گروه اندیشه: این روزها مجددا در محافل طرح بحث فدرالیسم ایرانی بالا گرفته است. از جمله روزنامه سازندگی در گزارشی به نقد سخنان محمدرضا عارف معاون اول رئیس جمهور پرداخت. اظهارنظرهای محمدرضا عارف درباره اهمیت توانمندسازی دولت‌های محلی که شائبه فدرالیسم از آن تعبیر می‌شود، موجی از اظهارنظرهای مثبت و منفی را به دنبال داشت. معاون اول رئیس‌جمهور، اخیراً گفت: «از دید دولت، استاندار، رئیس‌جمهور استان است. دولت در این دوره تا مرزها و دروازه‌های استان می‌آید و از آن به بعد جز در حوزه‌های سیاسی، امنیتی و دفاعی، که در دولت تصمیم‌گیری می‌شود، استان خودش تصمیم می‌گیرد. ما در صحبت با استانداران به آنها گفتیم که آمادگی داشته باشند که پیشنهادات‌شان را در رابطه با واگذاری اختیارات دولت به استان‌ها، به ما بدهند، البته که می‌دانیم مقتضیات هر استان با دیگری متفاوت است.» بس روشن است که سخنان دکتر عارف، در نبود احزاب محلی مستقل و قدرتمند، و همچنین رسانه ها و ان جی او های فعال، به مثابه کشاندن فساد نهادینه شده مرکز به پیرامون است. عدم توجه به همین موضوع و مسایل مهمتر دیگر در نظریه ملت - دولت سازی باعث شد تا طرح بحث فدرالیسم، از ناحیه حجت الاسلام سیدمحمد خاتمی، مورد نقد جدی قرار بگیرد. از جمله ناقدان آقای خاتمی، دکتر محمدمهدی مجاهدی، مدرس نظریه‌ی سیاسی مقایسه‌ای بود.او طرح بحث فدرالیسم از سوی سیدمحمد خاتمی رئیس جمهور اصلاحات را نقد کرد که به مناسبت طرح موضوع مجدد، در کانال خود بازنشر کرد.
سید محمد خاتمی روز شنبه ۲۱ اردیبهشت ۱۳۹۸، در دیدار با جمعی از دوستدارانش گفته بود: «شاید در حال حاضر از نظر سیاسی مناسب نباشد اما مطلوب‌ترین شیوه حکومت مردمی، اداره فدرالی است، اما ما از نظر قانون اساسی نمی‌توانیم فدارتیو باشیم.» او فدرالیسم را «مطلوب ترین حکومت مردمی» برشمرده بود که باعث شد بیش از ۲۰۰ از فعالان سیاسی نسبت به اظهارات ایشان واکنش انتقادی نشان بدهند. آنان در متنی انتقادی با عنوان «نه به فدرالیسم، نه به گسست ملی» نوشته بودند که «هیچ کشور و دولتِ از پیش موجودی که ماهیتا واجد یک نظام سیاسی تک‌بافت باشد، به کشوری فدرال مبدل نشده است؛ به استثنای مورد عراق که مولود مرزبندی‌های استعماری و سپس قربانی دیکتاتوری بعثی و در پی آن هم مداخله خارجی گردید و البته اکنون هم این کشور به وضوح در معرض خطر فروپاشی از این بابت قرار گرفته است.» در میان معترضان و منتقدان از همه برجسته تر دکتر سیدجواد طباطبایی استاد دانشگاه گفته‌های خاتمی را دارای تالی‌های فاسد دانسته بود.و درخواست کرده بود او محترمانه مبحث فدرالیسم در گفته‌های خود را پس بگیرد و به اطرافیان خود هم توصیه کند وارد این مباحث نشوند.
در مقاله زیر که دکتر مجاهدی در کانال خود بازنشر کرده یادآور شده، که « اگر مرکزگرایی در بنِ نظریه‌ی تأسیسی دولت و در ضمن پویه‌های هرروزینه‌ی فرهنگ سیاسی میان نخبگان و عموم مردم علاج نشده باشد، در یک نظام فدرال هم در قالب انواع و اقسام تبعیض‌ها و فسادهای قدرت درون هر یک از حکومت‌های محلی بازتولید و بازتوزیع خواهد شد.» این مقاله در زیر از نظرتان می گذرد:
***،
سخنان اخیر سیدمحمد خاتمی درباره‌ی فدرالیسم در ایران بسیاری را متوجه مسأله‌ای کرد که بسیاری از سیاست‌ورزان و روشن‌فکران ما به غفلت یا تغافل از کنار آن می‌گذرند. مسأله‌ای که اگر نیندیشیده بماند، می‌تواند ایده‌ی ایران به‌مثابه‌ی سایه‌ساری فراگیر برای همگرایی کثرت‌های هویتی درهم‌تنیده ایرانیان را بحرانی کند. نکته‌های زیر مشارکتی متواضعانه و حل‌مسأله‌ای از منظر نظریه‌ی سیاسی در این هم‌اندیشی مبارک است.
فدرالیسم راه حل کدام مسأله است؟
دولت-ملت‌سازی پروژه‌ای مدرن برای استقرار حکمرانی سیاسی واحد بر مردم یا مردمانی بوده است که در پهنه‌ی جغرافیایی معینی زندگی می‌کنند. دولت-ملت‌سازی مدرن پروژه‌ای همیشه پرچالش بوده است. پروژه‌های دولت-ملت‌سازی مدرن همه‌جا یک‌سان آغاز نشدند، و پی‌آمدهایی یک‌سان هم نداشتند. در مواردی نادر، وقتی این پروژه می‌خواست آغاز شود، رکن ملت در قامت مردمی با درهم‌تنیدگی‌های هویتی بسیار و خاطرات و خطورات و خطرات و نشانه‌ها و منافع مشترک کمابیش آماده بود. یعنی نیازی به «ملت‌سازی» نبود، چرا که از قرن‌ها پیش از آن، «مردمی» با اشتراک‌های بسیار در خاطرات جمعی و انگاره‌های اجتماعی و نشانه‌های زبانی و آیین‌های ملی و مناسک دینی و نیز درهم‌تنیدگی‌های قومی و نژادی، تاریخی بلند از هم‌زیستی را در یک موقعیت نادر جغرافیایی-سیاسی (ژئوپلیتیک)، با یک‌دیگر بخت‌یارانه به سر آورده بودند. در چنین وضعیت‌هایی، عمده‌ی چالش‌های دولت-ملت‌سازی مدرن متوجه سازوکار «دولت‌سازی» بود، نه ملت‌سازی. این‌چنین، در این موارد نادر، شمار و پیچیدگی چالش‌های دولت-ملت‌سازی نسبتاً کمتر از موقعیت‌هایی بود سرشار از بهانه‌های حاضر و آماده برای ستیزه‌جویی میان «مردمانی» با تعارضات دیرینه و بسیار که بنا بود حالا ناگزیر درون اقتضائات جهان مدرن، در چارچوب یک دولت ملی با هم زندگی کنند.
واقعیت تلخ این بود که پروژه‌ی دولت-ملت‌سازی در اغلب موارد هم باید «ملت‌سازی» می‌کرد و هم «دولت‌سازی». چون این روند در اغلب موارد، به‌جای مردمی هم‌گرا و درهم‌تنیده، با «مردمانی» سروکار داشت که ذیل تاریخی پرتنازع و ناهمزمان درون محدوده‌های گریزناپذیر جغرافیایی زندگی می‌کردند. یکی از چالش‌های دولت-ملت‌سازی در چنین موقعیت‌هایی، واگرایی‌های مرکزگریز و مرکزستیز بود. واگرایی‌های ناشی از خاطرات تلخ تنازع میان «مردمانی» که حالا در دوران مدرن، جبر جغرافیایی-سیاسی ایشان را به زیستن کنار یک‌دیگر درون مرزهای دولتی فراگیر وا می‌داشت؛ همچنین، واگرایی‌هایی متقابل برآمده از ناهم‌گونی‌های دینی، زبانی، قومی و نژادی میان همین «مردمان» که در اغلب موارد، دو به دو، هیچ دل خوشی از یک‌دیگر و هیچ آرزوی خوشی برای یک‌دیگر نداشتند. برای تأسیس دولتی با حکمرانی واحد و فراگیر در چنین موقعیت‌های جغرافیایی-سیاسی، نخست بایستی از این «مردمان» ملتی برساخته می‌شد. یعنی در این موقعیت‌ها، دولت‌سازی مستلزم ملت‌سازی بود. ولی سازوکار ملت‌سازی در چنین موقعیت‌های ژئوپلیتیک در پاره‌ای موارد با سازوکار دولت‌سازی هماهنگ نمی‌افتاد. ناسازگاری این دو سازوکار مستلزم حل‌وفصل مسأله‌ای پیچیده بود. یکی از پرسش‌های ناظر بر این مسأله این بود: در تقسیمات کشوری جریان رسمی قدرت، چه نسبتی باید میان دولت مرکزی و این هویت‌های پراکنده و ناهمگن سیاسی و فرهنگی برقرار شود؟
مرکزگرایی فقط در آخرین مراحل تحقق خود در مناسبات صوری جریان قدرت رسمی ظاهر می‌شود، و نمی‌توان با تغییر فدرالیستی شکل دولت، ریشه‌ی مناسبات واقعی قدرت مرکزگرا را تغییر داد. مرکزگرایی بر اثر چنین تغییراتی صرفاً در قالب تعبیراتی نو بازتولید خواهد شد.
فدرالیسم، در واقع، یکی از پاسخ‌های رقیب و بدیل به همین پرسش، و صرفا به همین پرسش، بود. مطالعات تاریخی و تجربی نشان می‌دهد به شرط وجود ناهم‌گونی‌ها و تنازعات درونی مردمان یک دولت-ملتِ در دست ساخت، در یکی از دو وضعیت زیر امکان شکل‌گیری نظام‌های فدرال پایدار هست: یکی، وقتی که درون هریک از زیرمجموعه‌های محلیِ یک دولت فدرال فرضی که بناست شکل بگیرد، از پیش، زیرساخت‌های سیاسی و امکانات اقتصادی و اجتماعی پیش رفته‌ای مثل قانون اساسی، دستگاه بوروکراسی، نظام تأمین اجتماعی، دستگاه‌های مدیریتی و اجرائی، و نظام امنیتی و پلیس هست؛ دیگری، وقتی که نه دولت مرکزی چندان قدرتمند است که مدعیان حکومت‌های محلی را تسلیم اراده‌ی مرکزی خود کند، و نه مدعیان حکومت‌های محلی چندان قدرتمندند که از دولت مرکزی یک‌سره مستقل شوند و دولتی نوآیین تأسیس کنند. در چنین شرایطی، نوعی قرارداد فدرالیستی میان مرکز و حاشیه می‌تواند شکل بگیرد. تجربه‌ی تاریخی نشان داده است پاسخ فدرالیستی فقط وقتی مناسب و کارآمد و پایدار بوده است که سازوکار دولت-ملت‌سازی در یکی از این دو وضعیت قرار داشته باشد.
فدرالیسم، دموکراسی و توسعه و عدالت؟
هرچند فدرالیسم، روی کاغذ و چنان‌که در فلسفه‌ی سیاسی توجیه می‌شود، بناست نظامی دموکراتیک باشد، در جهان واقع چنین تلازمی دیده نمی‌شود. در فهرست ۲۵ کشور فدرال، هم دموکراسی‌های توسعه‌یافته و هم نظام‌های بسته و سرکوبگر، چه نظامی‌گرا و چه مافیایی، دیده می‌شود. هم استرالیا و اتریش و بلژیک و کانادا و آلمان و امریکا و سوییس و هند دولت‌هایی فدرال‌اند، و هم ونزوئلا و امارات متحده‌ی عربی و سودان و روسیه و پاکستان و اتیوپی و نیجریه. به‌مثابه‌ی الگویی برای تنظیم جریان رسمی قدرت میان حکومت مرکزی و حکومت‌های محلی، چنان که گذشت، هنر فدرالیسم این بوده است که صرفاً به پرسشی معین و مشخص در مراحل شکل‌گیری دولت-ملت مدرن پاسخ دهد. در همین حد هم، توفیق پاسخ فدرالیستی به پرسش دولت-ملت‌سازی مدرن کاملاً نسبی بوده است، یعنی بستگی به شرایط خاص فرهنگی و ویژگی‌های جغرافیایی-سیاسی داشته است.
دموکراسی، توسعه‌یافتگی، و شؤون گوناگون عدالت سیاسی و اجتماعی و اقتصادی مستلزم برنامه‌ریزی برای کاستی گرفتن تدریجی و مستمر قدر متوسط شاخص‌های فساد و تبعیض و خشونت و افزایش قدر متوسط برخورداری‌های عمومی از مواهب مادی و معنوی زندگی و رشد امکانات برای خودشکوفایی و خودآفرینی در مقیاس فردی و گروهی است. تجربه‌ی تاریخی نشان داده است فدرالیسم نسبت به چنین برنامه‌ریزی‌ها و اقدام‌هایی خنثی است. مثلاً، هیچ‌یک از کشورهای اسکاندیناوی که شاخص‌های عدالت اجتماعی و دموکراسی و توسعه‌یافتگی‌شان بی‌رقیب است، دولت فدرال ندارند. در حالی که سودان و پاکستان و ونزوئلا و امارات و نیجریه که هر یک مثل اعلای یکی یا چندتا از ناهنجاری‌های سیاسی است، دولت‌هایی فدرال دارند. فدرالیسمِ بی‌محل و ازجادررفته همان نقش خاص و محدود خود را هم نمی‌تواند ایفا کند، و بر صفرای واگرایی می‌افزاید، چه رسد به این که انتظار برود که عدالت و دموکراسی و توسعه‌یافتگی و رفاه را هم تأمین کند. در این زمینه، مرور داستان غم‌بار دولت فدرال در یوگسلاوی سابق و پاکستان و سودان و الجزایر بسیار عبرت‌آموز است.
فدرالیسم و مرکزگرایی
برخی فدرالیسم را ظاهرا راهی برای تعدیل مرکزگرایی دولتی دانسته‌اند. این گروه دست‌کم مرتکب یکی از این دو خطا شده‌اند: ۱. دست‌کم گرفتن معضل مرکزگرایی دولتی و تقلیل آن به مناسبات صوری جریان قدرت رسمی؛ ۲. بدفهمی فدرالیسم به‌عنوان نظریه‌ی عدالت یا نظریه‌ای لزوماً عادلانه. بی‌تردید، مرکزگرایی دولتی ناعادلانه و غیردموکراتیک است: هم یکی از ریشه‌های توسعه‌نیافتگی است و هم یکی از میوه‌های تلخ آن.
ولی از یک‌سو، مرکزگرایی فقط در آخرین مراحل تحقق خود در مناسبات صوری جریان قدرت رسمی ظاهر می‌شود، و نمی‌توان با تغییر فدرالیستی شکل دولت، ریشه‌ی مناسبات واقعی قدرت مرکزگرا را تغییر داد. مرکزگرایی بر اثر چنین تغییراتی صرفاً در قالب تعبیراتی نو بازتولید خواهد شد. از سوی دیگر، نه نظریه‌های فدرالیسم و نه تجربه‌های تاریخی آن هیچ‌یک راه‌حلی برای مرکزگرایی عرضه نکرده‌اند، و البته وظیفه‌ی فدرالیسم هم اساساً حل این مشکل نبوده است.
تجربه‌ی تاریخی نشان داده است فدرالیسم نسبت به چنین برنامه‌ریزی‌ها و اقدام‌هایی خنثی است. مثلاً، هیچ‌یک از کشورهای اسکاندیناوی که شاخص‌های عدالت اجتماعی و دموکراسی و توسعه‌یافتگی‌شان بی‌رقیب است، دولت فدرال ندارند. در حالی که سودان و پاکستان و ونزوئلا و امارات و نیجریه که هر یک مثل اعلای یکی یا چندتا از ناهنجاری‌های سیاسی است، دولت‌هایی فدرال دارند.
علاج مرکزگرایی دولتی در واقع یکی از سرفصل‌های مهم نظریه‌های عدالت سیاسی است. مرکزگرایی ناقض هر سه سنجه‌ی عدالت است، یعنی نه تکثرها و تنوع‌ها را منصفانه به رسمیت می‌شناسد، نه به تکثرها و تنوع‌ها اجازه می‌دهد منصفانه درون ساخت سخت قدرت نمایندگی یابند، و نه منافع گردش قدرت را میان تنوعات و تکثرها منصفانه بازتوزیع می‌کند. در غیاب الگوهایی نظری و عملی برای ارتقای شاخص‌های عدالت، الگوی فدرال لاجرم هنری جز تکثیر اقتدارگرایی و فساد و تبعیض و عقب‌ماندگی به تعداد حکومت‌های محلی نخواهد داشت. یعنی اگر مرکزگرایی در بنِ نظریه‌ی تأسیسی دولت و در ضمن پویه‌های هرروزینه‌ی فرهنگ سیاسی میان نخبگان و عموم مردم علاج نشده باشد، در یک نظام فدرال هم در قالب انواع و اقسام تبعیض‌ها و فسادهای قدرت درون هر یک از حکومت‌های محلی بازتولید و بازتوزیع خواهد شد. بنابراین، مسأله‌ی اصلی این است: نظریه‌ی سیاسی تأسیسی دولت و فهم ما از قدرتْ چقدر کثرت‌گروانه است، و چگونه این کثرت‌گروی تبدیل به روندهای سیاست‌گذاری عمومی می‌شود.
فدرالیسم و ایران
ایران علاوه بر این که سده‌ها یک واقعیت جغرافیایی-سیاسی و تاریخی-فرهنگی مستمر بوده است، به‌مثابه‌ی یک انگاره‌ی هویت‌بخش جمعی، نقشی منحصربه‌فرد در هم‌گرا کردن تعلقات ملی ساکنان چهارگوشه‌ی مرزهای جغرافیایی کشور ایران داشته است. این همگرایی با آغاز روند پرخلل شکل‌گیری دولت-ملت مدرن در ایران، به‌ویژه در دوران پهلوی، به‌مرور در روندی خودشکن، تعبیری مرکزگرایانه یافت، تعبیری که بقایای نیرومند آن به‌رغم همه‌ی کوشش‌ها هنوز هم چهل سال پس از تأسیس جمهوری اسلامی به سختی و درشتی خود را به رخ می‌کشند. واگرایان و مرکزستیزان و مرکزگرایان در برابر پیچیدگی‌های تحقق تاریخی و اجتماعی انگاره‌ی ایران، گرفتار خطاهای ادراکی متقارنی شده‌اند.
بر محور انگاره‌ی پرمایه و سایه‌گستر ایران، همگرایی ایرانی در نمودها و نمادهای گویایی بازتافته است. مثلاً، شاهنامه حماسه‌ای است سروده‌ی شاعری خراسانی به زبان فارسی که در آن، از «یلی سیستانی،» به کیمیای سخن، «رستم داستان» سر بر می‌آورد که سرباز فدایی ایران است، و سه سده بعد، در کنار «شیر خدا»، «آرزو»ی جلال‌الدین رومی است که در جست‌وجوی «انسان» به همراه خانواده‌اش از بلخ در شرق خراسان تا قونیه در غربی‌ترین مرزهای ایران از بیم گزند بیگانگان، گریخته بود، و همین رستم دستان پس از هزار سال هنوز و همین امروز قهرمان اسطوره‌ها و ورد زبان پرده‌خوانان در میادین و زوایای کردستان و خوزستان و آذربایجان و اصفهان و فارس و خراسان است و نیز نمود و نماد انگاره‌ای است که ایرانیان مهاجر را در چهار گوشه‌ی جهان با یک‌دیگر هم‌نشین می‌کند. از این دست نمودهای گرم‌رو و نمادهای پرمایه و سایه‌گستر که مرزهای یخین بیگانگی و واگرایی میان ایرانیان را آب می‌کند، خصوصا در دیانت مدنی ایرانیان و معماری و موسیقی و شعر و اسطوره و افسانه‌های ایرانی کم نیست.
ولی در کنار همه‌ی این کانون‌های معنوی و مادی همگرایی، جریان‌های واگرایی هم هست. جریان‌های واگرایی در کشور ما نیروهایی واکنشی و رجعی است که از سیاه‌چاله‌ی آلوده‌ی تبعیض ناشی از مرکزگرایی متراکم و متورم، انگیزه می‌گیرد، و در برخی موارد از فراسوی مرزها جان و نان و مایه می‌ستاند. این جریان‌ها چه در خوزستان و سیستان و بلوچستان، و چه در آذربایجان و کردستان، بر خلاف برخی از اقران جهانی و منطقه‌ای‌شان، به جای اتکا بر منابع مادی و معنوی محلی برای استقلال‌جویی از قدرت مرکزی، اغلب چاره‌ای جز چشم دوختن به دست تجزیه‌گر قدرت‌های بزرگ جهانی یا پناهندگی به دامان قدرت‌های کوچک منطقه‌ای در هم‌سایگی مرزهای ایران نیافته‌اند. علت اصلی نگاه این جریان‌ها به خارج از مرزها در اغلب موارد این بوده است که واگرایی از مرکز سیاسی کشور که همان مرکز ثقل اقتدار انگاره‌ی ایران به‌مثابه‌ی محور ملیت است، هنوز به‌رغم همه‌ی تبعیض‌های مرکزگرایانه، گرایشی فراگیر یا قدرتمند میان عموم مردم در هیچ‌یک از چهار گوشه‌ی ایران نیست.
در غیاب الگوهایی نظری و عملی برای ارتقای شاخص‌های عدالت، الگوی فدرال لاجرم هنری جز تکثیر اقتدارگرایی و فساد و تبعیض و عقب‌ماندگی به تعداد حکومت‌های محلی نخواهد داشت.
همان‌قدر و به همان نسبت که این جریان‌های واگرا از درک پیوندهای مادی و معنوی میان کثرت‌های درونی انگاره‌ی ایران در مانده‌اند، گرایش‌های رسمی مرکزگرا نشان داده‌اند که در فهم تنوع رنگین‌کمانی و پراکندگی‌های پرتشعشع انگاره‌ی ایران، تنگ‌چشم و کوررنگ‌اند. در این میان، اما پنجره‌ی امیدی به روی افق آرامش و بقای انگاره‌ی ایران گشوده است. از این پنجره به‌روشنی می‌توان دید که مرکزگرایی فقط ظاهراً دشمن واگرایی است، و در واقع، با مسخ همگرایی به وضعیتی تبعیض‌آلود، در خدمت جریان‌های واگرا و مرکزستیز عمل می‌کند.
فدرالیسم، سیدمحمد خاتمی و منتقدان
هشدار مشفقانه‌ی سیدمحمد خاتمی، مانند بسیاری از نقدهای دل‌سوزانه‌ای که سخن او (و متأسفانه، گاهی نامنصفانه، شخصیت او) را هدف گرفتند، قاعدتاً در این پیش‌فرض که انگاره‌ی ایران کانون گرم و پویای همگرایی ساکنان چهارگوشه‌ی سرزمین ایران و ایرانیان همه‌ی جهان است، و نیز در این مشاهده که مرکزگرایی، ناگزیر، تبعیض‌آلود و ایران‌شکن است، سهیم و شریک‌اند. چاره‌ی نارضایتی‌ها را ولی باید در ریشه‌ی نارضایتی‌ها و نه در سطحی‌ترین سرشاخه‌های تنظیمات قدرت میان مرکز و پیرامون، جست‌و جو کرد. اگر مرکزگرایی ریشه‌ی تبعیض، و تبعیض منشأ بسیاری از نارضایتی‌ها ست، باید دانست که نه مفهوم و نه تجربه‌های تاریخی فدرالیسم هیچ تلازمی با تعدیل تدریجی و رفع نهایی مرکزگرایی ندارد. از سوی دیگر، در وضعیت فعلی، و با در نظر گرفتن مجموعه‌ی تحریم‌ها و تهدیدهای فزاینده‌ی منطقه‌ای و بین‌المللی که برای ناامن کردن ایران، به برانگیختگی نیروها و جریان‌های واگرا نیازمند است، ایده‌ی فدرالیسم می‌تواند به آسانی در دامنه‌ی لغزنده‌ی مغالطات کنش‌گرانه و رسانه‌ای، به تجزیه‌طلبی تعبیر شود و ناخواسته به ضد خود دگردیسی کند و سر از مرکزستیزی و بلکه ایران‌ستیزی درآورد.
*محمدمهدی مجاهدی | مدرس نظریه‌ی سیاسی مقایسه‌ای
۲۱۶۲۱۶