گروه سیاسی: کورورش احمدی در روزنامه دنیای اقتصاد نوشت: با خاتمه کار دولت دونالد ترامپ و شروع به کار دولت جو بایدن در ۲۰ ژانویه ۲۰۲۱، زمینه برای بازگشت ایران و آمریکا به برجام فراهم شد. رابرت مالی در ۲۸ژانویه به‌عنوان فرستاده ویژه آمریکا در امور ایران تعیین و مذاکرات کمیسیون مشترک برجام در ۲ آوریل (۱۳فروردین ۱۴۰۰) برای احیای برجام شروع شد. از این تاریخ تا اوایل تیرماه، شش‌دور مذاکره در وین در سه‌کمیته انجام شد و طی آن تقریبا در مورد تمام نکات فنی و حقوقی برای احیای برجام توافقاتی حاصل شد. نکات حل‌نشده تماما سیاسی بودند و حل آن‌ها نیازمند تصمیم سیاسی در بالاترین سطوح در تهران و واشنگتن بود.
در چنان شرایطی، دولت روحانی وظیفه خود را انجام‌شده اعلام کرد. روحانی در دوم تیر تصریح کرد که «کار را دولت انجام داده… و اگر برخی مسائل تشریفاتی و بوروکراسی‌ها نبود، تحریم‌ها هم تمام شده بود.» عراقچی نیز در کمیسیون خارجی مجلس گفت: «یک‌سری مسائل باقی مانده که مذاکره درباره آن‌ها به اندازه کافی صورت گرفته و زمان تصمیم‌گیری کشورها فرا رسیده است.»
دکتر ظریف، وزیر خارجه وقت، نیز در گزارش سه‌ماهه برجام مورخ ۲۰ تیر ۱۴۰۰ به کمیسیون خارجی مجلس تاکید کرد تا آنجا که به سند برجام ۱۳۹۴ مربوط می‌شود، کاری را که دولت روحانی باید انجام می‌داد، به نحو احسن انجام داده است و در همه زمینه‌ها برای بازگشت به برجام ۹۴ و اجرای تمامی تعهدات طرفین توافق حاصل شده است. نکته مهم در این گزارش ذکر این نکته بود که آمریکا در مذاکرات پذیرفت تحریم‌هایی که ذیل برجام رفع شده بودند و در دوره ترامپ به بهانه‌های دیگر مجددا اعمال شدند، مجددا رفع شوند.
به نظر می‌رسد که تعیین‌تکلیف تحریم‌های غیرمرتبط با برنامه هسته‌ای ایران در راس اختلافات باقی مانده بود. آمریکا این تحریم‌ها را به بهانه‌های دیگر مانند تروریسم و حقوق بشر اعمال کرده و آن‌ها را ناسازگار با برجام نمی‌دانست و حاضر به رفع آن‌ها نبود. مجلس در آذر ۹۹ طی «قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها»، بر «رفع کامل تحریم‌ها از جمله هسته‌ای، نظامی، حقوق بشری و امثال آن» تاکید کرده و ۲۰۰ نماینده مجلس در ۲۸ اردیبهشت نیز با هر گونه «تفکیک و دسته‌بندی تحریم‌ها» اعلام مخالفت کرده بودند.
این اگرچه خواسته‌ای بحق از جانب ایران بود، اما انجام آن مستلزم مذاکرات جداگانه‌ای خارج از چارچوب برجام بود. به‌علاوه، با توجه به برخی تحولات پیرامون مساله اسرائیل و حماس، لغو تحریم‌های غیرهسته‌ای، از جمله فرمان اجرایی ۱۳۹۴۹ ترامپ برای اعمال تحریم تسلیحاتی سازمان ملل علیه ایران که در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۰ منقضی شده بود، به سد پیچیدگی‌های سیاست داخلی آمریکا خورده و دولت بایدن حاضر به لغو فرمان اجرایی مذکور نبود.
از طرفی، مخالفان برجام و جناح مخالف دولت روحانی بر ضرورت «تضمین عدم‌خروج آمریکا از برجام در آینده» و نیز «لغو مکانیزم ماشه» تاکید داشتند. این در حالی بود که برجام ۹۴ تنها یک «برنامه عمل» بود و با توجه به ساختار سیاسی و حقوقی نظام سیاسی آمریکا، یک رئیس‌جمهور نمی‌تواند بدون مداخله سنا و تصویب برجام به عنوان یک معاهده با دو سوم آرای سناتورها یا حداقل به عنوان یک توافق کنگره-قوه مجریه با نیمی از آرای سناتورها، روسای‌جمهور بعد از خود را متعهد به این امر کند.
همچنین با توجه به اینکه «مکانیزم ماشه» توسط قطعنامه ۲۲۳۱ مقرر شده است، تغییر محتوای این قطعنامه عملی نبود. ابهامات دیگری نیز در مورد نحوه «راستی‌آزمایی رفع تحریم‌ها»، «لغو تحریم‌ها به جای تعلیق» و «جبران خسارات ایران به خاطر خروج آمریکا از برجام» مورد تاکید اصولگراها در ایران بود. از طرفی، برای مسوولان ایرانی نیز به لحاظ سیاسی بیش از پیش دشوار شده بود که تمام دستاوردهای اخیر هسته‌ای و سانتریفیوژهای پیشرفته را تنها برای بازگشت به برجام ۹۴ نابود کنند و همچنان به ادامه دیگر تحریم‌ها تن بدهند و نگران خروج مجدد آمریکا از برجام نیز باشند؛ در حالی که می‌دانستند این دو عامل همواره اقتصاد ایران را در حالت بلاتکلیفی نگه خواهد داشت.
از سوی دیگر، پیش‌فرض آمریکا این بود که در صورت خودداری ایران از نابودی دستاوردهای اخیر هسته‌ای، بازگرداندن زمان «گریز هسته‌ای» برای ساخت یک بمب به حدود یک‌سال که پیش‌فرض برجام ۹۴ بود، ممکن نخواهد شد. به همین دلیل برخی مقامات آمریکایی از همان زمان از احتمال اینکه برجام ممکن است دیگر موضوعیت خود را از دست داده باشد، صحبت می‌کردند. این مشکلات موجب شد تا از آن زمان به بعد این نظر مطرح باشد که شاید هیچ راهی جز یک «معامله بزرگ» بین ایران و آمریکا برای حل همه مسائل باقی‌مانده وجود نداشته باشد.
مذاکرات در دولت رئیسی
مذاکرات در دولت رئیسی هفته اول آذر ۱۴۰۰ در وین از سرگرفته شد، اما کار خوب پیش نرفت. طرف‌های غربی بعد از دریافت دو متن از هیات ایرانی، این دو متن را «ناسازگار با برجام ۹۴» و «فرارفتن از آن» و «غیرقابل قبول» خواندند.
اولیانوف، سفیر روسیه نیز توییت یک خبرنگار آمریکایی مبنی بر «بازگشت به خانه اول» را بازفرست کرد. هیچ وقت روشن نشد که چرا هیات ایرانی به طریقی غیرمعمول دو متن جدید ارائه کرد؛ در حالی که به‌راحتی می‌توانست نظرات خود را در همان پیش‌نویس‌های قبلی وارد کند و خود را درگیر معضل جدیدی نکند.
با این حال، مذاکرات به‌سرعت به روال عادی برگشت و موضوعات مورد اشاره در فوق در دستور کار قرار گرفت. نهایتا نماینده اتحادیه اروپا در ۸ اوت (مرداد ۱۴۰۱) پیش‌نویسی را منتشر کرد که حاوی توافقات حاصله بود و از اعضای کمیسیون مشترک خواستار اعلام موافقیت نهایی خود با آن شد. در این متن توافقی نیز مسائل پادمانی مربوط به سایت‌های قدیمی اعلام‌نشده درج شده بود.
از طرفی، با شروع جنگ اوکراین در فوریه و شروع تحریم‌های نفتی علیه روسیه، فاکتورهای جدیدی وارد معادله شده بود. احیای برجام در این مقطع می‌توانست خیال غرب را از جانب ایران راحت کند و با بازگشت نفت ایران به بازار، بر قیمت نفت به ضرر روسیه تاثیر بگذارد. مرندی، مشاور رسانه‌ای تیم مذاکره‌کننده در ۲۴ اردیبهشت به اسپوتنیک گفته بود: «آمریکا و اروپا به خاطر بحران انرژی، نیاز مبرمی به توافق با ایران دارند.»
از آن تاریخ «زمستان سخت» که غرب را وادار به دادن امتیاز به ایران خواهد کرد، مورد تاکید اصولگراها بود. کیهان در ۵ شهریور نوشت: «دوماه! فقط دوماه دیگر اگر اوضاع به همین شکل ادامه یابد، اوضاع زمین تا آسمان تغییر خواهد کرد.» نگارنده در آن تاریخ توجه داد که «اینکه ما منتظر اثرات فشار روسیه در حوزه انرژی بر غرب بمانیم و انتظار داشته باشیم کلاهی از این نمد نصیب ما هم بشود، نه‌تنها غیراصولی و منفعلانه است، بلکه بسیار پرریسک و غیرقطعی نیز است.
سیر بحران اوکراین و بحران انرژی قابل پیش‌بینی نیست و…» (روزنامه اعتماد، ۲۰ شهریور ۴۰۱). آنچه قطعی است این است که در ارتباط با عمده مسائل، توافق حاصل شده بود. گزارش‌هایی که طی ماه‌ها و یکی دو سال بعد منتشر شد، حاکی است که حتی تاریخی برای اعلام رسمی احیای برجام و حضور وزرای خارجه در وین برای مراسم مربوطه در نظر گرفته شده بود. ضمن اینکه برخی از نمایندگان محافظه‌کار و ضد برجام مجلس گفته‌اند که آن‌ها نقش مهمی در برهم زدن توافق داشته‌اند.
همین گزارش‌ها نشان داد که جنگ اوکراین نیز تاثیر خود را داشته است. امیرعبداللهیان بعدها در ۸ اسفند ۴۰۲ طی مصاحبه‌ای با المیادین اذعان کرد که «ما گفت‌وگوهای جدی را با طرف‌های مذاکره‌کننده هسته‌ای انجام دادیم. متاسفانه نتیجه گفت‌وگوهای ما تحت‌تاثیر فضای جنگ اوکراین قرار گرفت.»
چشم‌انداز آینده
با توجه به اینکه اکنون نزدیک به سه‌سال و نیم از زمانی که امکان احیای برجام وجود داشت، گذشته و شرایط، هم به لحاظ فنی و هم سیاسی تغییر بسیاری کرده است، دیگر مشکل می‌توان تصور کرد که برجام ۹۴ به همان شکل قبلی قابل احیا باشد. اکنون غنی‌سازی در ایران بسیار پیشرفت کرده و به نظر نمی‌رسد که پیش‌فرض آمریکا در مورد یک‌سال زمان بعد از نقطه گریز هسته‌ای، مفروضی قابل تحقق باشد. به‌علاوه، جو سیاسی در داخل آمریکا ممکن است دیگر اجازه رفع تحریم‌ها را ندهد. ضمن اینکه برای ایران نیز ممکن است دیگر امحای تمام پیشرفت‌ها در حوزه غنی‌سازی آسان نباشد.
به نظر می‌رسد که اگر در طرفین اراده سیاسی لازم برای توافق شکل بگیرد، نوعی «معامله بزرگ» که شامل تقریبا همه امور مورد اختلاف باشد، باید در دستور کار قرار گیرد. ضمن اینکه از اکنون تا بعد از انتخابات آمریکا امکان چندانی برای کار جدی بین طرفین وجود ندارد. در این فاصله شاید تنها راه‌حل، مهار و مدیریت تنش باشد و برای این منظور احیا و تقویت همان «تفاهم نانوشته» ظاهرا تنها کار ممکن است.
∎
در چنان شرایطی، دولت روحانی وظیفه خود را انجام‌شده اعلام کرد. روحانی در دوم تیر تصریح کرد که «کار را دولت انجام داده… و اگر برخی مسائل تشریفاتی و بوروکراسی‌ها نبود، تحریم‌ها هم تمام شده بود.» عراقچی نیز در کمیسیون خارجی مجلس گفت: «یک‌سری مسائل باقی مانده که مذاکره درباره آن‌ها به اندازه کافی صورت گرفته و زمان تصمیم‌گیری کشورها فرا رسیده است.»
دکتر ظریف، وزیر خارجه وقت، نیز در گزارش سه‌ماهه برجام مورخ ۲۰ تیر ۱۴۰۰ به کمیسیون خارجی مجلس تاکید کرد تا آنجا که به سند برجام ۱۳۹۴ مربوط می‌شود، کاری را که دولت روحانی باید انجام می‌داد، به نحو احسن انجام داده است و در همه زمینه‌ها برای بازگشت به برجام ۹۴ و اجرای تمامی تعهدات طرفین توافق حاصل شده است. نکته مهم در این گزارش ذکر این نکته بود که آمریکا در مذاکرات پذیرفت تحریم‌هایی که ذیل برجام رفع شده بودند و در دوره ترامپ به بهانه‌های دیگر مجددا اعمال شدند، مجددا رفع شوند.
به نظر می‌رسد که تعیین‌تکلیف تحریم‌های غیرمرتبط با برنامه هسته‌ای ایران در راس اختلافات باقی مانده بود. آمریکا این تحریم‌ها را به بهانه‌های دیگر مانند تروریسم و حقوق بشر اعمال کرده و آن‌ها را ناسازگار با برجام نمی‌دانست و حاضر به رفع آن‌ها نبود. مجلس در آذر ۹۹ طی «قانون اقدام راهبردی برای لغو تحریم‌ها»، بر «رفع کامل تحریم‌ها از جمله هسته‌ای، نظامی، حقوق بشری و امثال آن» تاکید کرده و ۲۰۰ نماینده مجلس در ۲۸ اردیبهشت نیز با هر گونه «تفکیک و دسته‌بندی تحریم‌ها» اعلام مخالفت کرده بودند.
این اگرچه خواسته‌ای بحق از جانب ایران بود، اما انجام آن مستلزم مذاکرات جداگانه‌ای خارج از چارچوب برجام بود. به‌علاوه، با توجه به برخی تحولات پیرامون مساله اسرائیل و حماس، لغو تحریم‌های غیرهسته‌ای، از جمله فرمان اجرایی ۱۳۹۴۹ ترامپ برای اعمال تحریم تسلیحاتی سازمان ملل علیه ایران که در ۱۸ اکتبر ۲۰۲۰ منقضی شده بود، به سد پیچیدگی‌های سیاست داخلی آمریکا خورده و دولت بایدن حاضر به لغو فرمان اجرایی مذکور نبود.
از طرفی، مخالفان برجام و جناح مخالف دولت روحانی بر ضرورت «تضمین عدم‌خروج آمریکا از برجام در آینده» و نیز «لغو مکانیزم ماشه» تاکید داشتند. این در حالی بود که برجام ۹۴ تنها یک «برنامه عمل» بود و با توجه به ساختار سیاسی و حقوقی نظام سیاسی آمریکا، یک رئیس‌جمهور نمی‌تواند بدون مداخله سنا و تصویب برجام به عنوان یک معاهده با دو سوم آرای سناتورها یا حداقل به عنوان یک توافق کنگره-قوه مجریه با نیمی از آرای سناتورها، روسای‌جمهور بعد از خود را متعهد به این امر کند.
همچنین با توجه به اینکه «مکانیزم ماشه» توسط قطعنامه ۲۲۳۱ مقرر شده است، تغییر محتوای این قطعنامه عملی نبود. ابهامات دیگری نیز در مورد نحوه «راستی‌آزمایی رفع تحریم‌ها»، «لغو تحریم‌ها به جای تعلیق» و «جبران خسارات ایران به خاطر خروج آمریکا از برجام» مورد تاکید اصولگراها در ایران بود. از طرفی، برای مسوولان ایرانی نیز به لحاظ سیاسی بیش از پیش دشوار شده بود که تمام دستاوردهای اخیر هسته‌ای و سانتریفیوژهای پیشرفته را تنها برای بازگشت به برجام ۹۴ نابود کنند و همچنان به ادامه دیگر تحریم‌ها تن بدهند و نگران خروج مجدد آمریکا از برجام نیز باشند؛ در حالی که می‌دانستند این دو عامل همواره اقتصاد ایران را در حالت بلاتکلیفی نگه خواهد داشت.
از سوی دیگر، پیش‌فرض آمریکا این بود که در صورت خودداری ایران از نابودی دستاوردهای اخیر هسته‌ای، بازگرداندن زمان «گریز هسته‌ای» برای ساخت یک بمب به حدود یک‌سال که پیش‌فرض برجام ۹۴ بود، ممکن نخواهد شد. به همین دلیل برخی مقامات آمریکایی از همان زمان از احتمال اینکه برجام ممکن است دیگر موضوعیت خود را از دست داده باشد، صحبت می‌کردند. این مشکلات موجب شد تا از آن زمان به بعد این نظر مطرح باشد که شاید هیچ راهی جز یک «معامله بزرگ» بین ایران و آمریکا برای حل همه مسائل باقی‌مانده وجود نداشته باشد.
مذاکرات در دولت رئیسی
مذاکرات در دولت رئیسی هفته اول آذر ۱۴۰۰ در وین از سرگرفته شد، اما کار خوب پیش نرفت. طرف‌های غربی بعد از دریافت دو متن از هیات ایرانی، این دو متن را «ناسازگار با برجام ۹۴» و «فرارفتن از آن» و «غیرقابل قبول» خواندند.
اولیانوف، سفیر روسیه نیز توییت یک خبرنگار آمریکایی مبنی بر «بازگشت به خانه اول» را بازفرست کرد. هیچ وقت روشن نشد که چرا هیات ایرانی به طریقی غیرمعمول دو متن جدید ارائه کرد؛ در حالی که به‌راحتی می‌توانست نظرات خود را در همان پیش‌نویس‌های قبلی وارد کند و خود را درگیر معضل جدیدی نکند.
با این حال، مذاکرات به‌سرعت به روال عادی برگشت و موضوعات مورد اشاره در فوق در دستور کار قرار گرفت. نهایتا نماینده اتحادیه اروپا در ۸ اوت (مرداد ۱۴۰۱) پیش‌نویسی را منتشر کرد که حاوی توافقات حاصله بود و از اعضای کمیسیون مشترک خواستار اعلام موافقیت نهایی خود با آن شد. در این متن توافقی نیز مسائل پادمانی مربوط به سایت‌های قدیمی اعلام‌نشده درج شده بود.
از طرفی، با شروع جنگ اوکراین در فوریه و شروع تحریم‌های نفتی علیه روسیه، فاکتورهای جدیدی وارد معادله شده بود. احیای برجام در این مقطع می‌توانست خیال غرب را از جانب ایران راحت کند و با بازگشت نفت ایران به بازار، بر قیمت نفت به ضرر روسیه تاثیر بگذارد. مرندی، مشاور رسانه‌ای تیم مذاکره‌کننده در ۲۴ اردیبهشت به اسپوتنیک گفته بود: «آمریکا و اروپا به خاطر بحران انرژی، نیاز مبرمی به توافق با ایران دارند.»
از آن تاریخ «زمستان سخت» که غرب را وادار به دادن امتیاز به ایران خواهد کرد، مورد تاکید اصولگراها بود. کیهان در ۵ شهریور نوشت: «دوماه! فقط دوماه دیگر اگر اوضاع به همین شکل ادامه یابد، اوضاع زمین تا آسمان تغییر خواهد کرد.» نگارنده در آن تاریخ توجه داد که «اینکه ما منتظر اثرات فشار روسیه در حوزه انرژی بر غرب بمانیم و انتظار داشته باشیم کلاهی از این نمد نصیب ما هم بشود، نه‌تنها غیراصولی و منفعلانه است، بلکه بسیار پرریسک و غیرقطعی نیز است.
سیر بحران اوکراین و بحران انرژی قابل پیش‌بینی نیست و…» (روزنامه اعتماد، ۲۰ شهریور ۴۰۱). آنچه قطعی است این است که در ارتباط با عمده مسائل، توافق حاصل شده بود. گزارش‌هایی که طی ماه‌ها و یکی دو سال بعد منتشر شد، حاکی است که حتی تاریخی برای اعلام رسمی احیای برجام و حضور وزرای خارجه در وین برای مراسم مربوطه در نظر گرفته شده بود. ضمن اینکه برخی از نمایندگان محافظه‌کار و ضد برجام مجلس گفته‌اند که آن‌ها نقش مهمی در برهم زدن توافق داشته‌اند.
همین گزارش‌ها نشان داد که جنگ اوکراین نیز تاثیر خود را داشته است. امیرعبداللهیان بعدها در ۸ اسفند ۴۰۲ طی مصاحبه‌ای با المیادین اذعان کرد که «ما گفت‌وگوهای جدی را با طرف‌های مذاکره‌کننده هسته‌ای انجام دادیم. متاسفانه نتیجه گفت‌وگوهای ما تحت‌تاثیر فضای جنگ اوکراین قرار گرفت.»
چشم‌انداز آینده
با توجه به اینکه اکنون نزدیک به سه‌سال و نیم از زمانی که امکان احیای برجام وجود داشت، گذشته و شرایط، هم به لحاظ فنی و هم سیاسی تغییر بسیاری کرده است، دیگر مشکل می‌توان تصور کرد که برجام ۹۴ به همان شکل قبلی قابل احیا باشد. اکنون غنی‌سازی در ایران بسیار پیشرفت کرده و به نظر نمی‌رسد که پیش‌فرض آمریکا در مورد یک‌سال زمان بعد از نقطه گریز هسته‌ای، مفروضی قابل تحقق باشد. به‌علاوه، جو سیاسی در داخل آمریکا ممکن است دیگر اجازه رفع تحریم‌ها را ندهد. ضمن اینکه برای ایران نیز ممکن است دیگر امحای تمام پیشرفت‌ها در حوزه غنی‌سازی آسان نباشد.
به نظر می‌رسد که اگر در طرفین اراده سیاسی لازم برای توافق شکل بگیرد، نوعی «معامله بزرگ» که شامل تقریبا همه امور مورد اختلاف باشد، باید در دستور کار قرار گیرد. ضمن اینکه از اکنون تا بعد از انتخابات آمریکا امکان چندانی برای کار جدی بین طرفین وجود ندارد. در این فاصله شاید تنها راه‌حل، مهار و مدیریت تنش باشد و برای این منظور احیا و تقویت همان «تفاهم نانوشته» ظاهرا تنها کار ممکن است.