مسیر اقتصاد/ گسترش یا عدم گسترش محدوده قانونی شهرها منبعث از رویکرد توسعه فضایی است که در طرح جامعِ شهر مشخص شده است. این رویکرد توسعه، معمولا از سه طریق نمایان می‌شود؛ توسعه محدوده شهرها، توسعه عمودی و توسعه میان‌افزا[۱]. توسعه عمودی به معنی متراکم‌سازی است که در ارتفاع رخ می‌دهد، توسعه محدوده شهرها نیز همان انبساط محدوده شهر است که به صورت متصل یا منفصل اتفاق می‌افتد و توسعه میان‌افزا به استفاده‌مجدد از اراضی رهاشده[۲] درون‌شهری (پادگان‌های نظامی، فرودگاه‌های سابق و غیره) اشاره دارد در تصویر زیر هر سه نوع رویکرد نمایش داده شده است.
سیر تحول محدوده‌های شهری در ایران چگونه بوده است؟
برای درک سیر تغییرات محدوده شهرها در ایران لاجرم باید به تحولات طرح‌های جامع شهری و سیاستهای شهرسازی کشور که شهرهای فعلی ما بازتابی از آن‌هاست نگاهی انداخت تا بتوان سیاست مناسب را برای توسعه آتی شهرها اتخاذ کرد. با نگاهی به طرح‌های جامع شهری و بازخوانی آنها می‌توان گفت اکثریت قریب به اتفاق شهرها در ایران سه دوره طرح جامع را پشت سر گذاشته‌اند که در هر یک از این دوره‌ها، سیاستهای شهرسازی برای محدوده شهرها متفاوت بوده است؛
- دوره اول؛ انبساط محدوده شهرها (۱۳۴۵-۱۳۶۵)؛
- دوره دوم؛ تلفیق توسعه متصل و منفصل (۱۳۶۵-۱۳۸۰)؛
- دوره سوم؛ بستنِ محدوده شهرها؛ به نامِ توسعه میان‌افزا به کامِ توسعه عمودی (۱۳۸۰ تا کنون)؛
انبساط محدوده شهرها در اولین دوره طرح‌های جامع شهری (۱۳۴۵-۱۳۶۵)
زمان شروع تهیه اولین طرح‌های جامع شهری در ایران به دهه ۱۳۴۰ باز می‌گردد. مطابق با قانون نوسازی و عمران شهری (۱۳۴۷)، طرح جامع، نحوه استفاده از ارضی شهری و وسعت محدوده قانونی شهرها را در افق بلندمدت مشخص می‌کرد. همانطور که در شکل زیر نشان داده شده است در طرح‌های جامع اول، محدوده‌هایی تحت عنوان «محدوده ۲۵ ساله» مشخص شد که بر اساس آن ایجاد ساختمان و دادن خدمات شهری در خارج از آن ممنوع شد. در واقع می‌توان گفت در این طرح‌ها، اراضی ذخیره شهری برای یک دوره ۲۵ ساله مشخص بود و شهرها مطابق آن نیاز خود به زمین را برآورده می‌کردند.
برای مثال در طرح جامع اول محدوده شهر تهران از ۱۷۰ به ۶۵۰ کیلومترمربع (حدود ۴ برابر)، محدوده شهر مشهد از ۳۲ به ۱۷۰ کیلومترمربع (حدود ۵ برابر) در افق ۲۵ ساله طرح (تا سال ۱۳۷۰) و محدوده شهر شیراز از ۴۴ به ۱۴۶ کیلومترمربع (حدود ۳ برابر) در افق ۲۰ ساله طرح ( تا سال ۱۳۶۵) گسترش پیدا کرد. بعد از انقلاب ۱۳۵۷، طرح‌های جامع شهری کنار گذاشته شدند. بی‌تفاوتی نسبت به طرح‌های جامع شهری بعضا موجب شد مساحت برخی شهرها از محدوده درنظر گرفته شده در طرح جامع نیز بیشتر شود و توسعه نامتوازن در حاشیه کلانشهرها اتفاق افتد.
به طور مثال محدوده شهر مشهد که در افق طرح جامع ۱۷۰ کیلومترمربع در نظر گرفته شده بود به ۳۳۰ کیلومترمربع رسید. در این دوره همچنین قوانین زمین شهری در ایران پایه‌گذاری و تصویب شد و مطابق این قوانین دولت اراضی موات بسیار زیادی را ملی اعلام و با قیمت منطقه‌ای به مردم واگذار کرد که این اقدام نیز در گسترش محدوده شهرها بی‌تأثیر نبود. می‌توان گفت در دوره اولِ طرح‌هایِ جامع با توجه به مداخلات صورت گرفته شهرهای ایران انبساطِ محدوده شهرها را مد نظر قرار دادند.
تلفیق توسعه متصل و منفصل در دومین دوره طرح‌های جامع شهری (۱۳۶۵-۱۳۸۰)
با پایان یافتن افق طرح‌های جامعِ اول، نوبت به بازنگری آنها از نیمه دوم دهه ۶۰ و اوایل دهه ۷۰ فرا رسید. در این دوره با توجه به انتقادات وارده به طرح‌های جامع به دلیل ماهیت مدرنیستی و کلاسیک آنها، طرح‌هایِ جامعِ دوم با تغییر نام به «طرح توسعه و عمران» برای بسیاری از شهرها تهیه و تصویب شد. در طرح‌های این دوره به اطراف شهرها نیز توجه شد و شهرها در قالب حوزه نفوذ دیده شدند و سرریز جمعیتی کلانشهرها در شهرک‌های خارج از حریم و شهرهای جدید اسکان داده شدند.
برای مثال در اطراف تهران، شهرهای جدید پردیس، پرند و اندیشه مکانیابی شدند. همچنین در این طرح‌ها مبتنی بر افق‌های، ۱۰ ساله و ۱۵ ساله، جمعیت آتی شهرها پیش‌بینی و زمین مورد نیاز برای تأمین سرانه خدمات شهری و مسکن، به مساحت موجود شهرها افزوده شد. مثلا محدوده تهران از ۶۵۰ به ۷۲۰ کیلومترمربع، محدوده مشهد از ۳۳۰ به ۴۰۰ کیلومترمربع در افق ۱۳۸۵ و محدوده شیراز از ۱۴۶ به ۱۸۶ کیلومترمربع در افق ۱۳۸۰ افزایش پیدا کرد.
این دوره مصادف با تغییرات مهمی در مدیریت زمین شهری در ایران نیز بود. بعد از اتمام مهلت ۵ ساله قانون ثانویه زمین شهری در سال ۱۳۷۱، قانون جدیدی در باب زمین شهری تنظیم نشد و دولت در سال ۱۳۷۳ تصمیم به فروش زمین به «قیمت روز» گرفت. از طرفی با تصویب لایحه خودکفایی و استقلال شهرداری‌ها از بودجه عمومی (۱۳۷۱)، بحث فروش ضوابط شهری (تراکم‌فروشی) نیز آغاز شد. سه عامل مذکور نقطه عطفِ تغییر پارادایم مدیریتِ زمین شهری ایران در آغاز دهه ۷۰ هستند که سرآغازی بر سرمایه‌ای شدن زمین، توسعه عمودی و افزایش تراکم در شهرها بود. می‌توان گفت در این دوره شهرهای ایران علاوه بر توسعه محدوده (به صورت متصل و منفصل)، توسعه عمودی و افزایش تراکم را نیز تجربه کردند.
بستن محدوده شهرها؛ به نام توسعه میان‌افزا به کام توسعه عمودی
اوج تغییر در طرح‌های جامع شهری را باید در دوره سوم طرح‌های جامع جستجو کرد یعنی هنگامی که مفاهیمی چون توسعه درونی، نوسازی بافت‌های فرسوده، شهر فشرده و مفاهیمی از این دست مطرح شد و طرح‌های جامع این دوره با نام «طرح راهبردی ـ ساختاری» تصویب شدند. طرح‌های جامع این دوره بشدت متأثر از مصوبه شورای عالی شهرسازی و معماری ایران تحت عنوان «ضابطه جلوگیری از افزایش محدوده شهرها (۱۳۷۸)» بود. در ماده ۱ ضابطه مذکور آمده است؛ «از تاريخ تصويب اين مصوبه، هرگونه افزايش در محدوده مصوب طرح هاي هادي و جامع شهري تا زماني كه تراكم جمعيتي شهر براساس طرح هاي مصوب تحقق پيدا نكرده باشد ممنوع است». همچنین در ماده ۸ این مصوبه به ایجاد کمربند سبز برای جلوگيري از گسترش بي رويه شهرها و حفظ اراضي كشاورزي و باغات و جنگل هاي موجود در حريم شهرها تأکید شده است. مطابق این مصوبه، محدوده شهر تهران از ۷۲۰ به ۶۲۰ کیلومترمربع، محدوده شهر مشهد از ۴۰۰ به ۳۰۰ کیلومترمربع کاهش یافتند. همچنین محدوده شهر شیراز از ۱۸۶ کیلومترمربع بدون تغییر در افق طرح تثبیت شد.
این مصوبه اگرچه در ابتدای امر معقولانه و منطقی بنظر می‌رسید ولی با گذشت زمان، این سؤال مطرح شد که آیا بستن مرز شهرها و ایجاد کمربند سبز در اطراف آنها، موجب توسعه دورنی شهرها و استفاده از براونفیلدها شده است یا خیر؟ در پاسخ باید گفت استفاده از ظرفیت درونی شهرها در عمل اتفاق نیفتاد و اراضی رهاشده و براونفیلدها کماکان در چرخه تأمین مسکن و خدمات شهری وارد نشد. دلیل این موضوع فقدان ابزاری برای اجبار مالکان به عرضه زمین و جلوگیری از احتکار آن بود. در نتیجه این ضابطه، تراکم جمعیتی در محدوده ساخته شده شهرها[۳] افزایش یافت و شهرهای ما روز به روز متراکم‌تر، شلوغ‌تر و فشرده‌تر شدند و از کیفیت زندگی در آنها کاسته شد.
لزوم بازنگری طرح‌های جامع شهری و آزادسازی محدوده شهرها
همانگونه که ذکر شد، با بازخوانی طرح‌های جامع شهری در دوره‌های مختلف، سیر تغییرات محدوده شهرها نشان می‌دهد که بستن محدوده شهرها، نتوانسته است منجربه تحقق توسعه درون‌افزا و استفاد از اراضی درون‌شهری گردد و نتیجه‌ای جز افزایش تراکم جمعیتی محدوده ساخته شده در شهرها نداشته است. برای رهایی شهرها از تراکم، فشردگی و ازدحام فعلی، بازنگری طرح‌های جامع شهری با هدف توسعه محدوده شهرها و افزایش عرضه زمین شهری امری اجتناب‌ناپذیر است. البته در کنار این امر لازم است بهره‌گیری از سازوکارهای تنظیمی بازار زمین نظیر استفاده از مالیات بر ارزش زمین و مالیات املاک و مستغلات به منظور جلوگیری از احتکار زمین در محدوده شهرها نیز در دستور کار قرار گیرد.
پی‌نوشت:
[۱] Infill Development
[۲] Brownfield
[۳] Built up area Density
منابع:
طرح راهبردی ـ ساختاری شهر تهران (۱۳۸۶)
طرح جامع سوم شهر مشهد (۱۳۹۵)
طرح جامع سوم شهر شیراز (۱۳۸۲)
Angel, S., Lamson-Hall, P., Blei, A., Shingade, S., & Kumar, S. (2021). Densify and expand: A global analysis of recent urban growth. Sustainability, 13(7), 3835.
https://www.researchgate.net/figure/Three-urban-growth-types-a-Infilling-growth-which-occurs-within-urbanized-open-space_fig3_324998241
انتهای پیام/ مسکن