انتقال پایتخت از تهران به شهری دیگر، مساله‌ای است هر از چند گاه و در دولت‌های مختلف از آن سخن به میان می‌آید و حتی شهرهایی هم به عنوان گزینه مطرح می‌شوند اما پس از چندی که مخالفان و موافقان نظراتشان را اعلام کردند به بایگانی سپرده می‌شود.
میانه‌های دی‌ماه بود که «محمدرضا عارف» معاون اول رئیس‌جمهوری در جلسه شورای عالی روابط خارجی با اشاره به جدی بودن طرح انتقال پایتخت، اظهار داشت یکی از نقاطی که به صورت جدی مطرح شده، مکران است. این منطقه جای مناسبی قرار دارد و محدودیتی هم ندارد.
این در حالی است که منتقدان می‌گویند تصمیماتی اینچنینی باید بر اساس اولویت‌ها و اصول آمایشی صورت گیرد.
در کشور ما، به‌جای اینکه به صورت پیشگیرانه و با تدابیر علمی و برنامه‌ریزی‌شده مسائل سرزمینی را مدیریت کنیم، بیشتر به روش‌های انفعالی متوسل می‌شویم
در همین پیوند، سخنان سه روز پیشِ «مسعود پزشکیان» رئیس‌جمهوری در جمع مردم بوشهر در زمینه اخذ مجوز از رهبر انقلاب برای تفویض اختیارات به استانداران به عنوان راهی برای رفع تمرکزگرایی در کشور مورد توجه بسیاری قرار گرفت.
در این زمینه، پژوهش ایرنا گفت‌وگویی با «اردشیر گراوند» پژوهشگر اجتماعی و مدیر پیشین مرکز رصد امور اجتماعی وزارت کشور داشته است.
بخش نخست این گفت‌وگو با عنوان «مسئولیت آمایش سرزمین در ایران با کیست؟» منتشر شد و آنچه در ادامه می‌آید بخش دوم مصاحبه است:
تمرکزگرایی در ابتدا کارآمد بود اما ...
به گفته گراوند، از زمان پهلوی اول و دوم، تمرکز بر برخی مناطق از جمله تهران و مراکز اصلی کشور برای ایجاد یک حکومت متمرکز صورت گرفته بود. هرچند این امر در ابتدا به لحاظ سیاست‌گذاری و ساختار اداری کشور کارآمد به نظر می‌رسید اما به‌ویژه از زمان پهلوی دوم، این سیاست‌ها دیگر مناسب نبودند و باعث شدند که سایر نقاط کشور از پیشرفت و توجه لازم برخوردار نشوند.
این روند تمرکزگرایانه تا به امروز نیز ادامه یافته است. حتی بعد از انقلاب، دستگاه‌های دولتی به‌جای واگذاری اختیارات به نهادهای محلی و استان‌ها، تمامی اختیارات را در مرکز جمع کرده‌اند. این وضعیت باعث شده است که نهادهای محلی مانند استانداری‌ها و دیگر مقامات اجرایی در استان‌ها نتوانند به‌طور مستقل تصمیم‌گیری کنند و عملاً تنها مجری سیاست‌های مرکز باشند. در نتیجه، مشکلاتی مانند بحران‌های شهری، عدم تعادل اقتصادی و اجتماعی، و فشار بر منابع طبیعی و انسانی در مناطق خاص کشور همچنان ادامه دارد.
پایتخت را منتقل کنیم؟
این جامعه‌شناس در پاسخ به پرسشی در زمینه همسازی مساله انتقال پایتخت با اصول آمایشی بیان داشت: یکی از مسائلی که اخیراً مورد توجه قرار گرفته، بحث انتقال پایتخت به مکران است. این موضوع، چالش‌های جدی در ارتباط با تعادل سرزمینی و مدیریت آمایش سرزمین را به سیاست‌گذاران نشان داده است. با وجود اظهار نظرهای مختلف درباره این موضوع، هنوز هم این سؤال مطرح است که آیا انتقال پایتخت می‌تواند راه‌حلی برای مشکلاتی همچون عدم تعادل سرزمینی و فشار بر مراکز جمعیتی مانند تهران باشد یا خیر.
در کشور ما، به‌جای اینکه به صورت پیشگیرانه و با تدابیر علمی و برنامه‌ریزی‌شده مسائل سرزمینی را مدیریت کنیم، بیشتر به روش‌های انفعالی متوسل می‌شویم. برای مثال، زمانی که با مشکلاتی مانند آلودگی هوا یا ترافیک در تهران روبه‌رو می‌شویم، به جای اینکه به صورت اساسی و ساختاری به دنبال راه‌حل‌های جامع و بلندمدت باشیم، راه‌حل‌های سطحی و کوتاه‌مدت مانند طرح ترافیک یا زوج و فرد کردن خودروها را اعمال می‌کنیم. این نوع رویکردها تنها مشکلات را به صورت مقطعی حل می‌کنند، در حالی که در بلندمدت هیچ تأثیر مثبتی در بهبود وضعیت نخواهند داشت.
هنوز هم برخی از مناطق محروم اطراف تهران، به دلیل نزدیکی به مرکز، از دسترسی به بهترین خدمات بهداشتی، درمانی، آموزشی، فرهنگی و زیرساخت‌ها بهره‌مند هستند
این روش انفعالی به خوبی در روند توسعه کشور طی ۶۰ یا ۷۰ سال گذشته نمایان است. در این مدت، تمرکز اصلی منابع و سرمایه‌گذاری‌ها در مناطق خاصی از کشور مانند تهران، مشهد و اصفهان بوده است، در حالی که دیگر نقاط کشور به فراموشی سپرده شده‌اند. در نتیجه، منابع و انرژی‌های انسانی، اقتصادی و اجتماعی کشور عمدتاً در این چند نقطه محدود شده و مناطق دیگر به حال خود رها شده‌اند. این عدم توزیع منصفانه و متوازن منابع موجب شده تا توسعه در این مناطق ناپایدار و دچار مشکلات فراوانی باشد. برای مثال، در تهران به‌عنوان یک مرکز جمعیتی اصلی، روند مهاجرت به این شهر در چند دهه اخیر باعث فشار شدید بر زیرساخت‌ها، خدمات عمومی و محیط زیست شده است.
در همین راستا، باید به واقعیت‌هایی توجه کنیم که در مورد مناطق اطراف تهران و سایر مراکز جمعیتی وجود دارد. در حالی که این مناطق به دلیل تمرکز جمعیت و خدمات دولتی به طور غیرمستقیم دچار مشکلات زیادی شده‌اند، هنوز هم برخی از این مناطق مانند اطراف تهران، به دلیل نزدیکی به مرکز، از دسترسی به بهترین خدمات بهداشتی، درمانی، آموزشی، فرهنگی و زیرساخت‌ها بهره‌مند هستند. این مسائل نشان می‌دهند که ما باید به مدیریت بهینه منابع و توجه بیشتر به مناطق کمتر توسعه‌یافته در سراسر کشور پرداخته و از رفتارهای انفعالی و تمرکزگرایانه دست برداریم.
تهران هم پایتخت نباشد، منابع و اختیارات جای دیگر متمرکز می‌شود
به گفته گراوند، در حال حاضر منابع مالی و نهادهای پولی آن‌قدر قدرتمند هستند که می‌توانند تمام کشور را تحت تأثیر قرار دهند و به این طریق همه چیز را به سمت تهران و مناطق متمرکز بکشند. در نتیجه، هر اقدام جدید برای انتقال پایتخت یا تغییر مرکزیت به‌طور خودکار به نوعی باز هم موجب تمرکز بیشتر منابع و اختیارات در مرکز خواهد شد، بدون اینکه ساختار واقعی تغییر کند.
جابجایی جمعیت به مناطق جدید نیازمند مطالعه دقیق و کاملا مستقل از دولت است. باید کسانی که مطالعه‌ها را انجام می‌دهند، هیچ تعارض منافعی نداشته باشند
مشکل در سطح کلان این است که دولت تمام منابع را در دست دارد و قادر است بسیاری از اختیارات و منابع را به خود اختصاص دهد. این وضعیت باعث می‌شود که توسعه و رشد در سایر مناطق کشور بسیار کند و محدود باشد. در حقیقت، در طول تاریخ، تمام منابع مالی و قدرت اجرایی به سوی تهران و چند مرکز دیگر هدایت شده است. در این فرآیند، تنها تهران است که از منابع مالی، خدمات دولتی و زیرساخت‌ها بهره‌مند می‌شود، و بقیه نقاط کشور هیچ‌گونه توجه جدی از دولت دریافت نمی‌کنند.
در نتیجه، این منابع و اختیارات آن‌چنان جذاب است که تمامی نیروهای اجرایی و دولتی تمایل دارند این قدرت و اختیارات را در دست خود نگه دارند. به همین دلیل، هیچ یک از وزرا، مدیران و مقامات دولتی حاضر به واگذاری اختیارات و منابع به مناطق دیگر یا نهادهای محلی نیستند، چرا که این اختیارات برای آن‌ها به منبع درآمد و نفوذ تبدیل شده است.
علاوه بر این، نگاه به این مساله تنها در چارچوب پول و منابع مالی نیست. بلکه مساله بزرگ‌تر این است که جابجایی جمعیت به مناطق جدید نیازمند مطالعه دقیق و کاملاً مستقل از دولت است. باید کسانی که مطالعه‌ها را انجام می‌دهند، هیچ تعارض منافعی نداشته باشند. چرا که اگر دولتمردان خود در این فرآیند دخالت کنند، منافع شخصی و گروهی بر تصمیمات تأثیر می‌گذارد و باعث می‌شود که طرح‌ها به درستی اجرا نشوند.
آمار و ارقامی تامل‌برانگیز درباره نتایج بر هم خوردن تعادل سرزمینی
این جامعه‌شناس افزود: در حال حاضر، هر بار که یک دولت جدید بر سر کار می‌آید، تلاش می‌کند که تعدادی از افراد خود را در نهادهای مهم قرار دهد. این وضع باعث می‌شود در نهایت هیچ نهادی مستقل و بدون تعارض منافع برای مدیریت درست کشور وجود نداشته باشد. از همین رو، همواره شاهد بحران‌های اجتماعی، اقتصادی و حتی فرهنگی در کشور هستیم.
اگر نگاه کنیم، مساله فقط پول و منابع نیست؛ برای مثال، امروز در تهران نسبت جنسی جمعیت به هم خورده است. در حال حاضر نسبت جنسی در منطقه ۶ تهران حدود ۹۱ یا ۹۲ است، یعنی در برابر هر ۱۰۰ زن، ۹۱ یا ۹۲ مرد وجود دارد. به عبارت دیگر، بیشتر خواهران ما و شما به اینجا آمده و ساکن شده‌اند. این تغییر در نسبت جنسی، باعث به هم خوردن تعادل جمعیتی شده است. بسیاری از دختران تحصیل‌کرده که در جست‌وجوی شغل بوده‌اند و نتوانسته‌اند شغل مناسبی پیدا کنند، به مرکز تهران آمده‌اند. این جابجایی جمعیت و تغییرات اجتماعی باعث بروز مشکلاتی مانند اختلال در باروری، اختلال در ازدواج، در مسائل اخلاقی و مشکلاتی در کنترل اجتماعی شده است. همچنین، این تغییرات تأثیرات منفی بر دیگر زیرساخت‌های کشور نیز گذاشته است.
به طور کلی، اگر به وضعیت شهری تهران در بازه‌های زمانی مختلف نگاه کنیم، می‌بینیم که در سال‌های ۱۳۷۵ تا ۱۳۸۵ حدود ۶۰۰ هزار نفر به جمعیت تهران اضافه شده‌است. در دوره‌ی ۱۳۸۵ تا ۱۳۹۰، حدود ۳۰۰ هزار نفر دیگر وارد تهران شدند و در سال‌های ۱۳۹۰ تا ۱۳۹۵ نیز همین مقدار، یعنی ۳۰۰ هزار نفر دیگر به تهران مهاجرت کرده‌اند. این یعنی حدود ۱۰۰ هزار خانوار، که هر یک به مسکنی حداقل ۷۰ متری نیاز دارند؛ بدون در نظر گرفتن زیرساخت‌های فرهنگی، اجتماعی، فضای سبز و امکانات بهداشتی و درمانی.
مشکل اصلی در کشور ما این است که آمایش سرزمین به درستی در سیاست‌گذاری‌های کشور گنجانده نشده است. در حالی که دولت به عنوان یک پیمانکار عمل می‌کند، همزمان چندین پیمانکار دیگر که همان دستگاه‌های حاکمیتی هستند، می‌خواهند پروژه‌های مختلفی را در کشور اجرا کنند. برای اینکه این فرآیند به درستی پیش رود، باید نهادهایی برای تنظیم و نظارت بر برنامه‌ها وجود داشته باشند، اما متأسفانه این نظارت‌ها و تنظیم‌گری‌ها در مرکز و نیز استان‌ها به درستی اعمال نمی‌شود.
دولت در گذشته به‌واسطه منابع مالی فراوان خود توانسته بود بخش‌های بزرگی از کشور را در مرکز متمرکز کند. امروز این سیاست‌ها دیگر جواب نمی‌دهند و حتی می‌توان گفت که این روندها غیرقابل بازگشتند
در این مدت، رفتار ما عمدتاً انفعالی بوده است. ما به این فکر نکردیم که کشور فقط محدود به این چند کلانشهر و ۳۰ مرکز استان نیست. به جای توجه به مناطق دیگر، تمرکز خود را روی این مناطق گذاشته‌ایم و در نتیجه، منابع مالی و نهاده‌ها را در این مناطق متمرکز کرده‌ایم. به همین دلیل، مردم از سایر نقاط کشور به این مناطق مهاجرت کرده‌اند و این جابجایی جمعیت، منجر به وضعیتی شده است که در آن، مناطقی مانند شهر اندیشه ۸ درصد از جمعیتش را افراد متولد همان شهر تشکیل می‌دهند و در پردیس نیز ۸ درصد از ساکنانش متولد پردیس هستند. در تهران، ۶۰ درصد از جمعیت این شهر، متولد خود تهران هستند. به طور کلی، ۳۸ درصد از جمعیت استان تهران از متولدین خود آن مناطق هستند. این موضوع نشان می‌دهد که افراد از سایر مناطق کشور به اینجا مهاجرت می‌کنند.
کار آمایش و برنامه‌ریزی در کشورهای رو به توسعه را شرکت‌های مشاوره متخصص و مستقل انجام می‌دهند
به گفته گراوند، در برخی از کشورها نظیر امارات، عربستان سعودی و مالزی، فرایندهای برنامه‌ریزی و آمایش سرزمین به جای دولت، توسط شرکت‌های مشاوره متخصص و مستقل انجام می‌شود. این شرکت‌ها به‌طور مستقل و بر اساس تجربه و صلاحیت‌های خود، برنامه‌های آمایش را تهیه می‌کنند و نظارت دقیقی بر نحوه اجرای آن‌ها دارند. این در حالی است که در کشور ما، این فرآیند به درستی پیاده‌سازی نشده است و نهادهای دولتی به‌جای نظارت مؤثر، خود به عنوان مجری طرح‌ها عمل می‌کنند. این وضع موجب می‌شود نتایج مؤثر حاصل نشود. این وضعیت و نبود یک نهاد مستقل برای نظارت و تنظیم‌گری، چالش‌های زیادی را برای کشور به همراه داشته است.
در چند دهه اخیر، یکی از چالش‌های اصلی کشور در ارتباط با بر هم خوردن تعادل سرزمینی، نابرابری‌های فزاینده در توزیع خدمات و منابع بوده است. از ابتدای انقلاب تا به امروز، بسیاری از سیاست‌های اجرایی، به ویژه در بخش‌های اقتصادی و اجتماعی، موجب بروز مشکلاتی شده‌اند که اصلاح آن‌ها نه‌تنها نیازمند تغییر در رویکردها، بلکه نیازمند اصلاحات اساسی در نحوه مدیریت کشور است.
در گذشته، به‌ویژه در دهه‌های ۷۰ و ۸۰، دولت با استفاده از منابع مالی عظیمی که در اختیار داشت، اقدام به ایجاد پروژه‌های عظیم زیرساختی کرد. یکی از این اقدامات، توسعه کارخانه‌های بزرگ فولاد، سیمان، سرامیک و سایر صنایع سنگین در مناطق مرکزی کشور بود که علاوه بر هزینه‌های هنگفت، زمینه‌ساز برهم خوردن تعادل سرزمینی شد. در این دوران، هیچ توجه جدی به آمایش سرزمین که یکی از اصول اولیه توسعه پایدار است، نشد. این سیاست‌ها باعث شد که نواحی خاصی مانند تهران، اصفهان و مشهد به مراکز اصلی صنعتی، اداری و خدماتی تبدیل شوند، در حالی که بسیاری از مناطق دیگر کشور که می‌توانستند نقش مهمی در توسعه کشور ایفا کنند، نادیده گرفته شدند.
مساله انتقال پایتخت به تنهایی و بدون تغییر در ساختار اختیارات و منابع مالی، مساله‌ای نیست که به تنهایی حل شود. اما اگر دولت بخواهد تصمیم به انتقال پایتخت بگیرد، باید چندین اقدام اساسی انجام دهد؛ از گذار به یک دولت کوچک‌تر تا واگذاری اختیارات از مرکز به استان‌ها
دولت از تمرکزگرایی دست بردارد و اختیارات خود را به استان‌ها واگذار کند
گراوند ادامه داد: این نادیده‌گیری‌ها به مشکلات گسترده‌ای چون مهاجرت‌های بی‌رویه به مناطق مرکزی کشور، به‌ویژه تهران منجر شد؛ مهاجرت‌هایی که نه‌تنها به فشار بر زیرساخت‌های موجود افزود، بلکه باعث بروز مشکلات اجتماعی، اقتصادی و محیطی نیز شد. در واقع، در حالی که دولت در گذشته به‌واسطه منابع مالی فراوان خود توانسته بود بخش‌های بزرگی از کشور را در مرکز متمرکز کند، امروز این سیاست‌ها دیگر جواب نمی‌دهند و حتی می‌توان گفت که این روندها غیرقابل بازگشت هستند.
با گذشت زمان و کاهش منابع مالی، حالا کشور با بحران‌هایی مواجه است که به‌راحتی قابل اصلاح نیستند. برای مثال، ایجاد حاشیه‌نشینی‌های گسترده، افزایش بار ترافیکی در شهرهای بزرگ و فشار بیش از حد به سیستم‌های بهداشتی و آموزشی از جمله مشکلاتی هستند که نتیجه تصمیمات نادرست گذشته‌اند. به‌ویژه در تهران، جمعیت به طور بی‌رویه رشد کرده و این روند همچنان ادامه دارد. این تغییرات ساختاری در کشور، به دلیل نبود برنامه‌ریزی صحیح آمایشی، مشکلاتی را برای شهرها و حتی حومه‌های آن‌ها ایجاد کرده که اصلاح آن نیازمند زمان و منابع زیادی است.
در حال حاضر، اصلاحات در این زمینه مستلزم یک تغییر بنیادین در رویکردهای اجرایی است. برای این کار، ابتدا باید دولت از تمرکز بر مناطق خاص دست بردارد و اختیارات خود را به استان‌ها و مناطق دیگر واگذار کند. این واگذاری اختیارات، علاوه بر کاهش فشار بر دولت، به توسعه متوازن کشور کمک خواهد کرد. همچنین باید خدمات و منابع دولتی به نواحی محروم‌تر انتقال یابد تا به تدریج، عدم تعادل‌های موجود کاهش پیدا کند.
مهاجرت‌های بی‌رویه به مناطق بزرگ شهری، به‌ویژه تهران، تنها یکی از مشکلات این بحران است. این مهاجرت‌ها نه‌تنها باعث فشار بر منابع و زیرساخت‌ها شده بلکه موجب مشکلات اجتماعی و فرهنگی بسیاری نیز گردیده است. به عنوان مثال، این مهاجرت‌ها باعث افزایش حاشیه‌نشینی در اطراف شهرهای بزرگ و مشکلاتی چون نابرابری‌های اجتماعی، بیکاری، و خشونت‌های اجتماعی شده است. علاوه بر این، فشارهای جمعیتی بر سیستم‌های بهداشتی و آموزشی در این مناطق، باعث ایجاد بحران‌های جدی در این حوزه‌ها شده است.
نخستین گام، گذار به سمت یک دولت کوچک‌تر و کارآمدتر است
این مسائل تنها با یک رویکرد جامع و چندجانبه قابل حل هستند. باید به جای تمرکز بر حل مسائل از طریق افزایش خدمات به مناطق مرکزی، تلاش شود تا خدمات اساسی مانند آموزش، بهداشت، و مسکن به سایر مناطق کشور نیز منتقل شود. این اقدام نه‌تنها به کاهش مهاجرت‌های بی‌رویه کمک می‌کند، بلکه به توزیع عادلانه‌تر منابع در کشور نیز خواهد انجامید.
با توجه به مشکلات متعدد موجود، نیاز است که مدل‌های جدیدی از مدیریت سرزمین در کشور پیاده‌سازی شوند. این مدل‌ها باید به‌طور جدی بر آمایش سرزمین و توسعه متوازن کشور متمرکز باشند. یکی از این مدل‌ها، واگذاری اختیارات و مسئولیت‌ها به استان‌ها و مناطق مختلف است. این اقدام، همراه با ایجاد بسترهای مناسب برای سرمایه‌گذاری در این مناطق، می‌تواند به توسعه متوازن و کاهش فشار بر مناطق پرجمعیت کمک کند.
دولت باید از بسیاری از امور داخلی کشور کنار برود و اجازه دهد که مردم خودشان مسائل خود را حل کنند. تنها در این صورت است که می‌توان به توسعه‌ای پایدار و متوازن در سراسر کشور دست یافت
اساساً مساله انتقال پایتخت به تنهایی و بدون تغییر در ساختار اختیارات و منابع مالی، مساله‌ای نیست که به تنهایی حل شود. اما اگر دولت بخواهد تصمیم به انتقال پایتخت بگیرد، باید چندین اقدام اساسی انجام دهد.
نخستین اقدام، گذار به یک دولت کوچک‌تر و کارآمدتر است. مهم‌ترین مشکل امروز کشور، اندازه بزرگ و دخالت‌های گسترده دولت در زندگی مردم است. دولت باید از بسیاری از امور داخلی کشور کنار برود و اجازه دهد که مردم خودشان مسائل خود را حل کنند. تنها در این صورت است که می‌توان به توسعه‌ای پایدار و متوازن در سراسر کشور دست یافت. برای تحقق این هدف، باید از ظرفیت‌های بخش خصوصی، مردم و نهادهای مستقل استفاده کرد و دولت تنها در مواقع ضروری وارد عمل شود. به عبارت دیگر، اگر دولت می‌خواهد تغییراتی در شرایط کشور ایجاد کند، باید از نقش بزرگ و دخالتی خود کاسته و بر مدیریت کارآمدتر و توزیع منصفانه‌تر منابع تمرکز کند. تا زمانی که این تغییرات اساسی در رویکرد دولت و مدیریت سرزمین انجام نشود، مشکلات مهاجرت، حاشیه‌نشینی، فقر و نابرابری در کشور همچنان باقی خواهند ماند.
دولت باید اختیارات بیشتر را به استانداری‌ها و مقامات محلی واگذار کند. این اقدام می‌تواند به توزیع عادلانه‌تر منابع و خدمات در سراسر کشور کمک کند و باعث شود که دیگر مناطق کشور نیز به تدریج از تمرکززدایی بهره‌مند شوند. برای ایجاد تغییرات مثبت در مدیریت سرزمین و بهبود وضعیت کشور، باید رویکردی متفاوت اتخاذ کرده و به جای سیاست‌های انفعالی، به دنبال راه‌حل‌های بنیادین و پایدار باشیم.
تغییرات در آمایش سرزمین و فرآیند انتقال پایتخت باید با دقت و مطالعه‌ای مستقل و بدون تأثیر تعارضات منافع انجام شود. این فرآیند نیاز به تصمیم‌گیری صحیح، بلندمدت و دقیق دارد که تنها در صورتی ممکن است که از منافع کوتاه‌مدت و نگاه‌های انفعالی فاصله بگیریم و رویکردی جامع و بلندمدت اتخاذ کنیم.