نیمه مهرماه امسال بود که بالاخره پس از روزها و ماه‌ها جنجال سیاسی و رسانه‌ای، لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم یا همان الحاقیه دولت به کنوانسیون CFT به عنوان آخرین لایحه از مجموعه لوایح چهارگانه دولت درمورد FATF به تصویب مجلس رسید تا در حدود 10 روزی که تا پایان آخرین مهلت این گروه ویژه اقدام مالی برای خروج نام ایران از لیست سیاه باقی مانده بود، روند انطباق مفاد آن با شرع و قانون توسط شورای نگهبان نیز به انجام برسد تا مگر آن‌گاه، امکان برقراری روابط پولی و بانکی معمول برای ایران نیز فراهم شود. اما این روزهای پایانی هم گذشت و خبری از تایید یا رد CFT از شورای نگهبان نیامد.
حالا البته به‌گفته برخی منابع در شورای نگهبان، خود دولت هم باتوجه به مشکلاتی که پس از خروج امریکا از برجام در مسیر فعالیت‌های اقتصادی و بانکی کشور ایجاد شده، دیگر همچون گذشته خواهان تصویب فوری و بی‌قید و شرط این لایحه و 3 لایحه دیگر نبوده و حتی در برخی جلسات غیرعلنی با اعضای شورای نگهبان، مجلس و مجمع تشخیص مصلحت نظام، پیشنهاد کرده که با دقت‌نظر دوچندان و فراتر از حد و حدود معمول به این مهم رسیدگی شود اما آن‌چنان که در روزهای گذشته شاهدیم، این فقط شورای نگهبان نیست که نظارت بر مصوبات مجلس در لوایح چهارگانه دولت را در دستورکار گذاشته، بلکه علاوه بر این شورا، مجمع تشخیص مصلحت نظام و همچنین هیات‌عالی نظارت این مجمع دست به کار شده است. موضوعی که حالا خود به چالشی جدید در مسیر خروج نام ایران از لیست سیاه FATF تبدیل شده و ازقضا با انتقاداتی نیز روبه‌رو شده است.
اگرچه بنابر قانون، هدف و فلسفه وجودی فعالیت مجمع تشخیص مصلحت نظام، رسیدگی به اختلاف‌نظرهای احتمالی مجلس و شورای نگهبان است اما آنچه حالا درمورد لایحه CFT رقم خورده، فراتر از چنین نظارتی، و در قالب نوعی نظارت ابتدا به ساکن بر مصوبات مجلس، آن هم نه زیرنظر صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام، بلکه توسط هیات‌عالی نظارت این مجمع صورت گرفته و می‌گیرد؛ موضوعی که علاوه بر انتقادات بیرون مجمع تشخیص مصلحت نظام، در جلسات مجمع و توسط برخی از اعضا نیز مورد سوال قرار گرفته است.

روایت لاریجانی از نشست مجمع و مواضع رضایی
علی لاریجانی رییس مجلس شورای اسلامی و البته یکی از اعضای حقوقی و موثر مجمع تشخیص مصلحت نظام ازجمله چهره‌هایی بود که در بیان این انتقاد پیشگام بود. هرچند انتقاد لاریجانی، به همان شیوه معمول او در سیاست‌ورزی، با بیانی محافظه‌کارانه و تلویحی مطرح شد. رییس مجلس شورای اسلامی درجریان برگزاری نشست علنی سوم مهرماه امسال و در شرایطی که هنوز CFT به مصوبه مجلس تبدیل نشده بود، به این موضوع اشاره کرد و با بیان اینکه 2 لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان‌یافته (پالرمو) و پولشویی برای بررسی به مجمع تشخیص مصلحت نظام فرستاده می‌شود، گفته بود: «در رابطه با این 2 لایحه ملاحظاتی ازسوی هیات‌عالی نظارت مجمع تشخیص وجود داشت که آن را به مجمع ارایه کرد. ضمن اینکه هم درمورد لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی و هم مبارزه با پولشویی معمولا هیات‌عالی نظارت، لایحه را در زمان بررسی به کمیسیون مربوطه در مجلس ارسال می‌کند اما این‌بار موارد به شورای نگهبان ارایه شد؛ بنابراین کمیسیون این موارد را مدنظر قرار نداد و می‌توانست درنظر نگیرد؛ زیرا شورای نگهبان باید نظر می‌داد.» او همان زمان از ارسال این 2 لایحه به صحن مجمع تشخیص مصلحت نظام، به‌منظور بررسی‌های بیشتر خبر داده و گفته بود: «شورای نگهبان می‌تواند پس از تصویب لایحه، به مجمع تشخیص اعلام‌نظر کند؛ بنابراین در جلسه مجمع بحث شد که آقای محسن رضایی گفتند اگر شما این نظر را قبول ندارید موارد به‌جای طرح در هیات‌عالی نظارت مجمع به صحن مجمع بیاید. در نتیجه این موضوع نیز در جلسه مجمع بحث شد اما اعضای مجمع روی این اظهارنظر ایراد داشتند.» لاریجانی همچنین تاکید کرد: «پس از آن‌که، لوایح در مجمع تشخیص موردبررسی قرارگرفت، اگر نظر هیات‌عالی نظارت درست بود، اعمال می‌شود. در غیر این صورت همان قانون مجلس، ملاک خواهد بود.»

نگرانی آخوندی از شکل‌گیری رکن حاکمیتی جدید
این اما پایان ماجرا نبود. زمان گذشت و آن‌چنان که گفتیم، لایحه الحاقیه دولت به کنوانسیون CFT هم مصوبه مجلس را دریافت کرد و درحالی که برخی گمانه‌زنی‌ها در رسانه‌های عمدتا مخالف FATF از لزوم طی شدن همین روند در مورد این مصوبه جدید حکایت داشت، عباس آخوندی وزیر مستعفی راه و شهرسازی در نامه‌ای که 25 مهرماه امسال، تنها چند روز پیش استعفای رسمی از ادامه همکاری با دولت، خطاب به رییس مجلس شورای اسلامی نوشت، به این روال جدید در رسیدگی به مصوبات مجلس انتقاد کرد. آخوندی در نامه‌ای که با عنوان «شکل‌گیری رکنی فراتر از دولت، مجلس و شورای نگهبان در حاکمیت» در کانال تلگرامش نیز منتشر کرد، خطاب به لاریجانی نوشت: «احتراما به استحضار می‌رساند که اخیرا درجریان رسیدگی به لوایح مبارزه با پولشویی و تامین مالی تروریسم، سخنگوی شورای محترم نگهبان مطلبی را اعلام داشت که جای تأمل فراوان دارد. نحوه بیان سخنگوی این شورا اینگونه بود که گویا هیات نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام جانشین مقام رهبری است، اختیارات ایشان را دارا و اقتدار لازم برای توقف لوایح مصوب را با وجود نظر دولت و مجلس و پس از اعلام عدم مغایرت آنها با شرع و قانون اساسی از شورای نگهبان را دارد. در واقع با این اعلام، رکن جدیدی در ارکان حاکمیت در جمهوری اسلامی ایران فراتر از قانون اساسی تعریف شده است که مسبوق به سابقه نیست.»

کلام کنایی آقای سخنگو
در ادامه ماجرا البته جزییاتی از پاسخ احتمالی رییس مجلس به وزیر وقت راه و شهرسازی به اطلاع افکار عمومی نرسید اما عباسعلی کدخدایی سخنگوی شورای نگهبان از مقام دفاع از این رویه نو درآمد و در توییتی کنایه‌آمیز نوشت: «اطلاع از وظایف و اختیارات مجمع تشخیص مصلحت نظام، نیازمند نامه‌نگاری به رییس مجلس نیست. کافی است با تماس با دبیرخانه مجمع درخواست شود آیین‌نامه اصلاحی ارسال شود. قطعا همه ابهامات برطرف خواهد شد. از وزیر راه انتظار آن است که بیراهه نرود!»

تاسف آخوندی از استناد نامستدل یک حقوقدان
این نحوه پاسخگویی سخنگوی شورای نگهبان نیز ازسوی عباس آخوندی که حالا مشخص شده، از بیش از یک ماه پیش از نامه‌نگاری با رییس مجلس، استعفایش از مقام وزارت را تقدیم رییس‌جمهوری کرده و احتمالا همزمان با نگارش نامه به لاریجانی، منتظر پاسخ مثبت روحانی بوده، در یک پست کوتاه تلگرامی با عنوان «گریزی به یادداشت سخنگوی شورای نگهبان»، نوشت: «مایه تاسف است که حقوقدان و سخنگوی شورای نگهبان قانون اساسی آیین‌نامه انتشارنیافته مجمع تشخیص مصلحت را حاکم بر قانون اساسی
می‌داند.
قانون اساسی میثاق ملی، ثمرِ انباشتِ تجربه تاریخی و نتیجه مجاهدت‌های ملت ایران در عصر حاضر است. به نظر می‌رسد که قانون اساسی اگر 2 نگهبان چون ایشان داشته باشد، نیاز به هیچ مهاجمی ندارد.» آخوندی که البته استدلالش در پاسخ به کدخدایی را مستند بر اصول حقوقی، و با تاکید بر این گفتار منطقی که «استناد به آیین‌نامه انتشارنیافته»، قابل‌قبول نیست، تشریح کرده بود، در واکنش به آن جمله کنایی و متل‌گونه کدخدایی که گفته بود «از وزیر راه انتظار آن است که بیراهه نرود»، همچون آقای سخنگو، به زبان شعر روی آورد و نوشت: «ترسم نرسی به کعبه ‌ای اعرابی / کین ره که تو می‌روی به ترکستان است!»

ماجرای کدخدایی، توییت و ترکستان
هرچند آن‌چنان که در ادامه مشخص شد، نه این زبان شاعرانه و کنایی انتهای کار و نه آن کلام مستند و مستدل ابتدایی، هیچ‌کدام برای کدخدایی مقبول نیفتاد و درنتیجه، کدخدایی بار دیگر دست به توییت شد و نوشت: «اشکال کار بی‌راهه رفتن بود، نه ندانستن! توصیه شد به‌جای فرافکنی، راه را درست طی کنید، اگر نیت دیگری ندارید.» کدخدایی که در زمان نوشتن این آخرین توییت، دیگر از استعفای آخوندی باخبر بود، اضافه کرد: «استعفای اخیر نشان داد چه کسی به‌جای کعبه به ترکستان رسید. من آنچه شرط بلاغ‌است با تو می‌گویم؛ تو ...؟!»
این‌که آخوندی از توییت کدخدایی، پند گرفت یا ملال، بر کسی آشکار نیست اما به هر روی، از ادامه این جدل لفظی توییتری- تلگرامی دست کشید و لااقل تا این لحظه، ورود جدیدی به موضوع نداشته است. اما این سکوت آخوندی هم منجر به خاتمه یافتن قائله نشد. بلکه این‌بار نوبت به سیاستمداری دیگر رسید که ادامه کلام آخوندی را پی گرفته و وارد این نزاع قلمی شود و او کسی نبود، مگر علی مطهری نایب‌رییس مجلس شورای اسلامی!

مطهری و انتقاد از بدعت در قانون‌گذاری
مطهری در واکنش به توییت دیگری از کدخدایی که مدتی پیش از توییت‌هایش خطاب به آخوندی نوشته و در آن، ضمن اعلام خبر رفع ایرادهای شورای نگهبان به لوایح قانون مبارزه با پولشویی و کنوانسیون پالرمو، از اعاده مصوبات به مجلس، با عنایت به نظرات مجمع تشخیص مصلحت نظام خبر داده بود، با خبرگزاری جمهوری اسلامی ایران گفت‌وگو کرد و درباره اقدام هیات‌عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام گفت: «اخیرا یک مرحله جدید در روند قانون‌گذاری کشور اضافه شده است و آن ورود هیاتی موسوم به «هیات عالی نظارت بر اجرای سیاست‌های کلی نظام» در روند قانون‌گذاری مجلس است. این هیات در مجمع تشخیص مصلحت نظام تشکیل شده است. روشن است که اکثر سیاست‌های کلی نظام مفاهیم کشداری است که به آسانی می‌توان براساس آن به مصوبات مجلس ایراد گرفت. اصل این نظارت کار درستی است اما نحوه اجرای آن محل بحث است.» نماینده مردم تهران خاطرنشان کرد: «قبول دارم که این هیات نظارت می‌تواند نظرات خود را درباره لوایح و طرح‌هایی که قرار است در مجلس مطرح شود، از نظر انطباق بر سیاست‌های کلی به کمیسیون‌های مجلس ارایه کند و حتی می‌تواند نماینده‌ای را به کمیسیون مربوط اعزام نماید، اما تصمیم‌گیرنده، کمیسیون و در مرحله بعد صحن علنی مجلس است.»
این عضو فراکسیون امید مجلس همچنین در بخش دیگری از سخنانش یادآور شد: «این رویه درست است اما اکنون بدعتی در سیر قانون‌گذاری کشور ایجاد شده و آن، این است که بعد از آنکه طرح یا لایحه‌ای به تصویب مجلس رسید و به شورای نگهبان رفت، همزمان با بررسی شورای نگهبان ازنظر انطباق مصوبه مجلس با شرع اسلام و قانون اساسی، هیات نظارت مذکور مصوبه را ازنظر انطباق با سیاست‌های کلی بررسی می‌کند و نظر خود را به شورای نگهبان می‌فرستد و شورا بدون بررسی و اظهارنظر به مجلس ارسال می‌کند تا مجلس ایرادها را رفع کند؛ یعنی علاوه بر شرع و قانون اساسی، مبنای سومی نیز برای انطباق مصوبات مجلس با آن اضافه شده است و مرجع تشخیص آن هم هیات نظارت است.
بدین‌ترتیب، هم دو مبنای انطباق به سه مبنا افزایش یافته و هم یک شورای نگهبان دیگر اضافه شده و ما دو شورای نگهبان پیدا کرده‌ایم که هردو پدیده خلاف بین و آشکار قانون اساسی است.» نایب‌رییس مجلس در این رابطه هشدار داد و گفت: «این بدعت قطعا موجب تحدید قدرت قانون‌گذاری و تنزل جایگاه مجلس می‌شود و مجلس باید از کیان خود دفاع کند. مجلس باید فقط ارسال نظرات هیات نظارت مذکور به کمیسیون‌های خود حین بررسی طرح‌ها و لوایح را بپذیرد و نه چیزی بیشتر.» او با اشاره به برخی مواردی که درگذشته موجب تحدید قدرت مجلس شده، تاکید کرد: «ما قانون اساسی خوبی داریم که یک مجلس قوی را پیش‌بینی کرده است ولی با این کارها مجلس را تبدیل به شیر بی‌یال و دم و اشکم می‌کنیم و فقط دکوری از آن باقی می‌ماند که به دنیا بگوییم ما هم مجلس و پارلمان و دموکراسی داریم.»
فتح قلمروهای نوی رضایی در قانون
هرچند سخنان مطهری تا همین جا هم حاوی نکاتی بسیار حائز اهمیت و نقدی اساسی به رویه‌ای بود که او آن را «نوعی بدعت در قانون‌گذاری » می‌خواند اما آنچه در بخش پایانی سخنانش مورد تاکید قرار داد، علاوه بر آنکه دارای اهمیتی کلیدی بود، از برخی جوانب سیاسی و جناحی هم مهم بود. آن‌جا که مطهری به نقش محسن رضایی دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام در بروز این رویکرد نو در نظارت بر مصوبات مجلس توسط مجمع تشخیص اشاره کرد و گفت: «البته نقش دبیر محترم مجمع تشخیص را نباید در این بدعت نادیده گرفت. ایشان به اقتضای طبیعت نظامی‌گری؛ یعنی کشورگشایی و گسترش دادن قلمرو، درحال افزایش اختیارات مجمع و ورود به حوزه قانون‌گذاری است و البته فرصت غیبت آیت‌الله هاشمی‌رفسنجانی را نیز مغتنم شمرده‌اند.»

و اما ماجرای این هیات بدیع!
در این میان، سوال اساسی آن است که پشتوانه حقوقی آنچه چندی پیش مورد انتقاد عباس آخوندی قرار گرفت و روزگذشته نیز با صراحتی دوچندان ازسوی علی مطهری «بدعت در قانون‌گذاری» عنوان شد، چیست. با نگاهی بر قانون اساسی و به‌خصوص اصل 110 این قانون درخصوص وظایف و اختیارات مقام معظم رهبری، می‌بینیم که وظایف مجمع تشخیص مصلحت نظام که در بند 2 اصل 110 یا اصل 112 قانون اساسی مشخص شده، «مصلحت» موضوع اصل 112 قانون اساسی است که به اختلاف مجلس و شورای نگهبان می‌پردازد. همچنین موضوع نظارت، بر اساس بند 2 اصل 110 قانون اساسی است که بر اساس آن نظارت بر حسن اجرای سیاست‌های کلی برعهده مقام معظم رهبری است که ایشان می‌توانند این اختیار را به اشخاص حقیقی یا حقوقی تفویض کنند که به‌گفته عباسعلی کدخدایی این اختیارات در نیمه دهه 80 ازسوی رهبری به مجمع تشخیص تفویض شده است.

تفویض اختیاراتی که پس از یک دهه عملی شد
این درحالی است که علی احمدی جانشین دبیر مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌تازگی در یک گفت‌وگوی تلویزیونی ضمن اعلام خبر تشکیل «هیات 15 نفره نظارت در مجمع تشخیص مصلحت نظام» بر اساس همین اصول 110 و 112 قانون اساسی و تفویض اختیاری که ازسوی رهبری صورت گرفته است، وظیفه این هیات‌عالی نظارت را تطبیق مصوبات مجلس با سیاست‌های کلی نظام عنوان کرده بود. با این همه، همزمانی تشکیل این هیات‌عالی و تصویب لوایح بحث‌انگیز مربوط به FATF منجر به برخی گمانه‌زنی‌های سیاسی درباره زمان تشکیل این هیات شده و ناظران را با این پرسش روبه‌رو کرده که اگر تفویض اختیارات رهبری به مجمع تشخیص بیش از 10 سال قبل صورت گرفته است، چرا ناگهان اکنون باید شاهد تشکیل چنین سازوکاری باشیم. اگرچه پاسخ کدخدایی به این پرسش آن است که این اقدامات مجمع تشخیص مصلحت نظام مسبوق به سابقه بوده اما تنها مثالی که در این خصوص ذکر شده، روند بررسی برنامه ششم توسعه در مدت اخیر بوده و مهم‌تر آنکه نحوه ورود مجمع تشخیص به آن مصوبات چندان شباهتی به ایرادهایی که حالا در بحث FATF مطرح می‌شود، ندارد.

پرسش‌های بی‌پاسخ درباره یک هیات‌عالی ناظر
فارغ از این پرسش اساسی درمورد ماهیت حقوقی و وظایف قانونی این هیات‌عالی نظارت اما سوالاتی دیگر نیز مطرح است. سوالاتی از این دست که درصورت اصالت به تصمیمات هیات‌عالی نظارتی مجمع تشخیص مصلحت نظام به‌لحاظ قانونی، آن‌گاه تکلیف مصوبات مجلس که پس از طی مراحل، به قانون تبدیل ‌می‌شوند، چیست؟! آیا درصورت اصالت مصوبات مجمع تشخیص، می‌توان متصور بود که ممکن است در آینده این مجمع قادر به لغو مصوبات مجلس باشد و درصورتی که چنین باشد، آنگاه آیا مجلس کماکان در راس امور خواهد بود؟! در این صورت، پرسشی مهم نیز درباره استقلال قوا و به‌خصوص قوه مقننه نیز مطرح می‌شود و در غیر این صورت، آنگاه شأن حقوقی این هیات‌عالی چه خواهد بود؟!
و شاید سوالی بنیادی‌تر از تمامی این موارد اساسی، اینکه باتوجه به آنکه شان حقوقی شورای نگهبان اساسا‌ نظارت بر مصوبات مجلس و تایید آن درصورت انطباق با اصول قانون و شرع است، آیا فعالیت توامان شورای نگهبان و هیات‌عالی نظارت مجمع تشخیص نقض حوزه اختیارات یکدیگر نیست؟! نیز اینکه اگر قرار باشد هیات‌عالی نظارت مجمع نیز همچون شورای نگهبان ناظر مصوبات مجلس باشد، آن‌گاه درصورت بروز اختلاف میان شورای نگهبان و مجمع تشخیص مصلحت نظام، چه نهادی باید اختلافات را مرتفع کند و اگر این اختلافات مرتفع نشود، آن‌گاه چه کنیم؟!
آیا ممکن است یک نهاد هم قانون بگذارد، هم بر قوانین مصوب دیگر نهادها نظارت کند و هم درصورت بروز اختلاف میان نهاد قانون‌گذار و نهاد ناظر قانون‌گذاری، اقدام به رفع اختلاف کند، بهتر نیست که هر 3 در یکی ادغام شوند و آن یکی، هر آنچه به حقوق اساسی مربوط است، تمشیت کند؟! در کلام که اوضاع خوشایندی نخواهد بود اما اگر قرار باشد، فقط در کلام چنین نباشد، شاید یکی شدن کلام و عمل لااقل صادقانه‌تر و راهگشا باشد!
مطهری: اکنون بدعتی در سیر قانون‌گذاری کشور ایجاد شده و آن، این است که بعد از آنکه طرح یا لایحه‌ای به تصویب مجلس رسید و به شورای نگهبان رفت، همزمان با بررسی شورای نگهبان ازنظر انطباق مصوبه مجلس با شرع اسلام و قانون اساسی، هیات نظارت مذکور مصوبه را ازنظر انطباق با سیاست‌های کلی بررسی می‌کند و نظر خود را به شورای نگهبان می‌فرستد و شورا بدون بررسی و اظهارنظر به مجلس ارسال می‌کند تا مجلس ایرادها را رفع کند؛ یعنی علاوه بر شرع و قانون اساسی، مبنای سومی نیز برای انطباق مصوبات مجلس با آن اضافه شده است و مرجع تشخیص آن هم هیات نظارت است.
منبع : روزنامه اعتماد2/8/1397
گروه اطلاع رسانی