وقوع یک زلزله بزرگ، در ساعات و روزهای نخست، انبوهی از نیروهای امدادی، تجهیزات، کمکهای مردمی، سازمانهای دولتی، نهادهای بینالمللی و گروههای داوطلب را به حرکت درمیآورد؛ اما پرسش تعیینکننده این نیست که چه تعداد نیرو اعزام شده یا چه میزان کالا توزیع شده است. مساله اصلی این است که آیا مدیران بحران میدانند هر سازمان در کجا و برای چه جمعیتی فعالیت میکند، کدام مناطق بیش از حد خدمات دریافت کردهاند و کدام مناطق هنوز از دسترسی به کمکهای اولیه محروماند؟
تجربه پاسخ بشردوستانه به زلزله ۲۰۲۶ ونزوئلا، نمونهای قابلتأمل از همین مساله است. مشاهده میدانی درماندگی مردم آسیبدیده و وسعت خرابیها، ناگزیر این پرسش را برای یک ناظر ایرانی مطرح میکند که اگر خدای ناکرده زمینلرزهای با ابعاد مشابه در تهران یا یکی دیگر از کلانشهرهای ایران رخ دهد، نظام امداد و مدیریت بحران کشور تا چه اندازه قادر خواهد بود همزمان با نجات جان انسانها، منابع را عادلانه توزیع و مسیر بازگشت جامعه به زندگی عادی را طراحی کند؟
دفتر هماهنگی امور بشردوستانه سازمان ملل متحد، OCHA، در ۱۷ ژوئیه ۲۰۲۶ داشبوردی با عنوان «چه کسی، چه کاری و در کجا انجام میدهد؟» منتشر کرد که تصویری کمّی از آرایش عملیاتی پاسخ به زلزله ونزوئلا ارائه میدهد. براساس این سند، ۱۰۴ سازمان در قالب ۱۱ خوشه بشردوستانه، ۲۸۷۴ فعالیت را در ۵۸ شهرداری ثبت کردهاند. این ارقام در نگاه نخست نشاندهنده بسیج گسترده ظرفیتهای داخلی و بینالمللی است؛ اما بررسی دقیقتر آنها از عدم توازنهای مهم جغرافیایی و موضوعی پرده برمیدارد.
امدادرسانی گسترده اما نامتوازن
حدود ۶۵ درصد کل فعالیتهای ثبتشده در سه حوزه آب و بهداشت، امنیت غذایی و سلامت متمرکز بوده است. خوشه آب، بهسازی و بهداشت ۶۶۶ فعالیت، امنیت غذایی ۶۱۸ فعالیت و سلامت ۵۷۶ فعالیت داشتهاند. تمرکز بر این حوزهها در مرحله اضطراری بحران قابلدرک است؛ زیرا آسیب به شبکه آب، اختلال در تأمین غذا، افزایش تعداد مجروحان و خطر گسترش بیماریها، به مداخله فوری نیاز دارد.
اما سوی دیگر این آمار نگرانکننده است. بازیابی زودهنگام فقط ۲۱ فعالیت، معادل حدود ۰٫۷ درصد کل فعالیتها، را به خود اختصاص داده است. سهم آموزش حدود ۱٫۵ درصد و اسکان موقت نیز نزدیک به ۱٫۸ درصد بوده است. به بیان دیگر، شبکه امدادی در تأمین نیازهای فوری فعال است، اما حلقه اتصال امداد اضطراری به بازسازی اجتماعی و اقتصادی همچنان ضعیف باقی مانده است.
بازیابی زودهنگام مرحلهای است که باید میان عملیات نجات و بازسازی بلندمدت پیوند برقرار کند. آواربرداری، بازگشایی مسیرها، ارزیابی ایمنی ساختمانها، بازگشایی مدارس و مراکز درمانی، احیای خدمات آب و برق، حمایت از معیشت خانوارها، اسکان انتقالی و بازگشت ایمن مردم، همگی در این مرحله قرار میگیرند. اگر این فعالیتها از نخستین روزهای بحران آغاز نشوند، ممکن است پس از کاهش عملیات امدادی، نوعی «خلأ عملیاتی» ایجاد شود؛ دورهای که امداد اضطراری رو به پایان است، اما بازسازی هنوز آغاز نشده است.
توزیع جغرافیایی سازمانها نیز بسیار نامتوازن بوده است. از مجموع ۱۰۴ سازمان ثبتشده، ۸۲ سازمان در ایالت لاگوایرا، ۶۶ سازمان در منطقه پایتخت و ۳۸ سازمان در میراندا حضور داشتهاند. این ارقام قابل جمع نیستند، زیرا یک سازمان میتواند در چند منطقه فعالیت داشته باشد؛ اما بهروشنی نشان میدهند که بخش بزرگی از ظرفیت عملیاتی در محور لاگوایرا، منطقه پایتخت و میراندا متمرکز شده است.
در مقابل، در برخی ایالتها تنها یک تا سه سازمان متمایز فعالیت داشتهاند. این تفاوت ممکن است تا اندازهای ناشی از تفاوت در شدت خسارت یا جمعیت آسیبدیده باشد؛ اما تجربه بحرانهای مختلف نشان میدهد مناطقی که به فرودگاه، بزرگراه، مراکز تصمیمگیری و محل استقرار رسانهها نزدیکترند، معمولاً سریعتر در معرض دید امدادگران قرار میگیرند. در نتیجه، سهولت دسترسی ممکن است بهتدریج جای شدت واقعی نیاز را در تخصیص منابع بگیرد.
نمونه امنیت غذایی این مساله را بهتر نشان میدهد. این خوشه با ۶۱۸ فعالیت، دومین حوزه بزرگ پاسخ بشردوستانه بوده، اما فعالیتهای آن فقط ۱۲ شهرداری را پوشش داده است. بنابراین، حجم بالای فعالیت الزاماً بهمعنای گستردگی جغرافیایی نیست. ممکن است در چند منطقه، فعالیتهای متعدد و تکراری انجام شود، درحالیکه مناطقی دیگر همچنان فاقد پوشش کافی باشند.
تعداد فعالیتها مساوی با موفقیت نیست
یکی از مهمترین ملاحظات در استفاده از دادههای OCHA آن است که هر «فعالیت» فقط یک ردیف گزارششده محسوب میشود. یک ردیف ممکن است مربوط به توزیع چند بسته امدادی در یک محله کوچک باشد و ردیف دیگر برنامهای گسترده را برای هزاران نفر در بر گیرد. بنابراین، ثبت ۲۸۷۴ فعالیت بهمعنای اجرای ۲۸۷۴ پروژه هموزن یا پوشش کامل نیازهای مردم نیست.
این نکته برای نظامهای مدیریت بحران از جمله در ایران اهمیت اساسی دارد. در بسیاری از گزارشهای عملیاتی، تعداد نیروهای اعزامشده، خودروها، چادرها، بستههای غذایی، درمانهای انجامشده و مأموریتهای امدادی بهعنوان نشانه موفقیت اعلام میشود. این اطلاعات ضروریاند، اما بهتنهایی نمیگویند چه تعداد از افراد نیازمند واقعاً تحت پوشش قرار گرفتهاند و چه میزان از نیازها همچنان بیپاسخ مانده است.
ارزیابی واقعی عملکرد باید چهار سطح را از یکدیگر جدا کند: نخست، منابع ورودی شامل نیرو، تجهیزات، بودجه و اقلام؛ دوم، فعالیتهایی مانند اعزام، توزیع، درمان و اسکان؛ سوم، خروجی شامل تعداد واقعی افراد و مناطق تحت پوشش؛ و چهارم، پیامد نهایی، یعنی کاهش نیاز، افزایش ایمنی و بازگشت مردم به زندگی عادی.
به همین دلیل، در کنار نقشه «فعالیتهای انجامشده»، باید نقشه «نیازهای برآوردهنشده» نیز وجود داشته باشد. اگر مدیران فقط بدانند چه میزان کمک توزیع شده، اما ندانند چه تعداد خانوار هنوز کمک دریافت نکردهاند، تصویری ناقص و احتمالاً خوشبینانه از عملیات خواهند داشت.
ترکیب بازیگران حاضر در ونزوئلا نیز حاوی درسهای مهمی است. سازمانهای ملی ۴۱ درصد، سازمانهای بینالمللی ۳۲ درصد، نهادهای سازمان ملل متحد ۷ درصد، سازمانهای محلی ۵ درصد، نهضت صلیب سرخ و هلالاحمر ۴ درصد و سایر بازیگران ۱۱ درصد کل سازمانها را تشکیل دادهاند.
در مجموع، سهم سازمانهای ملی و محلی ۴۶ درصد و سهم سازمانهای بینالمللی، سازمان ملل و نهضت صلیب سرخ ۴۳ درصد بوده است. این توازن نسبی میان ظرفیت داخلی و خارجی، نقطه قوت پاسخ محسوب میشود؛ اما سهم فقط ۵ درصدی سازمانهای محلی نشان میدهد بازیگران اجتماعمحور حضور محدودی داشتهاند. این ضعف میتواند پس از کاهش حضور سازمانهای خارجی، استمرار خدمات و واگذاری مسئولیتها به جامعه محلی را با مشکل مواجه کند.
ایران چه درسهایی میتواند از این زلزله بیاموزد؟
ایران کشوری زلزلهخیز است و تمرکز جمعیت، زیرساختهای حیاتی، مراکز تصمیمگیری و فعالیتهای اقتصادی در کلانشهرها، پیامدهای احتمالی یک زلزله بزرگ را پیچیدهتر میکند. در چنین وضعیتی، صرف برخورداری از نیروهای امدادی، انبارهای اقلام و تجهیزات جستوجو و نجات کافی نیست. آنچه میتواند میان یک عملیات منسجم و یک پاسخ پراکنده تفاوت ایجاد کند، برخورداری از «تصویر مشترک عملیات» است.
جمعیت هلالاحمر جمهوری اسلامی ایران از شبکه گسترده شعب استانی و محلی، پایگاههای امداد و نجات، مراکز عملیات اضطراری، داوطلبان و خانههای هلال احمر برخوردار است. این شبکه میتواند زیربنای یک سامانه ملی اطلاعات و هماهنگی باشد؛ مشروط بر اینکه قالب اطلاعات، وظایف واحدها، سطوح دسترسی و روش راستیآزمایی دادهها پیش از وقوع بحران طراحی و در تمرینهای واقعی آزمایش شده باشد.
نخستین پیشنهاد، طراحی «سامانه ملی تصویر مشترک عملیات بشردوستانه» با راهبری هلالاحمر و هماهنگی سازمان مدیریت بحران کشور است. این سامانه باید از مدل «چه کسی، چه کاری و در کجا» فراتر رود و به شش پرسش پاسخ دهد: چه کسی، چه کاری، کجا، چه زمانی، برای چه کسانی و با چه نتیجهای؟ هر فعالیت امدادی باید دارای شناسه یکتا، موقعیت جغرافیایی، زمان ثبت، نهاد مسئول، وضعیت اجرا، تعداد و مشخصات جمعیت هدف و میزان نیاز باقیمانده باشد. این سامانه باید در شرایط قطع برق و اینترنت نیز امکان کار آفلاین و انتقال داده از مسیرهای ارتباطی جایگزین را حفظ کند.
دومین درس، ضرورت جلوگیری از تمرکز منابع در مناطق در دسترس است. مرکز عملیات اضطراری باید سه نقشه را بهطور همزمان نمایش دهد: نقشه شدت آسیب و جمعیت نیازمند؛ نقشه حضور تیمها، سازمانها و امکانات؛ و نقشه شکاف پاسخ و نیازهای برآوردهنشده. مناطقی که خسارت بالا و حضور عملیاتی پایین دارند، باید بهصورت خودکار در اولویت اعزام منابع قرار گیرند.
سومین درس، ضرورت معماری چندمرکزی فرماندهی و لجستیک است. اگر زلزلهای بزرگ در تهران رخ دهد، ممکن است همزمان مرکز تصمیمگیری، شبکه ارتباطی، مسیرهای اصلی و زیرساختهای لجستیکی نیز آسیب ببینند. بنابراین، وجود حداقل یک مرکز جانشین ملی، چند مرکز پشتیبان منطقهای، انبارهای توزیعشده، مسیرهای جایگزین زمینی و هوایی و توافقهای قبلی با شرکتهای حملونقل، مخابرات و تأمینکنندگان سوخت ضروری است.
چهارمین درس، آغاز بازیابی از روز نخست است. در کنار عملیات نجات، باید یک گروه مسئول برنامهریزی برای آواربرداری، بازگشایی مدارس و مراکز درمانی، احیای خدمات پایه، حمایت از معیشت، اسکان انتقالی، حمایت روانی و بازتوانی افراد آسیبدیده باشد. امداد و بازیابی دو مرحله کاملاً جداگانه نیستند؛ بلکه باید بخشی از یک فرایند پیوسته تلقی شوند.
پنجمین درس، استفاده گستردهتر از خانههای هلال احمر است. این مراکز میتوانند پیش از بحران، افراد آسیبپذیر، منابع و مهارتهای محلی، وسایل نقلیه، نقاط امن، مسیرهای خروج و محلهای اسکان اضطراری را شناسایی کنند. پس از بحران نیز میتوانند نیازها را جمعآوری و راستیآزمایی، بازخورد مردم را منتقل و واگذاری تدریجی مسئولیت به جامعه محلی را تسهیل کنند.
از آنچه توزیع شد تا آنچه هنوز نیاز است
در ۷۲ ساعت نخست پس از زلزله، تصویر مشترک عملیات باید دستکم دو بار در شبانهروز بهروزرسانی شود. این تصویر نباید فقط تعداد نیروها و اقلام را نشان دهد؛ بلکه باید مناطق فاقد دسترسی، ظرفیت باقیمانده مراکز درمان و اسکان، مسیرهای مسدود، وضعیت ارتباطات و نیازهای سالمندان، کودکان، زنان باردار، افراد دارای معلولیت و بیماران وابسته به دارو یا تجهیزات پزشکی را نیز مشخص کند.
پس از تثبیت مرحله اضطراری، جهت گزارشدهی باید بهتدریج تغییر کند. بهجای تمرکز صرف بر «آنچه توزیع شد»، باید «آنچه هنوز مورد نیاز است» در مرکز گزارشها قرار گیرد. همزمان، شاخصهای انتقال به بازیابی مانند بازگشایی مدارس، بازگشت خدمات آب و برق، کاهش جمعیت اسکان اضطراری، احیای معیشت و واگذاری مسئولیت به نهادهای محلی فعال شود.
البته بدیهی است که تجربه ونزوئلا را نمی توان بهصورت مکانیکی در ایران تکرار کرد. ساختار حکمرانی، میزان حضور سازمانهای بینالمللی، ظرفیت ملی و جغرافیای دو کشور متفاوت است. آنچه قابلیت انتقال دارد، منطق مدیریتی این تجربه است: بدون تصویر مشترک عملیات، منابع در مناطق محدودی متمرکز و فعالیتها تکراری میشوند؛ شمار زیاد بازیگران، پوشش عادلانه را تضمین نمیکند؛ حجم فعالیت با اثربخشی برابر نیست؛ ظرفیت محلی شرط استمرار پاسخ است؛ و دادهها باید برای توزیع مجدد منابع به کار روند، نه فقط برای گزارش عملکرد.
مهمترین پیام تجربه ونزوئلا برای ایران را میتوان در یک جمله خلاصه کرد: در عملیات بزرگ، افزایش تعداد نیروها و کمکها کافی نیست؛ هنر مدیریت بحران، تبدیل دادههای پراکنده به تخصیص عادلانه منابع و تبدیل امداد فوری به بازسازی تابآور است.
این گزارش براساس داشبورد عملیاتی OCHA درباره پاسخ به زلزله ونزوئلا، برنامههای کشوری و چارچوب آمادگی فدراسیون بینالمللی جمعیتهای صلیب سرخ و هلالاحمر، چارچوب سندای برای کاهش خطر بلایا و استانداردهای اسفیر تنظیم شده است.
** کارشناس مسائل امریکای لاتین