شد ، مورد بررسی قرار داده‌است. متن حاضر خلاصه‌ای از پرونده مذکور است که مشروح آن در شماره این هفته «تجارت فردا» به چاپ رسیده‌است.
در این پرونده موسی غنینژاد و احمد دوستحسینی، از استدلال‌‌‌‌‌های غلط، غیراقتصادی و سیاسی دولتی‌کردن بازرگانی خارجی که پیامدهای آن هدردهی منابع طبیعی، ازبین‌رفتن فرصت‌های تجاری، توسعه سیاست‌های رانت‌‌‌‌‌زا و فساد و قدرت گرفتن گروه‌های ذی‌نفع است، می‌گویند که اصلاح ساختاری اقتصاد را به امری بسیار دشوار تبدیل کرده‌است.
تجارت خارجی؛ صد سال قبل
تجارت‌فردا در گزارشی با عنوان «سایه سنگین دولت» سابقه تاریخی فرآیند انحصار دولتی در تجارت خارجی را مورد بررسی قرار داده‌است.
بر اساس این گزارش، «بازرگانی خارجی» در دو مقطع در کشور ما دولتی شده‌است، یک‌‌‌‌‌بار در اسفند ۱۳۰۹ از سوی عبدالحسین‌‌‌‌‌خان تیمورتاش و بار دیگر در اردیبهشت ۱۳۶۱ طی لایحه‌‌‌‌‌ای جنجالی که پیشتر دولت ابوالحسن بنی‌‌‌‌‌صدر آن را به مجلس فرستاده‌بود و میرحسین موسوی هم بر آن پافشاری کرد.
«انحصار تجارت‌خارجی» یکی از نخستین و مهم‌ترین قوانین دولتیسازی اقتصاد بود که در اسفند ۱۳۰۹، در پی بحران اقتصادی ۱۹۲۹ (۱۳۰۸ شمسی) به تصویب رسید و سنگ‌‌‌‌‌بنایی شد برای بازگذاشتن دست دولت در عرصه اقتصاد.
پس از وقوع انقلاب اسلامی نیز مساله تجارت خارجی یکی از موضوعات اختلاف‌‌‌‌‌برانگیز میان سیاستمداران بود که اختلاف‌نظرهای زیادی را برانگیخت. دولت میرحسین موسوی معتقد به کنترل تجارت خارجی بود و عاقبت هم آن را به تصویب مجلس اول رساند و به‌‌‌‌‌رغم مخالفت شورای‌نگهبان، آن را اجرایی کرد.
درحالی‌که پهلوی‌اول تا سال۱۳۰۹ به‌دنبال سازمان‌‌‌‌‌دهی اقتصاد تجاری ایران بود، سرایت پیامدهای بحران اقتصادی ۱۹۲۹ وضعیت بخش اقتصاد تجاری ایران را به‌گونه‌ای رقم زد که حکومت ناچار شد سیاست سازمان‌‌‌‌‌دهی اقتصاد تجاری ایران را به نفع سیاست انحصاری‌کردن اقتصاد تجاری کشور کنار بگذارد. در این میان آنچه زمینه چنین تغییری را فراهم کرد، تصویب قانون «انحصار تجارت خارجی» و متمم آن در اسفند ۱۳۰۹ بود.
به دلیل بحران در اقتصاد جهانی و کاهش ارزش پول ایران، دولت، قانون کنترل بروات و اسعار و متمم آن را به تصویب رساند. تصویب این قانون برای جلوگیری از کاهش ارزش پول ایران بود، ولی اجرای آن با مشکلات بسیاری روبه‌رو شد. هنوز قانون کنترل بروات که فقط در بروات و تعدیل واردات و صادرات نظارت داشت، کاملا عملی نشده بود که بازار ورود قاچاق رواج یافت و به اقسام مختلف، پول از کشور خارج شد و در عوض اجناس گوناگونی به کشور وارد شد. قیمت کالاها افزایش یافت تا اینکه دولت مجبور شد متمم قانون اسعار را تصویب کند و شدت بیشتری به آن ببخشد. بدیهی است نظارت بیشتر دولت در امور اقتصادی چندان موردعلاقه تجار نبود و در مقابل آن واکنش نشان می‌دادند: «تجار مملکت ما به آزادی تجارت عادت کردهاند؛ به‌کارهایی که با جریان امور در ادارات تماس پیدا می‌کند، کمتر دست می‌زنند و عقیده دارند که برای هر کاری ولو جزئی باشد، باید مدتی در ادارات رفت و آمد کرد تا آن کار را از پیش‌برد.» با کنترل بروات، تجار برای انجام امور خود باید به دوایر دولتی مراجعه می‌کردند. این رفت‌وآمدهای اداری آنها را خسته و راه را برای کمپانی‌‌‌‌‌ها و نمایندگان تجار خارجی بازمی‌نمود (مجله اتاق تجارت، مهر ۱۳۰۹) .
در نهایت ششم اسفند ۱۳۰۹ سمیعی؛ کفیل وزارت اقتصاد ملی دو لایحه راجع‌به تجارت خارجی ایران را به قید دو فوریت به مجلس ارائه داد. بر اساس این قانون تجارت خارجی ایران در انحصار دولت بوده و حق وارد‌کردن و صادر‌کردن کلیه محصولات طبیعی و صنعتی و تعیین میزان واردات و صادرات کشور به دولت واگذار میشد. قانون انحصار تجارت در همان تاریخ به تصویب مجلس شورای‌ملی رسید. بر اساس این قانون، دولت اجازه داشت که حق وارد‌کردن محصولاتی را که خود می‌خواهد، مستقیما عهده‌‌‌‌‌دار شود، به وسیله اجازه‌‌‌‌‌های مخصوص و در تحت‌شرایط مفید به اشخاص یا موسسات مختلف واگذار کند. در جوازهای مذکور که مدت آنها بیش از یک سال‌نبود، نوع و میزان مال‌‌‌‌‌التجاره‌‌‌‌‌های ورودی و تعهدات دیگر واردکنندگان از قبیل عدم‌احتکار و فروش جنس به قیمت عادله و تبعیض‌نکردن در فروش و امثال آن معین میشد. بر اساس تصویب قانون انحصار تجارت، تمام ادارات گمرک از روز ۶ اسفند ۱۳۰۹ از خروج مال‌‌‌‌‌التجاره موجود در گمرک جلوگیری کردند. قیمت کالاهای خارجی ظرف یک هفته در حدود ۱۵ تا ۲۵درصد افزایش یافت. معاملات نقدی بسیار کم شد و در صورت انجام، یک تا دو قران تفاوت داشت. قیمت اجناس وارداتی تا ۲۵درصد و اجناس داخلی تا ۱۰درصد افزایش یافت. هیاتی در وزارت اقتصاد ملی انتخاب شد که تجارت خارجی را تحت‌نظر بگیرد. این هیات، واردات و ارقام آن را با درنظرگرفتن اهمیت آنها تنظیم می‌کردند. اجازه ورود جنس در مقابل تعهدنامه از این هیات دریافت میشد. تجار تعهد می‌کردند معادل اجناسی که وارد کردهاند را ظرف مدت چهار ماه صادر کنند.
دور جدید انحصار
پس از انقلاب اسلامی، مساله تجارت خارجی یکی از موضوعات اختلاف‌‌‌‌‌برانگیز میان انقلابیون بود که ارتباط مستقیمی با میزان اقتدار حکومت داشت. دولت میرحسین موسوی معتقد به کنترل تجارت خارجی بود و آن را منطبق با اصل۴۴ قانون‌اساسی می‌دانست، در مقابل، کسانی، به‌ویژه آنها که با تجارت خارجی در عمل سروکار داشتند، با این سیاست مخالف بودند. فقهای شورای‌نگهبان، بسیاری از اعضای جامعه مدرسین، اعضای جامعه روحانیت و گروه‌هایی از نمایندگان و مسوولان با دولتی‌کردن بازرگانی خارجی مخالفت کردند و عدهای آن را خلاف شرع می‌دانستند؛ چون از نظر آنها دولت نباید یک امر مباح یعنی تجارت را بر بخش‌خصوصی حرام کند؛ مگر در مواردی که موضوع تجارت، مبادله کالایی باشد که شرعا خریدوفروش آن حرام است. عدهای نیز از منظر حجیم‌شدن دولت و افزوده‌شدن بر هزینه‌ها و با نگاهی کارشناسانه به نقد سیاست دولت در زمینه تجارت خارجی و دیگر عرصه‌‌‌‌‌های اقتصادی اعتقاد داشتند. در مقابل طرفداران دولت، اجرای سیاست اقتصاد کنترل‌‌‌‌‌شده به‌ویژه در حوزه بازرگانی خارجی را منطبق بر قانون‌اساسی می‌دانستند؛ هم عامل کنترل و ابزار نظارت دولت بر اقتصاد و جلوگیری از قدرت‌‌‌‌‌یابی سرمایه‌داران داخلی و تروریست‌‌‌‌‌های اقتصادی تلقی می‌کردند و هم در شرایط جنگ، بهترین شکل اداره اقتصاد کشور را شیوه‌‌‌‌‌ای می‌دانستند که در آن، دولت حرف آخر را می‌زند و به گفته خودشان هرروز با فتنه‌‌‌‌‌ای از سوی سرمایه‌داری وابسته مواجه نیست.
به‌‌‌‌‌موجب ماده‌واحده قانون دولتی‌کردن بازرگانی خارجی مصوب ۲۶ اسفند ۱۳۵۹ در اجرای اصل۴۴ قانون‌اساسی دولت مکلف شده‌بود حداکثر ظرف دو ماه از تاریخ تصویب این قانون مطالعات و بررسی‌‌‌‌‌های لازم را برای دولتی‌کردن بازرگانی خارجی به‌عمل آورده و لایحه مربوطه را تقدیم مجلس شورای‌اسلامی کند.
کمیسیون امور بازرگانی در روز دهم شهریورماه ۱۳۶۰، بعد از چندین جلسه متوالی لایحه دولتی‌کردن بازرگانی خارجی را با اصلاحات جزئی و عبارتی و با حضور معاونان وزارت بازرگانی برای شور اول به تصویب رساند. لایحه اجرایی‌کردن دولتی‌شدن بازرگانی خارجی با وجود مخالفت‌ها، از سوی دولت ارائه شد. این قانون دولت را مکلف می‌کرد تجارت خارجی را تحت‌کنترل خود درآورد و دولت را به یک بنگاه اقتصادی بزرگ تبدیل می‌کرد که سایر بنگاه‌ها باید کلیه صادرات خود را به آن می‌فروختند و کالاهای مورد‌نیاز خود را از آن می‌خریدند. قیمت کالاهای صادراتی و وارداتی را نیز دولت مشخص می‌کرد و خود، کار توزیع کالاهای وارداتی را بر عهده می‌گرفت.در نهایت این لایحه جنجالی روز ۲۱ اردیبهشت‌‌‌‌‌ماه ۱۳۶۱ به مجلس رفت.به طور کلی به‌‌‌‌‌موجب اصل ۴۴ نظام اقتصادی ایران، بازرگانی خارجی به‌صورت مالکیت عمومی و در اختیار دولت است. با وجود این شورای‌نگهبان در اوایل دهه۱۳۶۰، لایحه دولتی‌کردن بازرگانی خارجی را دوباره خلاف‌شرع اعلام کرد همچنین سال‌ها بعد، قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل۴۴ قانون‌اساسی مصوب ۱۱ آبان ۱۳۸۶«بازرگانی خارجی» را از مصادیق گروه سه ماده۲ این قانون ( ناظر بر صنایع بزرگ، صنایع مادر، معادن بزرگ، بانکداری، بیمه و...) دانست. بر همین اساس به‌‌‌‌‌موجب تبصره(۳) بند(ب) ماده۳ این قانون «دولت مکلف است صرفا در حد مقابله با بحران نسبت به تامین کالاهای اساسی مانند گندم و سوخت برای مدت معین، تمهیدات لازم را بیندیشد»، اما پرواضح است که قید «بحران» هرگز در اجرای این قانون اجرایی نشده و امروز، پس از گذشت ۴۲ سال‌از تصویب قانون «انحصار بازرگانی خارجی» حضور دولت در بازرگانی خارجی به عارضه مزمنی بدل شده که به تمام بخش‌های اقتصادی کشور گسترش یافته است.
ریشه‌های فکری بازرگانی دولتی
بخش دیگر پرونده «تجارت فردا» به میزگردی با حضور موسی غنینژاد و احمد دوستحسینی اختصاص داشت. در این میزگرد، ریشه‌های فکری مخالفت با تجارت آزاد مورد بررسی قرار گرفته‌است. یکی از دوره‌های زمانی‌که برای بررسی علل گرایش به دولتی‌شدن بازرگانی خارجی باید موردتحلیل قرار گیرد، سال‌های ابتدایی بعد از انقلاب اسلامی است. بعد از انقلاب۵۷، هم در اصل۴۴ قانون‌اساسی و هم در قانون دولتی‌کردن بازرگانی خارجی که اردیبهشت ۱۳۶۱ به تصویب رسید، بازرگانی خارجی هم مانند بسیاری دیگر از حوزه‌های صنعتی، مالی و بانکی دولتی شد و در اختیار و انحصار دولت قرار گرفت. دوستحسینی در پاسخ به این سوال که چرا بعد از انقلاب تصمیم گرفته‌شد بازرگانی خارجی به انحصار دولت دربیاید، گفت: قانون دولتی‌کردن بازرگانی خارجی در سال۱۳۶۱ مبتنی بر قانون‌اساسی کشور بود؛ یعنی حکمی بود که باید انجام میشد، اما اگر به متن مذاکرات مجلس در آن سال‌برای تصویب قانون رجوع کنید، می‌بینید که غیر‌از الزام قانون‌اساسی، انگیزه‌‌‌‌‌های فکری هم برای این کار وجود داشت. حامیان دولتی‌کردن تجارت خارجی چند دلیل برای لزوم تصویب این قانون برشمردند که جای تعجب و تامل دارد. برای مثال می‌گفتند تجار خصوصی نیازهای واقعی جامعه را تامین نمی‌کنند و به همین خاطر دولت باید وارد تجارت خارجی شود. قضاوت کنید چگونه وقتی تعداد زیادی تاجر و بازرگان باسابقه و کاربلد در سراسر کشور نیاز واقعی مردم را برآورده نمی‌کردند، ۲۰نفر کارمند دولت می‌توانند نیاز واقعی جامعه را برآورده کنند؟ فارغ از اینکه اساسا کارمند دولت براساس کدام مجوز یا حقی می‌تواند بگوید نیاز واقعی مردم چیست.
دوستحسینی در ادامه گفت: دلیل دیگر حامیان تصویب قانون دولتی‌کردن بازرگانی خارجی، «انتقال تورم خارجی به داخل» بود که هرچه امروز در مورد آن فکر کنیم نمی‌فهمیم یعنی چه، یعنی اگر تجارت خارجی دولتی شود، تورم خارجی به داخل منتقل نمی‌شود اما اگر تجارت خصوصی باشد، تورم منتقل می‌شود؟ قاعدتا وقتی کالایی در خارج کشور گران می‌شود، چه دولت و چه تاجر بخش‌خصوصی آن را با قیمت بالاتری می‌خرند و وارد می‌کنند و در بازار داخل هم با قیمت بالاتر عرضه می‌شود. به‌طور کلی استدلال‌‌‌‌‌های نادرست در دفاع از دولتی‌کردن بازرگانی خارجی زائیده کم‌‌‌‌‌دانشی و ناآگاهی، توهم توطئه و البته منافع بود؛ اگرچه در دوره بعد از انقلاب عموم مسوولان و افراد دارای سلامت نفس بودند اما از منفعت در اختیار گرفتن و انحصاری‌‌‌‌‌کردن‌‌‌‌‌ها نمی‌شود به‌راحتی گذشت. در سال۱۳۸۰ که برابر قانون برنامه سوم مقرر بود موانع غیرتعرفه‌‌‌‌‌ای در‌برابر واردات کالا باید حذف و قواعد تعرفه‌‌‌‌‌ای جایگزین شود، من در جلسه‌‌‌‌‌ای با حضور مقامات مربوطه تاکید داشتم که وجود مجوزها و امضاها فساد می‌آورد. یکی از معاونان وزارتخانه به من اعتراض کرد و گفت یعنی ما مثلا رشوه می‌گیریم و امضا می‌کنیم؟ گفتم که الزاما نباید پول و هدیه و رشوه بگیریم تا مجوزی را امضا کنیم؛ همین که یک شهروند، یک فعال اقتصادی مجبور است وارد اتاق ما شود، سلام و تعظیم کند و ما برایش امضا کنیم، فسادآور است.
دوستحسینی با اشاره به آسیب‌های این نوع نگاه به تجارت گفت: وضع و اجرای این قانون باعث شد راندمان صنعتی پایین بیاید و حجم تجارت خارجی ما به اندازه کافی رشد نکند. تجارت ما تبدیل به پیله‌‌‌‌‌وری شود و در حجم پایین بماند اما کشورهای همسایه ما هاب تجاری شوند و بنادر بزرگ تجاری مانند جبل‌علی، جای ما را در تجارت منطقه‌ای و جهانی بگیرند. دولتی‌شدن تجارت خارجی در ایران باعث شد کشورهای همسایه بتوانند کار تجار بزرگ ما را انجام دهند؛ یعنی باعث توسعه کشورهای همجوار و عقب‌‌‌‌‌افتادگی ما شد. البته یکی از دلایلش این بود.
خودکفایی به چه قیمت؟
یکی از استدلال‌‌‌‌‌های حامیان تصویب قانون بازرگانی خارجی، مانند بسیاری از دیگر قوانین حوزه اقتصاد، مساله «خودکفایی» بود. بر اساس این استدلال، اگر کالایی وارد شود، تولیدکننده داخلی نمی‌تواند با آن رقابت کند و در نتیجه هیچ‌وقت در تولید خودکفا نمی‌شویم. حتی امروز هم این مساله طرفدارانی در نظام حکمرانی دارد. غنینژاد در پاسخ به این سوال که آیا انحصاری‌کردن و دولتی‌کردن تجارت خارجی ما را به هدف خودکفایی می‌رساند، گفت: مساله اول این است که اصلا خودکفایی یعنی چه؟ چرا باید خودکفا شویم و کدام کشور در دنیا خودکفاست؟ حتی یک نمونه کشوری در دنیا که خودکفا باشد هم پیدا نمی‌کنیم چون این امکان وجود ندارد و اصلا با منطق اقتصاد سازگار نیست، یعنی اساسا مفهوم خودکفایی اشکال دارد. متاسفانه چه اصول اقتصادی قانون‌اساسی که خبرگان اول در سال۱۳۵۸ تصویب کرد که تجارت خارجی دولتی شود و چه قانون سال۱۳۶۱ که در مجلس تصویب شد، تماما مبتنی بر ارزش داوری‌‌‌‌‌های ایدئولوژیک و فاقد دلیل منطقی اقتصادی بود. خودکفایی هم اساسا مفهوم نادرستی است که از قضا بهانه دولتی‌کردن اقتصاد در بسیاری از کشورهای جهان‌سوم و آمریکای‌لاتین بوده‌است.
غنینژاد به آرژانتین به‌عنوان یکی از قربانیان دولتی‌شدن اقتصاد اشاره کرد و گفت: یک مثال جالب آرژانتین است که در نیمه اول قرن بیستم یک اقتصاد پویا داشت و سرانه تولید ناخالص داخلی آن (در اوایل قرن بیستم) از ایتالیا و بسیاری از کشورهای اروپایی بالاتر بود. اقتصاد آرژانتین مبتنی بر کشاورزی و صادرکننده بزرگ این محصولات به اروپا و آمریکای‌شمالی بود و از همین‌طریق توسعه پیدا کرد؛ در دیگر زمینه‌‌‌‌‌های علمی و فرهنگی و تکنولوژی حوزه کشاورزی هم پیشرفته بود، اما از نیمه قرن بیستم به بعد، یعنی بعد از جنگ‌جهانی دوم، ایده خودکفایی مطرح و گفته شد که برخی کشورها امپریالیست هستند و می‌خواهند کشورهای جهان‌سوم فقط صادرکننده کالای کشاورزی باشند و صنعت در انحصار خودشان باشد و می‌خواهند کشورهای جهان‌سوم از نظر صنعتی و اقتصادی وابسته آنها باشند. این شد که نظام سیاسی آرژانتین بعد از جنگ‌جهانی دوم واردات کالاهای صنعتی را یا ممنوع کرد یا تعرفه بالایی وضع کرد تا خودشان کالای صنعتی تولید کنند که اسم این سیاست را هم «استراتژی جایگزینی واردات» گذاشتند؛ یعنی ما کالاهای صنعتی را وارد نمی‌کنیم و جلوی آن را می‌گیریم تا خودمان تولید کنیم. با این سیاست، آرژانتین را در مدت کمتر از دو دهه‌از یک اقتصاد پیشرفته به یک کشور فقیر و عقب‌‌‌‌‌مانده تبدیل کردند که دیگر از نظر شاخص‌های اقتصادی با کشورهای اروپایی قابل‌قیاس نبود و نیست.غنینژاد تاکید کرد: این نتیجه تفکر غلط ایدئولوژیک و آن اندیشه اقتصادی است که فکر می‌کند ما باید تولیدکننده همه کالاها و خدمات باشیم و خودکفا شویم. دنبال خودکفایی رفتن، به نتیجه نمی‌رسد. اگر خودکفایی سیاست خوبی بود ژاپن و دیگر اقتصادهای پیشرفته هم دنبالش می‌رفتند. آنها نه عقلشان از ما کمتر است، نه عرق ملی‌‌‌‌‌شان.
کاریکاتور تجارت خارجی آزاد
در حال‌حاضر یکی از مشکلات بخش بازرگانی ایران، آن است که از نظر قانونی تجارت خارجی در انحصار دولت نیست اما همچنان همه مراحل تجارت خارجی از گرفتن کارت بازرگانی، ثبت‌سفارش کالا، تامین ارز، ترخیص از گمرک، عرضه در بازار و قیمت‌گذاری و... کاملا تحت‌کنترل و منوط به صدور مجوز دولت است. علاوه‌بر این بخشنامه‌‌‌‌‌های زیادی که در مورد ممنوعیت صادرات یا واردات کالاهای مختلف صادر می‌شود که منطق اقتصادی آن روشن نیست. با این شرایط سوال اصلی این است که آینده تجارت خارجی ایران چه خواهد بود؟
دوستحسینی در پاسخ به این سوال گفت: آنچه امروز داریم اگرچه اسما تجارت خارجی دولتی نیست اما یک کاریکاتور از تجارت خارجی آزاد و خصوصی است. تجارت خارجی ما در واقع در انحصار دولت است، چون همه مجوزها در اختیار دولت است. تابلوی انحصار ندارد اما در واقعیت انحصاری است. ما به‌جای قاعده‌‌‌‌‌گذاری و ضابطه‌‌‌‌‌گذاری، اقتصاد را مورد به مورد به‌صورت دستوری اداره می‌کنیم. به‌جای اینکه برای واردات کالاها تعرفه تعیین کنیم، مشخص می‌کنیم که چه کسی وارد کند، چه کسی ارز بگیرد، چه مقدار وارد شود و به چه قیمتی فروخته شود. این وضعیت با اینکه دولت خودش تمام کار را انجام بدهد، تفاوت چندانی ندارد. اینکه چرا این وضعیت اصلاح نمی‌شود، یکی به‌خاطر این است که اصلاح ساختار اقتصادی یک مجموعه است و نمی‌توان فقط تجارت خارجی را جدا و اصلاح کرد. باید نظام بانکی، نظام ارزی، سیاست‌های پولی و... هم درست شود. از طرفی گفته می‌شود که اصلاح‌نشدن وضعیت کنونی، ذی‌نفعان بزرگ و قدرتمندی دارد که به طرق مختلف مانع اصلاح می‌شوند.
نظر شما