مسیر اقتصاد/ برون‌سپاری ارائه خدمات عمومی، رویکردی است که می‌تواند از جنبه‌های گوناگون برای دولت و بخش خصوصی دارای آثار مثبت باشد. قراردادهای مشارکت عمومی خصوصی (Public-Private Partnership یا PPP) می‌توانند در تقویت زیرساخت‌ها و کاهش برخی از نگرانی‌های مرتبط با ارائه خدمات عمومی نقش مؤثری ایفا کنند. با این حال، تنظیم دقیق و کارشناسانه این قراردادها برای اطمینان از ارائه پایدار زیرساخت‌ها و خدمات ضروری، امری حیاتی است. این گزارش به بررسی مزایا و چالش‌های برون‌سپاری خدمات عمومی از طریق مشارکت عمومی خصوصی می‌پردازد تا تصویری جامع از این رویکرد ارائه دهد.
تنوع‌بخشی به منابع مالی دولت، انگیزه اصلی مشارکت عمومی-خصوصی
در بسیاری از کشورها، نقطه آغازین مشارکت عمومی خصوصی، تلاش برای تنوع‌بخشی به منابع مالی دولت‌ها است. مشارکت عمومی خصوصی می‌تواند به افزایش تأمین بودجه زیرساخت‌ها از طریق دریافت مبالغ از کاربران و بهبود بهره‌وری از دارایی‌ها کمک کرده و بدین وسیله جریان‌های درآمدی اضافی برای دولت ایجاد کند یا اینکه باعث کاهش هزینه های آن شود.
به عبارت دیگر، این رویکرد به دولت‌ها این امکان را می‌دهد که با استفاده از منابع بخش خصوصی، پروژه‌های زیرساختی را اجرا کنند و در عین حال، فشار بر بودجه عمومی را کاهش دهند.
مزایای برون‌سپاری خدمات عمومی از دیدگاه اقتصاددانان
مطالعات متعددی به بررسی مزایای برون‌سپاری خدمات عمومی از طریق مشارکت عمومی خصوصی پرداخته‌اند. بر اساس مطالعه سازیر و همکارانش در سال ۲۰۱۸، این نوع مشارکت‌ها می‌توانند مزایای متعددی را به همراه داشته باشند که در ادامه به تفصیل شرح داده می‌شوند:
جستجوی تخصص؛ بهره‌گیری از دانش و مهارت بخش خصوصی
یکی از استدلال‌های اصلی در ادبیات اقتصاد برای توجیه برون‌سپاری، فقدان تخصص کافی در بخش عمومی است. سازمان‌های دولتی اغلب در مدیریت خدمات عمومی، فاقد تخصص لازم هستند و این امر می‌تواند آن‌ها را به سمت تمرکز بر کسب و کار اصلی خود، یعنی نظارت بر خدمات عمومی به جای ارائه مستقیم آن سوق دهد.
در مقابل، بهره‌برداران خصوصی معمولاً متخصص هستند و از منافع ناشی از مقیاس و تجربه بهره‌مند می‌شوند. البته، این کمبود تجربه بخش عمومی در مقایسه با بهره‌برداران خصوصی، به اندازه دستگاه عمومی و همچنین پیچیدگی خدمات مورد نظر بستگی دارد.
اقتصاد مقیاس؛ کاهش هزینه‌ها از طریق تولید انبوه
مزیت صرفه‌جویی ناشی از مقیاس، یکی از مهم‌ترین دلایل برای پذیرش یک پیمانکار به عنوان ارائه‌دهنده خدمات عمومی است. با توجه به اینکه هزینه متوسط عرضه هر محصول یا خدمت، وابسته به میزان تولید آن دارد، برون‌سپاری فعالیت به یک متخصص که چندین مشتری داشته و از مزیت اقتصاد مقیاس بهره‌مند باشد، می‌تواند با کاهش هزینه متوسط تولید، موجب ارائه خدمات با قیمت رقابتی شود. با این حال، باید توجه داشت که این مزیت در شرایط زیر منتفی خواهد شد:
الف- انحصارگر بودن نهاد عمومی: اگر نهاد عمومی در موقعیت انحصارگر باشد، نیازی به برون‌سپاری برای بهره‌مندی از اقتصاد مقیاس نخواهد داشت.
ب- مستلزم ایجاد دارایی‌های خاص بودن برون‌سپاری: اگر برون‌سپاری فعالیت، مستلزم ایجاد دارایی‌های خاص باشد، مزیت صرفه‌جویی ناشی از مقیاس کاهش می‌یابد.
در صورتی که سرمایه‌گذاری‌ها و تخصص مورد نیاز برای انجام یک فعالیت خاص در اختیار باشد، مزایای برون‌سپاری دیگر موضوعیت نخواهد داشت، چرا که توسعه مهارت‌های جدید و صرفه‌جویی ناشی از مقیاس در درون سازمان نیز قابل تحقق خواهد بود.
ارائه خدمات عمومی در خود سازمان (مدیریت عمومی مستقیم) که قرار است جایگزین برون‌سپاری ارائه خدمات شود، به خوبی صرفه‌جویی ناشی از مقیاس در مشارکت عمومی خصوصی نیست. بهره‌بردارانی که در چندین بازار حضور دارند، می‌توانند از صرفه‌جویی ناشی از مقیاس بهره‌مند شوند، در حالی که دستگاه عمومی تنها در یک بازار عمل می‌کند، مگر اینکه سطح خروجی بهینه (فراتر از هزینه متوسط باشد) کم باشد یا اندازه بدنه دولت به اندازه کافی بزرگ باشد تا قادر به تحقق بخشیدن صرفه‌جویی ناشی از مقیاس باشد.
بنابراین، مزایای قراردادها با بیرون زمانی قوی‌تر و مستحکم‌تر هستند که ارزش سرمایه‌گذاری مورد نظر قابل توجه باشد (به‌خصوص در مورد ساخت و نوسازی) و همچنین سرمایه‌گذاری‌ها خیلی خاص نباشند. وجود صرفه‌جویی ناشی از مقیاس این‌چنینی می‌تواند شهرداری‌ها را تشویق به سیاست خریداری خودشان و مدیریت خدمات عمومی خودشان در گسترش همکاری با سازمان‌ها کند. بهره‌برداران خصوصی معمولاً در مقیاس بسیار بزرگ فعالیت می‌کنند تا از منافع ناشی از مقیاس بهره‌مند شوند.
اقتصاد تجربه؛ بهبود فرآیندها از طریق انباشت دانش
برخی از فعالیت‌ها به شرکت‌ها این امکان را می‌دهند که از منافع اقتصادی حاصل از انباشت تجربه کارکنان و سازمان خود در برابر مشکلاتی که در طی زمان با آن مواجه بوده‌اند، بهره‌مند شوند. این اثر تجربه منجر به بهبود فرآیندهای مرتبط با امر برون‌سپاری و به طور کلی کاهش هزینه‌های بهره‌برداری می‌شود. به عبارت دیگر، شرکت‌هایی که تجربه بیشتری در ارائه خدمات عمومی دارند، می‌توانند فرآیندهای خود را بهبود بخشیده و هزینه‌ها را کاهش دهند.
صرفه‌جویی ناشی از تنوع تولید، هم‌افزایی و کاهش هزینه‌ها
برون‌سپاری ارائه یک خدمت یا تولید یک کالا به یک شرکت تخصصی که در چندین بازار فعالیت می‌کند، می‌تواند جالب باشد و در عین حال منافعی ناشی از اقتصاد مقیاس به همراه داشته باشد. همین قرارداد برون‌سپاری می‌تواند به یک بهره‌بردار منعقد شود که چندین کالا و خدمت مختلف ارائه می‌کند و از صرفه‌جویی ناشی از تنوع تولید بهره‌مند باشد.
برخی فعالیت‌ها در شرایطی که نیاز به تخصص مکمل و مشابه دارند، می‌توانند هم‌افزایی ایجاد کنند و بهره‌بردار را قادر سازند هزینه‌های خود را کاهش دهد. صرفه‌جویی ناشی از تنوع تولید ممکن است برآمده از این حقیقت باشد که برای دو فعالیت مختلف از منابع مجزا یکسان (مانند تجهیزات تولید) استفاده می‌شود و در این موارد می‌توان فعالیت تحقیق و توسعه (R&D) را به اشتراک گذاشت یا اینکه این اشتراک‌گذاری در چارچوب یک برند صورت گیرد. در چنین مواردی، بسیار شبیه به اقتصاد مقیاس هستند.
جستجوی انگیزه‌ها؛ رقابت، مدیریت انگیزشی و تقسیم ریسک
در ادبیات اقتصادی، علاوه بر دلایل فنی که تاکنون برای درک مزایای برون‌سپاری ذکر شد، به دلایل دیگری که مربوط به مسائل مدیریتی است نیز اشاره شده است. توجیه برون‌سپاری می‌تواند ناشی از این باشد که انگیزه‌های بیشتری برای بهبود عملکرد و کاهش هزینه‌ها ایجاد کند، زیرا شرکت‌های خصوصی به دنبال حداکثر کردن سود خود هستند.
چالش‌های «مشارکت عمومی-خصوصی» موانع و راهکارها
توسعه مناسبات مشارکت عمومی خصوصی در واقعیت با چالش‌هایی مواجه است. احساس نیاز دولت به توسعه پروژه‌ها بدون هزینه عمومی منجر به قراردادهای با طراحی ضعیف شده و در نهایت تحویل پروژه‌ها خالص ارزش فعلی (NPV) مثبت نخواهد داشت. مذاکرات مجدد به دور از انظار عموم اجتناب‌ناپذیر است که به طور مستقیم ناشی از عدم آمادگی مقامات دولتی است.
این مذاکرات مجدد در طی دوره قرارداد رخ می‌دهد، به این معنی که تنها یک قیمت وجود دارد که توسط شرکت بخش خصوصی ارائه می‌شود، بدون اینکه رقابت وجود داشته باشد، حاشیه سود بیش از بازار رقابتی ایجاد می‌شود. این کژرفتاری گاهی اوقات از شرکت‌هایی که برای انعقاد قرارداد رقابت می‌کنند انتظار می‌رود. در بسیاری مناقصه‌ها از بنگاه‌هایی که پیشنهادات خود را در سطوح قیمتی پایین ارائه می‌کنند، انتظار می‌رود که طی مذاکرات مجدد به سطوح سودآوری مطلوب خودشان برسند.
لزوم طراحی دقیق و نظارت مستمر بر قراردادها
برون‌سپاری خدمات عمومی از طریق مشارکت عمومی خصوصی می‌تواند مزایای متعددی برای دولت و بخش خصوصی به همراه داشته باشد. با این حال، برای تحقق این مزایا، لازم است که قراردادها با دقت طراحی شده و به طور مستمر نظارت شوند. دولت‌ها باید از آمادگی کافی برای مذاکره و مدیریت قراردادها برخوردار باشند و از ایجاد انحصار و کژرفتاری‌های احتمالی جلوگیری کنند. با رعایت این نکات، می‌توان از مشارکت عمومی خصوصی به عنوان ابزاری کارآمد برای بهبود ارائه خدمات عمومی و توسعه زیرساخت‌ها بهره برد.
منبع: حیدرزاده، سجاد، (۱۳۹۸)، «مشارکت عمومی_خصوصی در زیرساخت‌های شهری: شواهدی از کشورهای منتخب و رهنمودهایی برای ایران»
انتهای پیام/ دولت و حکمرانی