همان طور که مستحضرید بحث قانون آب به شکل‌های مختلف در دهه‌های اخیر مطرح بوده است، به ویژه تدوین قوانین جدید یا اصلاح قوانین. می‌خواهیم عمیق‌تر به موضوع نگاه کنیم که به طور کلی نهاد قانون، و به طور خاص قانون آب، چرا نتوانسته در حل مسائل، آن گونه که انتظار می‌رود موفق باشد؟
سابقه قانونگذاری در ایران به دوره مشروطه بازمی‌گردد. پس از امضای قانون اساسی مشروطه توسط مظفرالدین‌شاه، اولین فرایندهای قانونگذاری را در ایران، یعنی نظام تقنینی را تجربه کردیم. ایران در منطقه‌ای واقع شده است که آب مقوله تعیین‌کننده‌ای در حیات اجتماعی بوده، البته نه اینکه در سایر نقاط دنیا آب مقوله حیاتی نیست. تمدن‌های پیشین عمدتاً در کنار رود‌های خیلی بزرگ شکل گرفتند، از تمدن مصر باستان که در کنار نیل شکل گرفت، تا تمدن‌های بین‌النهرین که در اطراف دجله و فرات بودند و حتی رودخانه‌هایی که به طور پراکنده و کوچکتر در نقاط مختلف دنیا قرار دارند. ایران یک کشور با اقلیم گرم و خشک و بیابانی است، بنابراین آب اهمیت دوچندان نسبت به سایر نقاط پیدا می‌کند. آب، آنقدر حیاتی است که در طول تاریخ، بر وضعیت ساختار سیاسی ایران و قدرت به شدت موثر بوده، یعنی مدیریت منابع آب نه به مفهوم مدرن، بلکه مدیریت منابع آب با لحاظ یک خوانش تاریخی، همیشه تعیین‌کننده بوده است. حقابه و مالکیت ارباب و رعیتی که حتی قدمتی پیش از ورود اسلام به ایران دارد و بعدها با حمله مغول دچار تغییر و تحولات جدی می‌شود.
از بُعد قانونگذاری، ما دوره‌های متنوع و قوانین متعددی داریم که همه به نحوی در مقوله آب، ذی مدخل هستند. آب در جای‌جای قوانین ما، حتی قوانینی که به طور اختصاصی موضوعشان آب نبوده دیده شده است، برای نمونه در حقوق مدنی، قانون قصبات و قانون بلدیه. قوانین شهرداری‌ها را داریم. قوانین اختصاصی آب را هم داریم. سوای این موارد، ما قوانین برنامهای را هم داریم که طلیعه آن را از اواخر دوره پهلوی اول می‌بینیم و در دوره پهلوی دوم، و نمونه‌های مشابه آن بعد از انقلاب، تحت عنوان قوانین برنامهای توسعه اجتماعی و اقتصادی و فرهنگی. به طور دائم حداقل هر دو دهه، یا دهه‌ای یک‌بار مواجه با شکلی از قانونگذاری و تلاش برای قانونگذاری دراین خصوص هستیم، ولی گویی قوانین تکاپوی نیاز ما را نمی‌کنند و ما مجبور به قانونگذاری جدید هستیم. شاید بتوان گفت توقعی که از قانون داریم، توقعی منطبق با واقعیت‌های حاکم بر نهاد قانون در ایران نیست. البته آن چیزی که در واقع می‌تواند ناکارآمدی قوانین در حوزه آب تلقی شود، انحصار به حوزه آب ندارد.
ماهیت قانون، اداره و نظم‌بخشیدن به امور در جهت اهداف مشخص است. قانون که انعکاس اراده مجلس یا پارلمان هر کشوری است، در واقع حدود و ثغور رفتارهای هم آحاد جامعه و هم حاکمیت در قبال موضوع را تعیین می‌کند. مسئله‌ای که اینجا درباره اجرای قوانین هست، این است که ما از همان ابتدای شکل‌گیری قانون در ایران، با یک مفهوم مقتدر و ریشه‌ای به نام شرع روبرو هستیم که سابقه تاریخی دارد. ما پیش از اینکه سیستمی به نام عدلیه در ایران داشته باشیم (به مفهوم مدرن و پسامشروطه)، محاکم شرعی داشتیم. یعنی آنچه معتبر بوده و در روابط میان افراد و نظم و نسق می‌بخشیده، شرع بوده است. بنابراین در کشوری زیست می‌کنیم که قرن‌ها جامعه به صورت عرفی بر سیادت پدیده قدرتمندی به نام شرع عادت کرده است.
حال ببینیم تناقضات در کجا آشکار می‌شود: ماهیت قانون بعد از وضع، این است که بتواند انشاء کند و تک‌انشائه باشه. یعنی خروجی اراده مردم که تجلی آن در پارلمان است، از طریق قانون است و کلام آخر از دهان قانون خارج می‌شود. ولی از همان ابتدای شکل‌گیری قانون در تاریخ ایران مدرن، این مشکل را داریم، یعنی رقابت جدی قانون و شرع و حتی جایی برای این که بتوانیم اینها را با هم امتزاج کنیم، یک شکل غیر حرفه‌ای ایجاد کرده‌ایم بین این دو و آنچه را هم که از غرب اقتباس کرده‌ایم و الهام گرفته‌ایم، برایش ریشه‌های داخلی ببینیم و این به چالش بسیار بزرگی برای ما تبدیل شده است. این وضعیت در عمل مانع از تثبیت جایگاه قانون در اذهان عمومی شده است. در مرحله بعد، قدرت سیاسی اجرایی که تجلی آن را در قوه مجریه می‌بینیم، در واقع وظیفه اصلیش بعد از ایجاد نهاد قانون، اجرای قانون است. وقتی از قانون تبعیت نکند که به هر حال قوه اجرایی (در مفهوم دقیق علوم سیاسی دولت و در بستر کلی‌تر حکومت) به خاطر ماهیت‌اش، میل به گریز از محدودیت‌های قانون دارد و این مختص به یک یا دو نسل و تجربه اجتماعی یک ملت نیست، ولی شاید بتوانیم بگوئیم که از بعد از اولین قانونگذاری‌ها در ایران، دائماً تجربه شده است، یعنی حاکمیت و به خصوص بخش اجرایی به طور دائم، خودش از اجرای قانون امتناع می‌کند. چرا؟ چون محدودیت را بر نمی‌تابد و می‌خواهد قدرت مانور بالایی داشته باشد.
گاهاً در همان متن قانون مواجه با یک وضعیت پارادوکسیکالی هستیم که از نهادهای اجرایی، چیزهایی را می‌خواهیم که در واقع ایفای آنها توسط دستگاه‌های اجرایی مساوی است با زیر پاگذاشتن قانون. حتی بعضاً مسئولیتی که به عهده دستگاه‌های اجرایی می‌گذاریم، در تعارض با هم قرار می‌گیرد. به طور خاص در بحث آب، سازمان‌هایی که به گونه‌ای با آب مرتبط هستند متعددند. اگر از موضع خدمات‌رسانی نگاه کنیم، در حوزه شهری شهرداری‌ها را داریم، شرکت‌های آب و فاضلاب را داریم. غیر از این، شرکت‌های آب منطقه‌ای را داریم که خود آنها وظایفی تقریباً موازی دارند و انعکاس قدرت آنها بیشتر در قانون توزیع عادلانه آب است و هر کدام از این دستگاه‌ها نگاه اختصاصی خود را دارند. بنابراین بعضاً در تعریف خود از ماموریت‌شان، دچار تعارضاتی با دستگاه‌های هم‌عرض می‌شوند. برای نمونه، شرکت‌های آب و فاضلاب احتمالاً از منظر تولید به آب نگاه می‌کنند. سازمان منابع طبیعی و وزارت جهاد کشاورزی از زاویه دیگر به آب نگاه می‌کنند، مدیریت منابع آب که گاهاً از منظر حفظ پایداری منابع آب نگاه می‌کند، سازمان محیط‌زیست از منظری فراتر به آب نگاه می‌کند. این مسئله به این برمی‌گردد که ما در قانونگذاری، جامعیت لازم را در انشای قانون نداشته‌ایم. وقتی می‌خواهیم قانون جدیدی وضع کنیم، باید کاملاً به سیر قانونگذاری قبلی درباره آن موضوع دقت کنیم و در واقع از بازتولید قوانین ناکارآمد جلوگیری کنیم که البته مستلزم تثبیت این نگاه است که قانونگذاری موضوعی حساس و کارشناسانه و چندوجهی است.
اگر قانون به خوبی نوشته شود، آیا می‌تواند ما را امیدوار کند که اثر‌گذارتر می‌شود، یا اینکه اساساً اولویت را بایستی در جای دیگری دنبال کرد؟
قوانین بدون ایراد نیستند، ولی مسئله ما در وهله نخست، قوانین متعدد است. اگر شما قوانینی را به طور مداوم در حوز‌ه‌ای وضع کنید و ناکارآمدیش در جامعه، آشکار شود، قوانین توسط جامعه متروک می‌شود. اصطلاحی که در حقوق به کار می‌رود این است که قوانین آرکائیک می‌شود. یعنی چه؟ آرکائیک به منزله کنار گذاشته‌شدن است. وقتی به طور دائم با فواصل کم، قانون وضع می‌کنیم، جایگاه قانون را متزلزل می‌کنیم. هر چند قانون باید پدیده پویایی باشد، ولی میان پویایی قانون و ایجاد تزلزل در قانون با قانونگذاری‌های متعدد، تفاوت وجود دارد. قانونگذاری هوشمندانه، قانونگذاری است که افق کار خود را ارزیابی کند تا قانونگذاران حداقل تا مدتی نیاز به اصلاح و تغییر قوانین نداشته باشند.
نکته دیگر این است که ما با تورم قانون روبرو هستیم. میزان قوانینی که از حدود 100 سال پیش به این طرف وضع کرده‌ایم، از قوانینی که در جمهوری فرانسه از سال 1789 به این سو وضع شده یا از زمان کد ناپلئونی به این طرف، بیشتر بوده، شاید حدود دو و نیم تا سه برابر باشد. مشکل در این است که قانون را شاید خیلی از جاها درست ننوشتیم، ولی در بسیاری از جاها همان قانون را علیرغم نواقصش، اجرا نکردیم و شما تا زمانی که حتی قانون غلط را اجرا نکنید، نمی‌توانید نقایص آن را تشخیص دهید. نکته دوم این است که اعتبار قانون را زیر سئوال می‌بریم. یکی از ویژگی‌های قانون این است که تخطی‌پذیر و قابل‌توافق نباشد. متاسفانه، به ویژه سازمان‌هایی که از طریق قانون متولی شده‌اند، چون نیاز به درآمدزایی دارند و بعضاً بیشتر این درآمد‌ها را برای پرسنل خودشان هزینه می‌کنند، نه برای توسعه یا امور عمرانی، بر سر این موضوعات توافق می‌کنند. نمونه‌ای از تجربه خودم را توصیف می‌کنم. شهرداری که ماهیت نظارت و پیشگیری دارد، وارد عرصه اقتصادی و تجاری شد و حتی در مقطعی از زمان در مقام یک تاجر. در نتیجه، اقدام به کسب درآمد از طریق توافق با متخلفین در مورد تخلفات شدید صورت گرفته در حوزه فعالیت خود کرد ( نوعی از معامله جهت کسب درآمد)، در حالی که خودش متولی و مکلف به پیشگیری از وقوع تخلف است. متاسفانه خیلی از سازمان‌ها، حتی در بخش‌های دولتی، نیم‌نگاهی به رویکرد شهرداری از جهت درآمدزایی دارند، در نتیجه همیشه این خطر وجود دارد که قوانین خودشان را که در راستای ایجاد ثبات وضع شده‌اند، مورد خدشه قرار دهند، با این تصور که اینها شخصیت خصوصی هستند یا موضوع حقوق خصوصی هستند و این قوانین را که اساساً در راستای حفظ منافع عمومی وضع شده است، قابل توافق می‌بینند. واقعیت این است که حوزه حقوق عمومی چنین چیزی را برنمی‌تابد. این رویه سبب می‌شود که جایگاه قانون، به چیزی بسیار پائین‌تر از آنچه که شایسته آن است تنزل پیدا کند. بنابراین معتقدم که اولویت با قانونگذاری جدید نیست. اولویت با اصرار بر اجرای قوانین، یعنی آخرین مظاهر اراده قانونگذار است. وقتی به صورت جدی اجرا و مطالبه شد، آن وقت با متخلفان هم می‌شود برخورد کرد و در عین حال می‌شود ابعاد ناکارآمدی را شناسایی کرد و بعد می‌شود قانون را اصلاح کرد. به نظر من کمیسیون‌های تخصصی، نه به طور انتزاعی و مجرد، بلکه باید با نگاه بین‌بخشی به مسائل نگاه کنند. مثلاً اگر کمیسیون کشاورزی داریم، این کمیسیون نباید در مجلس رفتارهایش منتزع از محیط‌زیست باشد. کمیسیون کشاورزی نمی‌تواند از نظام برنامه‌ریزی آب منفک باشد و نمی‌تواند متوجه شرایط بخش اجرایی نباشد. متاسفانه احساس می‌شود که ما یک نگاه جزیره‌‌ای در ساختار قانونگذاری داریم و اعضای کمیسیون‌ها فکر می‌کنند که موضوع صرفاً مختص به آنها است. خیر، متعلق به کمیسیون‌های دیگری هم هست. مربوط به همه نمایندگان می‌شود و آب یک موضوع بین‌بخشی است. اینکه تصور کنیم که صرفاً از طریق قانونگذاری مشکلات حوزه حساسی مانند آب را حل می‌کنیم، به نظرم با واقعیت همراه نیست.
دستگاه‌های نظارتی و قضایی چه عملکردی داشته‌اند که در موفقیت یا ناکامی قانون تاثیر‌گذار بوده است؟
تا زمانی که مقوله‌ای حیاتی مانند آب در صدر اولویت‌های ساختار قدرت قرار نگیرد و متوجه حساسیت مقوله آب نشوند، متاسفانه انتظار کارآمدی از دستگاه‌های قضایی و نظارتی سخت خواهد بود. اگر با این مسئله مواجه هستیم که بخش کشاورزی، علیرغم کمبود آب، همچنان به صورت سنتی از منابع آب بهره‌برداری می‌کند، ما طی زمانی طولانی به آنها آموزش نداده‌ایم و آن چیزی را که می‌بایستی نهادینه می‌کردیم مبنی بر اینکه کشاورزی باید به شکل آبیاری محدود باشد، قطره‌ای باشد، یک سری اقلام نباید در کشور خشک و کم‌آب کشت شود، کار فرهنگی نکردیم، بنابراین در ذهن کشاورز، نهاینه نشده است، حتی اگر بخواهیم به طور ضربتی در شرایط اضطراری از این مسائل پیشگیری کنیم، با مقاومت مواجه می‌شویم، چون با این واقعیت روبرو می‌شویم که منبع امرار معاش کشاورز در معرض آسیب قرار می‌گیرد و ما هم در این سال‌ها نتوانستیم بدیلی فراهم سازیم. بنابراین، دستگاه قضایی دو رویکرد پیش رو دارد: اینکه بخواهد نسبت به یک سری مسائل، واکنش تند نشان دهد و قانون را عیناً اجرا کند؛ در شرایطی که بستر فرهنگیش را باید در نظر داشت، یعنی در حالی که می‌خواهید در همه حوزه‌ها به عنوان قانونگذار برنامه‌ریزی کنید، ولی برنامه‌ریزی موفقی هم ندارید و عملاً به بخش خصوصی هم آنقدر اعتماد ندارید که بگذارید نظام برنامه‌ریزی را مدیریت کند، وقتی سراغ دستگاه قضایی می‌روید، مجبورید مماشات کنید، چرا که مثلاً ممکن است منجر به بروز تنش اجتماعی و سیاسی شود. بایستی ساختار بسیار منسجم و هم‌پیوند با مراجع قضایی داشته باشیم و مرجع قضایی تحت تاثیر تنش‌های سیاسی مجبور به اتخاذ اقدامات مقطعی نشود. از طرفی دیگر، ما باید نگاه پایداری به بخش آب، فراتر از بخش محیط‌زیست، فراتر از نهاد قانون، تثبیت نهاد قانون، فرهنگ‌سازی قانون‌پذیری و قانون‌گرایی داشته باشیم و قطعاً اولین جایی که مکلف به تثبیت جایگاه قانون است، خود قوای سه‌گانه هستند و در صدر آنها، بخش اجرایی قوه مجریه باید مظهر و آیینه تمام‌نمای اطاعت از قانون باشد. اگر از قانون به طور صریح و واضح و آشکار تبعیت و آن را اجرا نکند، این توقع از آحاد اجتماع، افراد و اشخاص حقیقی، سخت‌تر خواهد بود.
سخن پایانی
ما باید متوجه باشیم که بعضی امور در این کشور امور حیاتی هستند، یعنی احتمالاً بقای تمدنی و سرزمینی ما وابسته به برخی از عناصر حیاتی است. یکی از این عناصر، به یقین که مورد مناقشه هم هست، آب است. من امیدوارم که ما متوجه باشیم که انقیاد و تمکین به قانون می‌تواند تا حدودی کمک کند تا از این امر حیاتی
غافل نشویم.
نظر شما