1. قانون وطن پرستی و اطلاق جرم پولشویی به دور زدن تحریمهای آمریکا!
اصلیترین زیرساخت قانونی در آمریکا برای بحث مبارزه با پولشویی بهخصوص آنچه که تامین مالی گروههای تروریستی نامیده میشود، قانون وطنپرستی (US Patriot Act) است که در سال 2001 تصویب شد. در بخش ۳۱۱ این قانون، وزارت خزانهداری آمریکا این اختیار را پیدا میکند که موسسات مالی خارجی را که از قوانین ضدتروریستی، ضدپولشویی و بعدها قوانین تحریمی تبعیت نکند، مجازات کند. آمریکا این کار را با تکیه بر قدرت و جایگاه نظام بانکی خود که برگرفته از سیطره دلار بر اقتصاد جهان بود، انجام داد، چراکه اکثر بانکهای بزرگ بینالمللی و بیشتر دولتها در خاک آمریکا منافع اقتصادی فراوان یا حسابهای بانکی دارند و نیز نیازمند داشتن تعاملات روزبهروز با نظام بانکی آمریکا هستند. به عبارت دیگر، آمریکا هژمونی خود در نظام بانکی جهانی را با این کار تثبیت کرد و ابزار لازم را برای تنبیه بازیگرانی که برخلاف سیاستهای خارجی آمریکا در جهان عمل کنند تولید کرد و عملا دور زدن تحریمهای آمریکا را با اطلاق آن بهعنوان «پولشویی» جرم تلقی کرده و زمینه برخورد با آنها را فراهم کرد.
حلقه تکمیلکننده برای موثر واقع شدن این سلطهگری مساله شفافیت در نظام بانکی جهانی است. آمریکا قدرت لازم را برای تنبیه مخالفان و متخلفان از قواعد آمریکایی در سطح جهان دارد، اما برای آنکه از این قدرت استفاده کند، نیاز به کشف تخلف و جرم در سطح جهانی دارد. در نتیجه هرچه شفافیت بیشتر شود، آمریکا این کار را بهتر انجام میدهد. در همان قانون بندهای دیگر به ماموریت وزارت خزانهداری در زمینه افزایش شفافیت اشاره میکند که در پس مفاهیم مبارزه با پولشویی مستتر است.
از این رو آمریکا با سوءاستفاده از قدرت خود در حوزه اقتصادی و بهخصوص قدرت دلار شفافیت مالی موردنظر خود را از طریق گروه ویژه اقدام مالی (FATF) به کشورهای دنیا تحمیل میکند و هرگونه سرپیچی از این قوانین را با قطع رابطه اقتصاد آمریکا با آن کشور تنبیه میکند. نقش ویژه FATF در فضای بانکی بینالمللی، تولید و انتشار اطلاعات بانکی (یعنی شفافیت) است. آمریکا برای تحریم اهداف خود، از این شفافیت استفاده میکند.
2. FATF، ابزاری برای هدفمندی تحریمهای آمریکا
بررسی توصیههای چهلگانه گروه ویژه اقدام مالی به خوبی نشان میدهد هسته اصلی توصیهها افزایش شفافیت است. برای مثال توصیههای ناظر به شناسایی دقیق مشتری(CDD) یا شناسایی ذینفع واقعی یا در توصیه شماره ۴۰ گروه مشاهده میشود که از کشورها میخواهد اختیارات قانونی لازم را به «واحدهای اطلاعات مالی(FIU) » خود بدهند تا بدون محدودیت و بهطور گسترده با همتایان خارجی خود تبادل موثر اطلاعات داشته باشند.
این بخش از توصیههای گروه ویژه اقدام مالی که ناظر به همکاری اطلاعاتی با سایر کشورهاست، به ما نشان میدهد شفافیت نظام بانکی که مدنظرFATF است، نه برای حاکمیت داخلی، بلکه برای نظام بینالملل ایجاد میشود. به عبارت دیگر FATF به دنبال ایجاد شفافیت عمیق برای نظام بینالملل است.
دیوید کوهن، معمار تحریمها علیه ایران و معاون سابق وزارت خزانهداری آمریکا در سخنرانی خود در موسسه حقوق تجربی با عنوان «سیر تکامل قدرت مالی آمریکا» در سال ۲۰۱۴، در تشریح دلایل موفقیت اعمال تحریمهای مالی علیه ایران چهار علت اصلی را بیان میکند. اولین علت موفقیت را دیوید کوهن شفافیت موجود در نظام بانکی میداند. وی میگوید: «موفقیت تحریمهای ما بستگی به وجود یک سیستم مالی شفاف و خوب تنظیمشده دارد. براساس مجموعهای از اطلاعات کلیدی درمورد ماهیت معاملات مالی، طرفین شرکتکننده و افرادی که در نهایت از آنها بهرهمند میشوند، ما معاملات را برای بازیگران غیرقانونی که سعی میکنند خود را پشت اقتصاد قانونی پنهان کنند سختتر میکنیم. به همین دلیل است که شفافیت مالی – ساختمان آن، محافظت از آن و اجرای آن – در هسته ماموریت امنیت ملی وزارت خزانهداری ما قرار دارد.»1
این بیان به روشنی مشخص میکند که وزارت خزانهداری آمریکا مهمترین متقاضی ایجاد شفافیت عمیق در نظام بانکی جهانی و نظام بانکی کشورهاست، چراکه افزایش شفافیت سبب موثر شدن تحریمهای مالی آمریکا در سطح جهان خواهد شد و عملا سلطه آمریکا در جهان را گسترش خواهد داد. در این میان نقش گروه ویژه اقدام مالی مشخص میشود. آمریکا نمیخواهد به صورت مستقیم هزینه اجرای سیاستهای خود را بپردازد، بلکه با ایجاد نهادهایی همچونFATF این سیاستها را پیگیری میکند. خوان زاراته در کتاب «جنگ خزانهداری؛ ظهور عصر جدید جنگافزارهای مالی» به تشریح فعالیتهای دیپلماتیک صورتگرفته از سوی وزارت خزانهداری آمریکا برای همراه کردن گروه ویژه اقدام مالی میپردازد و مینویسد: «تنها چند روز پس از حادثه 11سپتامبر جیمی گورول، نهادهای مرتبط مبارزه با پولشویی را فهرست کرد، سپس یک گروه منتخب به سمت این نهادها گسیل کرد تا تهیه برنامههایی به منظور جلبتوجه جهانی برای مقوله مبارزه با تروریسم آغاز شود. به همین منظور مذاکره با نهاد گروه ویژه اقدام مالی آغاز شد. در اکتبر2001، گروه ویژه اقدام مالی، یک نشست ویژه با تمامی اعضای خود تشکیل داد و سرانجام گروه ویژه اقدام مالی پذیرفت که توصیههای ویژهای برای مقابله با تامین مالی تروریسم تهیه کند... بهمنظور فراگیر کردن این استانداردها نیز نهادهایی همچون بانک جهانی، صندوق بینالمللی پول و سازمان ملل متحد، در انجام سیاستهای خود، آنها را اتخاذ کردند.»
آمریکا جهت سلاحسازی مالی و هدفمند شدن تحریمهای خود در جهان به سمت ایجاد رژیمها و استانداردهای بینالمللی پیش رفت، که در این زمینه FATF این ظرفیت را میتوانست برای آنها ایجاد کند.
در بیانیه مشترک دانیل گلاسر، معاون وزیر خزانهداری در امور مبارزه با جرائم مالی و تامین مالی گروههای تروریستی و آدام ژوبین، رئیس اداره کنترل داراییهای خارجی آمریکا در دولت دوم بوش در جلسه کنگره سال 2007 بهطور صریح به استفاده از FATF بهعنوان ابزاری جهت اعمال اهداف سیاست خارجی آمریکا اشاره میشود. در این بیانیه آمده است: «ما باید با سایر مراکز مالی در سراسر جهان برای ایجاد و حفظ استانداردهای بینالمللی بهمنظور حفاظت از سیستم مالی بینالمللی از منابع و عواید حاصل از فعالیتهای غیرقانونی همکاری داشته باشیم. وزارت خزانهداری این موضوع استراتژیک را از طریق گروه ویژه اقدام مالی (FATF) پیگیری میکند... ایالاتمتحده باید یک اهرم فشار بر گروه ویژه اقدام مالی (FATF)، بهمنظور ایجاد یک رویکرد جهانی سازگار و موثر در اجرای قطعنامههای مربوط به عدم تکثیر سلاحهای کشتارجمعی و مبارزه با تامین مالی تروریسم طراحی کند. وزارت خزانهداری همچنان به نقش رهبری فعال در FATF ادامه میدهد. ما معتقدیم استانداردهای FATF باید در قالب توصیهها، دستورالعملها و بهترین شیوههای اجرایی بیان شود.»
با توجه به همین موضوع، خوان زاراته، معاون سابق مدیریت مبارزه با تروریسم و جرائم مالی در وزارت خزانهداری آمریکا برای تبیین بهتر جایگاه FATF در فشار بر ایران در کتاب «جنگ خزانهداریها» صراحتا میگوید: «برای قرار دادن ایران در تنگنا و سختتر کردن شرایط برای این کشور، به حضور کامل FATF نیاز است... برای اینکه نظام مالی ایران منزوی شود، لازم است FATF برای تایید قضاوتهایی پیرامون نظام مالی ضدپولشویی و مبارزه با تروریسم مداخله کند.»2
خوان زاراته درباره نقش آمریکا در فشارهای FATF به ایران هم در کتاب «جنگ خزانهداریها» گفته است: «گلاسر و پونسی (دو دیپلمات برجسته آمریکایی در فضای مالی جهانی و متخصص در بحث مبارزه با پولشویی) یک فرآیند مطمئن را در درون نظام FATF گنجاندند که رژیم ایران را تحت نظارتهای دقیق قرار میداد، نهفقط با استفاده از استانداردهای ضدپولشویی، بلکه با استانداردهای مقابله با گسترش سلاحهای کشتار جمعی و استانداردهای مبارزه با تامین مالی تروریسم که وزارت خزانهداری پس از حمله 11سپتامبر اصرار بر قرار دادن آنها در FATF داشت.»این اظهارات به خوبی نشان میدهد آمریکا برای دقیقتر شدن تحریمها نیاز بسیار زیادی به اجرای استانداردهای FATF در ایران دارد و اتاق جنگ اقتصادی این کشور در وزارت خزانهداری از FATF بهعنوان یک بازوی قدرتمند در این راستا استفاده میکند. این موضوع آنقدر برای آمریکا مهم و حیاتی است که مقامات این کشور هیچ ابایی از این موضوع ندارند که نارضایتی خود را از عدم اجرای بخشهایی از برنامه اقدام FATF توسط کشورمان رسانهای کنند. در همین راستا، سیگالمندلکر، معاون وزارت خزانهداری آمریکا در نشستی به میزبانی لابی ضدایرانی «بنیاد دفاع از دموکراسیها» در تاریخ 15خردادماه 97 گفت: «بارها و بارها به ایران فرصت داده شده تا فعالیتهای مخربش را کنار بگذارد. در طول بیش از یک دهه، FATF ریسک تامین مالی تروریسم برآمده از ایران و تهدیدی را که این ریسک برای نظام مالی بینالمللی ایجاد میکند، یادآور شده است. با وجود این، ایران تعهدات بینالمللیاش برای پاکسازی نظام مالی خود، برخورد با فعالیتهای غیرقانونی و توقف کامل تامین مالی تروریسم را اجرا نکرده است. در روزهای پس از برجام، ایران فرصتی کافی داشت تا اقدامات لازم را برای آنکه به یک کشور دارای ارزش سرمایهگذاری بدل شود، انجام دهد. بار این مسئولیت برعهده ایران بود تا گامهای لازم را برای مشروعیتبخشی به خود بردارد، و باز هم ایران این کار را نکرد.
در ماه فوریه،FATF به این جمعبندی رسید که ایران بخش اعظم الزامات برنامه اقدام مقابله با پولشویی و مقابله با تامین مالی تروریسم را انجام نداده است.FATF برای اولین بار در یک بیانیه علنی فهرستی جامع از نواقص اصلی ایران منتشر و بر ریسک تامین مالی تروریسم و تهدید ناشی از آن برای نظام مالی بینالمللی، تاکید کرد... ما در رایزنیهای خود، هم در ایالات متحده و هم در خارج از کشور، به صراحت گفتهایم شرکتهایی که با ایران تجارت میکنند، با ریسک عظیمی مواجه هستند و پس از آنکه تحریمهای مرتبط با هستهای را دوباره اعمال کنیم، این ریسک بیشتر هم میشود. ما کسانی را که با ایران تجارت ممنوعه انجام دهند، پاسخگو نگه خواهیم داشت.»3
اخیرا هم مایک پمپئو، وزیر امور خارجه آمریکا صریحا خواستار تکمیل تعهدات ایران ذیل برنامه اقدام FATF شد و تصویب بدون حقشرط دو کنوانسیون پالرمو و CFT را از ایران طلب کرد، تا خود سندی روشن بر جایگاه FATF در سیاست فشار حداکثری و تحریمی آمریکا علیه ایران باشد. پمپئو در کنفرانس خبری مشترک با هایکو ماس، وزیر امور خارجه آلمان گفت: «ایران بهطور کامل نتوانسته تعهدات خود ذیل برنامه اقدام FATF را که در سال 2016 پذیرفته، تکمیل کند. بهعنوان بخشی از برنامه اقدام، ایران تعهد داده است دو کنوانسیون پالرمو (مقابله با جرائم سازمانیافته فراملی) و کنوانسیون CFT (مقابله با تامین مالی تروریسم) را تصویب کند. اما همانطور که ما از اصلیترین کشور حامی تروریسم در جهان انتظار داشتیم، آنها تصمیم گرفتهاند این کار را انجام ندهند. امروز من از ایران میخواهم هر دو معاهده را بدون تأخیر و بدون هیچگونه حقشرطی به تصویب برساند.»4
3. رئیس FATF، عضو اتاق جنگ اقتصادی آمریکا
مقامات آمریکایی که خود معترفند پروسههایی جهت مقابله با ایران در FATFتوسط امثال دانیل گلاسر که دستیار وزارت خزانهداری آمریکا بوده گنجاندهاند و در اظهارات علنی هم مکررا به نقش FATF در فشار به ایران اشاره میکنند، به این سطح از اعمال نفوذ در FATFرضایت نمیدهند و هماکنون مارشال بیلینگسلیا که دستیار معاون تروریسم و اطلاعات مالی وزارت خزانهداری آمریکا است و سفرهای مکرری به کشورهای منطقه جهت ایجاد اجماع و فشار تحریمی علیه ایران داشته از اول ژوئن2018 برای یک سال همزمان بهعنوان رئیس FATF نیز انتخاب شده5 که این خود نشاندهنده پیوند عمیقFATF با وزارت خزانهداری آمریکا است.
برای نمونه مارشال بیلینگسلیا 22 شهریور 97، در جلسه استماع در کمیته امور خارجی مجلس نمایندگان آمریکا میگوید: «قصد داریم ایران را بابت اقدامات مرگبار و بیثباتکنندهاش پاسخگو کرده و جای شک باقی نگذاریم که ایران باید به میز مذاکره برگردد... آمریکا برای مقابله با فعالیتهای مخرب ایران همکاری نزدیکی با عربستان و رژیم صهیونیستی دارد.»6
رئیس FATF در ادامه، ماموریت خود در این گروه ویژه اقدام مالی را اینگونه تشریح میکند: «ما به صورت روزانه با سایر کشورها در سراسر دنیا، اعم از کشورهایی که در معرض نظامهای مالی غیرقانونی ایران، روسیه و کره شمالی قرار گرفتهاند همکاریهای دوجانبه و چندجانبه برای تقویت نظامهای مبارزه با پولشویی و مبارزه با تامین مالی تروریسم داریم... شرکتها در سراسر جهان باید احتیاط لازم را به خرج دهند تا درگیر شبکه فریبآمیز ایران نشوند. سقوط ارزش ریال از نشانههای اثرگذاری سیاستهای آمریکا علیه ایران است... تاکنون حدود ۱۰۰شرکت بینالمللی اعلام کردهاند ایران را ترک میکنند. انتظار داریم موارد بیشتری را هم شاهد باشیم.»7 این اظهارات کاملا گویاست که FATF در نقش اهرم فشار و کنترلی در دست مقامات وزارت خزانهداری آمریکاست تا علیه مخالفان سیاستهای آمریکا بهکار گیرند.
4. ماموریت جدید آمریکا به FATF؛ ورود به عرصه مقابله با تامین مالی اشاعهای و تسلیحات کشتارجمعی
در حالی که اولویتهای کاری رئیس FATF در سال گذشته فقط به ارائه کمکهای فنی و تقویتسازی نهادهای وابسته به FATF برای آموزش جامع مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم و همینطور مبارزه با تامین مالی اشاعهای اکتفا شده بود8، در ماموریتهای رئیس فعلیFATF، مارشال بیلینگسلیا با تمرکز ویژه روی مقابله با تامین مالی اشاعهای آمده است: «یکی از اولویتهای کاریFATF، تمرکز روی مبارزه موثر با تامین مالی اشاعهای است... بخشهای عمومی و خصوصی نیاز دارند که مطمئن باشند به طرز قابلتوجهی ریسکهای مربوط به تامین مالی اشاعهای را به واسطه اتخاذ سیاستهای صحیح، کنترل کردهاند. تلاش بیشتری نیاز است تا گزارشدهی و دریافت اطلاعات مرتبط با تامین مالی اشاعهای در دستور کار کشورها قرار گیرد. FATF باید در دستور کار خود، جرمانگاری تامین مالی اشاعهای را قرار دهد. این امر مشابه کاری است که FATF برای دو مقوله پولشویی و تامین مالی تروریسم انجام داد. باید راههای مختلف برای کاهش طیف گستردهای از فعالیتهای مخرب اشاعهای در نظر گرفته شود. بخشی از این امر با رعایت رژیم تحریمهای مالی هدفمند فعلی (متناظر با قطعنامههای شورای امنیت سازمان ملل) میسر خواهد شد.»9
لذا آمریکا در دور جدید فشارهای خود علیه ایران که به بهانه مقابله با تامین مالی اشاعهای و تسلیحات کشتار جمعی آغاز شده است، از ابزار و اهرم فشار FATF جهت تحقق خواستههای خود استفاده میکند، چراکه توصیههایی مانند شماره 7 این ظرفیت را کاملا در اختیار آمریکا قرار میدهد. همچنین با حضور مارشال بیلینگسلیا در مقام ریاست FATF که همزمان دستیار وزارت خزانهداری آمریکا نیز به شمار میرود و اعلام رسمی تغییر مسیر FATF به سمت مقابله با تامین مالی اشاعهای نشان از استفاده ابزاری آمریکا از FATF در جهت تحقق اهداف سیاست خارجی خود دارد.
خلاصه اینکه، آمریکا برای اعمال موفقیتآمیز تحریمهای خود که نیازمند اطلاعات و شفافیت مالی است، سازوکاری را در قالب گروه ویژه اقدام مالی FATF طراحی کرده و با مشروعیتبخشی به آن در قالب یک نهاد بینالمللی، قوانین آن را به کشورهای مختلف جهان تحمیل میکند تا ردیابی و شناسایی جریانات مالی در قالب آن نهاد انجام شود و همزمان خود نیز مدیریت مستقیم FATF را برعهده میگیرد تا بهتر بتواند سیاستهای تحریمی خود را علیه کشورهای هدف پیادهسازی کند. در حقیقت FATF تبدیل به بازوی بینالمللی وزارت خزانهداری آمریکا در جنگ اقتصادی علیه ایران شده است و ادعای پیوستن به FATF برای دور زدن تحریمهای آمریکا از جهالت یا خیانت بعضی عوامل داخلی است، لذا مجمع تشخیص مصلحت نظام نباید بیش از این کشور را معطل نگه دارد و با رد دو کنوانسیون درخواستی FATF در برابر اهرمهای تحریمی آمریکا در جنگ اقتصادی بایستد.
درنگ
وزیر امور خارجه آمریکا در نیمه خردادماه و یک روز پس از آنکه از آمادگی کامل واشنگتن برای «مذاکره بدون پیششرط با ایران» سخن گفت، در یک مداخلهجویی دیگر در امور داخلی کشورمان، خواستار تصویب فوری و بدون شرط لوایح FATF از سوی ایران شد. براساس خبری که در رابطه با اظهارات مایک پمپئو در نشست خبری مشترک اخیر خود با هایکو ماس، وزیر امور خارجه آلمان در وبسایت وزارت خارجه آمریکا منتشر شده، وی خواستار تصویب بدون تاخیر و بدون شرط لوایح گروه ویژه اقدام مالی (FATF) از سوی ایران شده است.
براساس این خبر، پمپئو در کنفرانس خبری مشترک خود با هایکو ماس گفته است: «ایران بهطور کامل نتوانسته تعهدات خود ذیل برنامه اقدام FATF که در سال ۲۰۱۶ پذیرفته است را اجرا کند. بهعنوان بخشی از برنامه اقدام، ایران متعهد شده دو کنوانسیون پالرمو (مقابله با جرائم سازمانیافته فراملی) و CFT (مقابله با تامین مالی تروریسم) را تصویب کند؛ اما همانطورکه از اصلیترین حامی تروریسم در جهان (!) انتظار داشتیم، آنها تصمیم گرفتهاند این کار را انجام ندهند.» همچنین در حالی که برخی در داخل معتقدند با تعیین حقشرط میتوان جلوی سوءاستفاده دشمنان از پیوستن ایران به FATF را گرفت، وزیر امور خارجه آمریکا به وضوح در این نشست خبری از ایران خواسته است هر دو کنوانسیون را «بدون تأخیر و بدون هیچگونه حقشرطی» به تصویب برساند!
1 https://www.treasury.gov/press-center/press-releases/Pages/jl9716.aspx
2 دانیل گلاسر ، آدام ژوبین ، بیانیه خطاب به نمایندگان کنگره 2007
3 https://home.treasury.gov/news/press-releases/sm0406
4 https://www.state.gov/secretary-of-state-michael-r-pompeo-and-german-foreign-minister-heiko-maas-at-a-joint-press-availability/
5 http://www.fatf-gafi.org/about/fatfpresidency/
6 https://www.farsnews.com/news/13970622000740
7 همان
8 http://www.fatf-gafi.org/media/fatf/documents/Objectives%20for%20FATF%20XXIX%20(2017-2018).pdf
9 http://www.fatf-gafi.org/publications/fatfgeneral/documents/objectives-2018-2019.html
نویسنده : علیرضا فقیهیراد پژوهشگر روابط بینالملل
نظر شما