این بند از ماده ۸ قانون برنامه هفتم، در دل خود مفهومی کلیدی را به رسمیت می‌شناسد: «سهامدار مقصر»؛ یعنی همان کسی که دیگر صرفاً مالک بانک نیست؛ بلکه اگر در ناترازی و بحران آن نقش داشته باشد، باید هزینه آن را شخصاً بپردازد.
این امر نه‌تنها گامی در جهت حاکمیت قانون در نظام بانکی است؛ بلکه نوعی بازتعریف رابطه مالکیت و مسئولیت در ساختار اقتصادی کشور به شمار می‌رود. به این ترتیب که «اول مقصران بپردازند، بعد بانک و آخر اگر لازم شد، سایر سهامداران»، ترجمان حقوقی اصل «Bail-in» است؛ برخلاف مدل قدیمی «Bail-out» که زیان بانک را به جامعه تحمیل می‌کرد.
در گذشته هرگاه بانکی دچار بحران می‌شد، دولت برای جلوگیری از شوک مالی، با تزریق منابع عمومی آن را «نجات» می‌داد.
نتیجه این سیاست، انتقال زیان از مدیران و سهامداران به سپرده‌گذاران و بودجه عمومی بود. اما بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، با الگوبرداری از تجربه‌های بین‌المللی مانند «دستورالعمل گزیر بانکی اتحادیه اروپا» (BRRD) یا «قانون داد- فرانک آمریکا» (Dodd–Frank)» مسیر تازه‌ای گشوده است، به این معنی که در گزیر بانکی، هدف نه نجات سهامداران، بلکه نجات اعتماد عمومی است و هزینه بحران باید از جیب کسانی پرداخت شود که آن را ایجاد کرده‌اند.
گام اول: شناسایی سهامدار مقصر
مطابق تبصره (۱) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت، شناسایی سهامداران یا مدیران مقصر صرفاً در صلاحیت «شعبه ویژه رسیدگی به اختلافات بانکی» است که به‌موجب ماده ۳۵ قانون بانک مرکزی تشکیل می‌شود. این شعب ویژه با استفاده از امکانات و نیروی انسانی موجود قوه قضائیه و در محدوده امکانات آن قوه، در مراکز استان‌ها و شهرهای پرجمعیت تشکیل می‌شود. این شعب ویژه شامل شعب بدوی و تجدیدنظر هستند. میزان مسئولیت هریک از سهامداران مقصر یا مدیران مقصر در جبران تعهدات و پرداخت بدهی‌های مؤسسه اعتباری، با توجه به مسبب یا غیرمسبب‌بودن وی، از سوی شعبه مذکور تعیین می‌شود. این شعب ویژه با بررسی دقیق مستندات بانک مرکزی، گزارش‌های حسابرسی و صورت‌های مالی، تشخیص می‌دهند که آیا سهامدار یا مدیر در وقوع ناترازی یا تخلفات بانکی نقش «مسبب» داشته است یا خیر. مهم اینجاست که قانون میان «مقصر» و «غیرمقصر» تفکیک قائل شده و مسئولیت هر فرد را متناسب با درجه مسبب‌بودن وی تعیین می‌کند. بدین معنا که مسئولیت جبران تعهدات و پرداخت بدهی‌ها از دارایی شخصی فقط زمانی متصور است که تقصیر و رابطه سببی میان رفتار سهامدار و زیان مؤسسه احراز شود. در این مرحله بانک مرکزی می‌تواند با اتکا به گزارش‌های نظارتی و مستندات مالی، پرونده‌ای برای ارجاع به شعبه ویژه تنظیم کند. این امر درواقع تضمین می‌کند که تصمیم‌گیری درباره مقصر بودن سهامداران از مسیر قضایی و با معیارهای دادرسی منصفانه انجام شود. این تبصره حلقه‌ای میان بانک مرکزی و قوه قضائیه ایجاد می‌کند تا احراز تقصیر از مسیر فنی و نه سیاسی انجام شود.
گام دوم: توقیف دارایی سهامدار مقصر
علاوه بر توقیف دارایی سهامدار مقصر، مطابق تبصره (۲) ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، دادستان کل کشور یا دادستان مرکز استان، مکلف‌اند بلافاصله دارایی‌هایی را که به نام سهامداران مقصر یا متهم به تقصیر یا مدیران مقصر یا متهم به تقصیر نیست؛ اما بانک مرکزی یا مدیر گزیر مبتنی بر قرائن و اماراتی و با تأیید دادستان کل کشور یا دادستان مرکز استان مدعی هستند که دارایی‌های مزبور درواقع متعلق به سهامداران یا مدیران مذکور هست، توقیف کنند.
به عبارت دیگر، قانون دو دسته دارایی را مشمول این توقیف دانسته است: (۱) دارایی‌هایی که به نام مؤسسه اعتباری نیست؛ اما به استناد قرائن و امارات، در واقع متعلق به آن است. (۲) دارایی‌هایی که به نام سهامداران یا مدیران مقصر یا متهم به تقصیر نیست؛ اما ظاهراً در اختیار اشخاص ثالث است. در این وضعیت هرگونه نقل‌وانتقال این دارایی‌ها ممنوع و فاقد اعتبار حقوقی است تا زمانی که حکم قطعی دادگاه صادر شود. این رویکرد، نوآورانه‌ترین بخش این قانون اخیرالتصویب است؛ زیرا برای اولین‌بار، بار اثبات تعلق واقعی دارایی را از دوش مدعی خصوصی برداشته و به نهادهای حاکمیتی چون بانک مرکزی و قوه قضائیه منتقل کرده است. به بیان دیگر، قانونگذار عملاً یک سازوکار پیشگیرانه از فرار دارایی‌ها طراحی کرده است تا قبل از قطعی شدن حکم، اموال مشکوک از چرخه انتقال خارج شوند. نکته مهم این است که توقیف حتی زمانی مجاز است که دارایی‌ها به نام اشخاص دیگری ثبت شده باشد؛ ولی بر اساس «قرائن و امارات» احراز شود که درواقع متعلق به بانک یا سهامدار مقصر است. این یعنی قانون برای اولین‌بار توقیف دارایی بر مبنای ظن مستدل را در حوزه بانکی مجاز دانسته است؛ با این شرط که دادستان کل یا دادستان مرکز استان صحت ادعا را تأیید کند. توقیف بر پایه قرائن می‌تواند ابزار مؤثری برای پیشگیری از فرار دارایی‌ها باشد، اما از منظر حقوق اساسی، خطراتی نیز دارد. اصل ۲۲ قانون اساسی تصریح می‌کند که «حیثیت، جان، مال، حقوق و مسکن اشخاص از تعرض مصون است مگر به موجب قانون.» بنابراین، اجرای تبصره (۲) ماده ۸ قانون برنامه پیشرفت باید با ضمانت نظارت قضایی سخت‌گیرانه همراه باشد تا حقوق مالکانه افراد بی‌گناه تضییع نشود. در غیر این صورت، ماده‌ای که قرار است حافظ عدالت مالی باشد، ممکن است به منشأ بی‌عدالتی تبدیل شود.
روشن‌ساز کلام: عدالت مالی به جای نجات بانکی
به موجب بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت، دیگر نمی‌توان ناترازی مؤسسات اعتباری را با اتکای صرف به بودجه عمومی یا سپرده‌گذاران درمان کرد. اکنون در یک چهارچوب شفاف قانونی، اول باید از محل دارایی‌های سهامداران مقصر، سپس از دارایی‌های مؤسسه در حال گزیر و درنهایت از سهام و سایر حقوق سهامداران غیرمقصر جبران صورت گیرد. درسی که از تجربه «بانک آینده» به دست آمد، این است که اجرای دقیق این ماده می‌تواند مرز تازه‌ای میان «مالکیت خصوصی» و «مسئولیت عمومی» در نظام بانکی ایران ترسیم کند؛ مرزی که در صورت رعایت، نه‌تنها موجب صیانت از حقوق سپرده‌گذاران، بلکه عامل بازدارنده‌ای در برابر سوء‌مدیریت‌های آینده خواهد بود.
نظام بانکی ایران با تشریفات بند «ج» ماده ۸ قانون برنامه هفتم پیشرفت برای اولین‌بار به مرحله‌ای می‌رسد که در آن مسئولیت، به اندازه اختیار، معنا پیدا می‌کند. سهامدار مقصر دیگر نمی‌تواند پشت عنوان «خصوصی بودن» یا «وابستگی سیاسی» پنهان شود. قانون صریح است: دارایی‌های سهامدار مقصر، اولین منبع جبران تعهدات بانکی است. این تغییر فلسفی، حلقه مفقوده‌ای است که می‌تواند به بازسازی اعتماد عمومی بین مردم و نظام مالی کشور منجر شود؛ به شرط آنکه اجرا، قربانی مصلحت‌گرایی و فشارهای بیرونی نشود. تبصره (۱) این ماده با ایجاد مرجع قضایی ویژه، فرآیند شفاف شناسایی و احراز تقصیر را سامان داده است. تبصره (۲) آن با پیش‌بینی توقیف فوری دارایی‌ها، از انتقال و فرار سرمایه‌های بانکی جلوگیری می‌کند. اگر این روند با دقت و بی‌طرفی ادامه یابد، شاید برای اولین‌بار در تاریخ بانکداری ایران، به جای نجات مقصران با پول مردم، شاهد نجات اعتماد مردم از دست مقصران باشیم.
*حقوقدان
منبع: روزنامه ایران، پنجشنبه ۸ آبان ۱۴۰۴