به گزارش اقتصادآنلاین به نقل از فارس، طرح قانون بانک مرکزی یکی از مهم‌ترین طرح‌های تدوین شده برای اصلاحات اقتصادی در چند دهه اخیر است. اهمیت این طرح از آنجا ناشی می‌شود که قوانین پولی و بانکی کشور در 50 سال اخیر باوجود تغییرات گسترده در حوزه فعالیت شبکه بانکی و تغییر نقش بانک در اقتصاد، اصلاح نشده است و به اعتقاد برخی کارشناسان خلاءهای جدی قانونی و عدم به‌روزرسانی قوانین در این حوزه، باعث بروز چالش‌های اساسی در حوزه پولی و بانکی شده است.
به همین دلیل از 14 سال پیش موضوع اصلاح ساختار نظام بانکی در دولت نهم مطرح شد اما از آن زمان تاکنون هیچ لایحه‌ای از طرف دولت به در حوزه اصلاح نظام بانکی به مجلس ارسال نشده است. با توجه به این تعلل‌ها و ارائه نشدن لایحه‌ای از طرف دولت برای اصلاح قوانین نظام بانکی، تعدادی از نمایندگان مجلس از دوره مجلس نهم به دنبال تدوین و تصویب طرحی در مجلس بودند و این دغدغه توسط تعدادی از نمایندگان دوره دهم و یازدهم پیگیری شد. کمیته پولی و بانکی کمیسیون اقتصادی مجلس در این سال‌ها با بهره‌گیری از مطالعات کارشناسی بانک مرکزی، وزارت اقتصاد، پژوهشکده پولی، بانکی بانک مرکزی، مرکز پژوهش‌های مجلس و کارشناسان فقهی طرح بانکداری جمهوری اسلامی را که شامل سه طرح قانون بانک مرکزی، قانون بانکداری و قانون بانک توسعه جمهوری اسلامی ایران بود، تهیه کردند.
اما به دلیل مسائل مختلف ازجمله ابعاد گسترده طرح تصمیم بر آن که در ابتدا بخش طرح قانون بانک مرکزی به صحن علنی ارسال شود. این طرح که بعد از اصلاحات مکرر به 79 ماده تبدیل شده است، کلیات آن در صحن علنی مجلس به تصویب رسید و برای بررسی بیشتر جزئیات به کمیسیون اقتصادی مجددا ارجاع شده است.
برخی مخاطبان دغدغه‌هایی نسبت به طرح قانون بانک مرکزی با عنوان «لزوم بازنگری در طرح قانون بانک مرکزی در مجلس»، «طرح بانکداری اسلامی تصویب و عملیاتی شود»، «لزوم استقلال بورس و بانک مرکزی از دولت»، «مخالفت با طرح جدید بانکداری»، «لزوم احیای بانکداری اسلامی» و «لزوم جایگزینی اقتصاد اسلامی در سیستم بانکی» را مطرح کرده‌اند.
در همین راستا با موسی شهبازی غیاثی (دکتری اقتصاد از دانشگاه مفید) و معاون مطالعات اقتصادی مرکز پژوهش‌های مجلس، میثم خسروی (دکتری اقتصاد از دانشگاه تهران) کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس و سید مهدی حسینی دولت آبادی ( دکتری اقتصاد از دانشگاه تهران) و کارشناس مرکز پژوهش‌های مجلس که در فرایند تدوین طرح قانون بانک مرکزی نقش داشته‌اند به گفت‌وگو پرداختیم.
بخش اول این گفت‌وگو را در ادامه می‌خوانید:
* پایانی برای بحث‌های نظری در حوزه پول قابل تصور نیست
برخی منتقدان طرح قانون بانک مرکزی میگویند برای اصلاحات ساختاری در حوزه پولی و بانکی باید مباحث بنیادین در حوزه پولی و بانکی مورد بررسی قرار گیرد و نسخه‌ای جامع از بانکداری جمهوری اسلامی تدوین شود که مورد اجماع صاحب‌نظران در این حوزه باشد. به نظر شما این روش برای اصلاح ساختاری و قوانین و مقررات مادر، قابل اجرا است؟
شهبازی: واقعیت این است که ما یک اختلاف نظرهای بنیادی در حوزه پول و بانک داریم و این خودش سخت کرده نگاه‌ها و تحلیل‌ها درباره پول و بانک را. از نگاه نفی بانک تا کسانی که میگویند بانک را باید در قالب عقود اصلاح کرد و همین خوب است و مشکلی با بانک نداریم.
بخشی از انتقاد دوستان در حوزه این است که اجازه بدهید جایگاه و تعریف پول در اسلام در بیاید و بعد درباره قوانین و اصلاح نظام بانکی صحبت می‌کنیم. یعنی این قطار در حال حرکت، همین‌طور به راه خود ادامه دهد و ما چند سال معطل کنیم تا به اجماع نظر روی مفهوم پول برسیم. این مباحث باتوجه به اینکه ماهیت نظری و اندیشه‌ای دارد اساسا تمام شدنی نیست و پایانی برای آن قابل تصور نیست. یعنی نمی‌توانید بگویید سه سال دیگر همه حرف‌ها درباره جایگاه پول، بانک و ماهیت آنها زده شده و الان می‌توانیم لایحه یا طرح تدوین کنیم، به نظر من حرف غیرقابل دفاع و غیرقابل پذیرش است.
پس باید به لحاظ، سیاست‌گذاری تفکیک کنیم بین مسائل نظریه‌پردازی با ایجاد یک اجماع نسبی درباره بانک و مشکلات آن. این بانک با ساختار فعلی مشکلات بسیار زیادی را برای اقتصاد و مردم به وجود آورده است و اگر بخواهیم تازه شروع به بحث درباره مسائل بنیادین کنیم و هرگونه اصلاح را تا رسیدن به توافق متوقف کنیم، مشکلات عمیق‌تر و وسیع‌تر خواهد شد. ما چالش‌های نظری اساسی درباره مسائل پولی و بانکی داریم و نمی‌توانیم تا حل آنها صبر کنیم.
یعنی معتقدید مباحث نظری در حوزه پول و بانک قابل اجماع نیست؟
شهبازی: بله و اینکه به هر حال جمهوری اسلامی یک چارچوب قانون اساسی دارد و یک مدنیت و فضایی را دارد و با آن کار میکند. از اول هم جمهوری اسلامی اینگونه کار نکرده که هر تغییری را منوط به طی کردن مباحث نظری و اجماع روی آن بکند. قانون اساسی هم میگوید عدم تعارض بین فقه اسلامی و قوانین و ساختارها. حداقل تا زمان تشکیل دولت اسلامی نمی‌توانیم ادعا کنیم نظریه دولت اسلامی با همه جوانب در عرصه حکومتی و نهادها داریم. رهبر انقلاب هم می‌فرمایند با دولت اسلامی فاصله داریم. الان جمهوری اسلامی هستیم و نهادهایی هستند و تمام تلاش ما این باید باشد که این نهادها در چارچوب اسلامی باشند و در حوزه علوم انسانی و نظریه‌پردازی تلاش کنیم الگوی اسلامی - ایرانی پیشرفت تدوین و طراحی شود. این نگاه که هرگونه اصلاح متوقف شود تا مباحث نظری انجام شود، نگاه منطقی‌ای نیست.
برای اصلاح نظام بانکی یا اصلاح قانون بانکداری بدون ربا و قانون پولی و بانکی حداقل 38 سال وقت داشتیم. در این 38 سال هیچ پیشنهاد منسجمی برای اصلاح داده نشده، مگر این طرح‌هایی که کلیات آن در صحن علنی مجلس به تصویب رسید.
خسروی: این 38 سال که وقت داشتیم نکته‌اش این است که یک سری نارسایی‌های ساختاری در اقتصاد ایران بوده و باعث بروز مشکلات فراوان در کشور شده و در این سال‌ها اصلاح نشده است. حالا اگر صبر کنیم تا مطالعات بنیادین صورت بگیرد و این بی‌ثباتی‌های اقتصادی را مردم تحمل کنند تا این دوستان مباحث نظری را به نتیجه برسانند، نارضایتی‌ها قطعا تشدید خواهد شد و هیچ وقت هم به نتیجه قطعی و واحد در این حوزه نخواهد رسید.
یک مرحله پایین‌تر از مباحث نظری در حوزه پول و بانک ما با چالش‌های دم‌دستی در سیاست‌گذاری روبرو هستیم. آسیب‌شناسی رابطه بانک‌ها با بانک مرکزی، آسیب‌شناسی رابطه بانک مرکزی با دولت و نهادهای حکومتی و آسیب‌شناسی ساختار بانک‌ها که خودش چالش‌هایی زیادی دارد. آسیب‌شناسی رابطه بانک‌ها با دولت. آسیب‌شناسی ساختار بانک مرکزی. غیر از ساختار کیفیت انتخاب، کیفیت تصمیم‌گیری هم مشکلات متعددی دارد که باید اصلاح شود. این بی‌ثباتی نرخ ارز، بی‌ثباتی قیمت‌ها و... ناشی از همین ساختارها و فرایندهای معیوب است.
* عواقب تاخیر در اصلاح نظام بانکی برای مردم
حسینی دولت آبادی: آسیب‌شناسی نظام پولی و بانکی ایران از این منظر قابل انجام است. یک منظر در حوزه ارتباط بانک‌ها با بخش واقعی اقتصاد و تامین مالی تولید و از منظر مردم هم تورم و رشد نرخ ارز است. به طور کلی اقتصاد از این نظام بانکی خدمت درست و واقعی نمی‌گیرد چون نظام بانکی باید در خدمت بخش واقعی اقتصاد باشد. به عبارت دیگر نه تنها خدمتی نمی‌گیرد بلکه آسیب‌های جدی دیده است. مثلا 30 هزار میلیارد تومانی که بانک مرکزی به سپرده‌گذاران موسسات غیرمجاز پرداخت کرد تبعات ضعف نظارت خود بانک مرکزی بود. اگر بانک مرکزی اختیار داشت موسسه غیرمجاز را ببندد، این اتفاق نمی‌افتاد. در این طرح به بانک مرکزی اجازه داده شده که با موسسه غیرمجاز برخورد کند و نیروی انتظامی باید در این زمینه با بانک مرکزی همکاری کند.
این ساختار نظام پولی و بانکی با اهدافی که انتظار می‌رود به هیچ وجه همخوانی ندارد و تبعات این سیستم به مردم تحمیل می‌شود. یکی از مشکلات اقتصادی کشور مساله تورم است. تورم علاوه بر اینکه قدرت خرید مردم را کاهش می‌دهد و موجب بی‌ثباتی اقتصادی می‌شود، نابرابری را هم رشد می‌دهد. نابرابری از نظر علمای اسلامی مهم است یا خیر؟ برخی منتقدان گفته‌اند در این طرح هیچ گامی برای تحقق اهداف اسلام برداشته نشده است. اما آیا اینکه به یک نفر شوک تورمی وارد می‌شود و این طرح ساختاری به‌وجود می‌آورد که اقتصاد با این شوک‌های تورمی وجود نیاید و نابرابری تشدید نشود، حرکت در جهت اهداف اسلام هست یا خیر؟
قطعا جلوگیری از تشدید نابرابری‌ها و کنترل تورم در جهت اهداف اقتصادی اسلام تعریف می‌شود.
شهبازی: بله. اما برخی منتقدان ایده‌آل‌های دوری در ذهن دارند و این طرح قانون بانک مرکزی را با آن ایده‌ها که مشخص نیست چیست، مقایسه می‌کنند و میگویند خیلی با آن ایده‌ها فاصله دارد و هیچ تحولی صورت نگرفته است. اما این تحول چیست؟ یک چارچوب ایده‌آل است که قرار است در آینده طراحی شود. در حالی که به لحاظ سیاست‌گذاری طرح قانون بانک مرکزی را باید با وضع موجود مقایسه کنید. یک زمان است به عنوان یک استاد دانشگاه صحبت می‌کنید و حاکمیت هیچ هزینه‌ای نسبت به حرف شما نمی‌دهد. اما وقتی می‌خواهید سیاست‌گذاری کنید، نمی‌توانید با ایده‌هایی که هنوز طراحی نشده تا کارآمدی آن اثبات شود، سیاست‌گذاری کنید.
همانطور که بارها گفته شده روزانه 2 هزار میلیارد تومان پول در بانک‌ها خلق می‌شود دوستان میگویند برای خلق پول چرا فکری نکرده‌اید. چرا ماده‌ای برای آن ننوشته‌اید. در حالی که کل این طرح برای مدیریت خلق پول بانک‌هاست. خیلی از نکاتی که در این طرح آمده که نتایج مثبتی برای اقتصاد کشور خواهد داشت، جزء اهداف شریعت است. آیا عدالت و کاهش نابرابری و ثبات اقتصادی و کمک به تولید جزء اهداف اسلام نیست؟
خسروی: برخی منتقدان هم چون متن نهایی طرح قانون بانک مرکزی را ندیده‌اند و تصور می‌کنند هنوز همان طرح قانون بانکداری جمهوری اسلامی است، نقدهایی در حوزه بانکداری اسلامی به آن مطرح می‌کنند در حالی که این طرح 79 ماده است و فقط مربوط به مدیریت و ساختار بانک مرکزی و رابطه این بانک با بانک‌ها و دولت و نظارت بر بانک‌ها است.
* عامل بلندمدت تورم رشد بیش از حد نقدینگی است
بله. اما بررسی اهداف طرح قانون بانک مرکزی نشان می‌دهد یکی از محوری‌ترین اهداف این طرح ایجاد بستر و طراحی ابزارهایی در جهت کنترل تورم است. خوب است مساله توضیح داده شود که این طرح با چه راهکارهایی می‌خواهد تورم را کنترل کند؟
خسروی: عامل بلندمدت تورم نقدینگی‌ای است که میزان رشد آن متناسب با رشد متغیرهای کلان اقتصادی کشور نباشد. اگر بخواهیم تورم را باز کنیم از دو دلیل اصلی نشات می‌گیرد. یکی کانال دولت و کسری بودجه و یکی موتور نقدینگی در نظام بانکی. کانال دولت و کسری بودجه به‌نوعی باعث سرریز چالش در نظام بانکی می‌شود و این باعث پمپاژ پول به اقتصاد می‌شود.
حالا برخی‌ها میگویند تورم فی حد ذاته چیز بدی نیست و کشورهایی که در مسیر رشد قرار دارند تورم لازم دارند. پاسخ به این نکته این است که ما حداقل از سال 51 به بعد تورم‌های پایدار داشتیم و متوسط تورم 50 سال اخیر 18 درصد بوده است. به طور کلی جزء معدود کشورهایی هستیم که در 5 دهه تورم دورقمی داشته است. علت اصلی این تورم به مباحث پولی و نظام بانکی برمی‌گردد.
بانک مرکزی یک مقام پولی است و درواقع تمام ساختارها، اهداف و فرآیند تصمیم‌گیری بانک مرکزی باید به‌گونه‌ای باشد که بتواند افسار تورم را در دست بگیرد. همچنین ابزارهایی در جهت کنترل تورم داشته باشد و تحت فشار مقامات سیاسی نباشد. بنابراین هم از لحاظ جایگاه، ابزار و استقلال در تصمیم‌گیری بسیار حائز اهمیت است. الان نگاه می‌کنیم به قوانین موجود می‌بینیم که بانک مرکزی زیر بلیت دولت است. رییس مجمع عمومی بانک مرکزی رییس جمهور است و در مقاطع مختلف تصمیماتی می‌گیرد که اهداف تورمی را به خطر می‌اندازد.
البته مجمع عمومی بانک مرکزی اختیارات زیادی ندارد. مساله اصلی ترکیب شورای پول و اعتبار و کیفیت انتخاب رییس کل بانک مرکزی است.
خسروی: بله اما نکته اینجاست که در مقاطعی دولت‌ها در مجمع عمومی بانک مرکزی تصمیم می‌گیرند دارایی ارزی بانک مرکزی را تسعیر کنند و یک نقدینگی جدیدی به اقتصاد تزریق کنند. تعریف دولت این است که بانک مرکزی بانک دولت است و در بررسی ترازنامه میتوانند چنین تصمیماتی بگیرند.
* علت انحلال مجمع عمومی و انتقال اختیارات و وظایف به هیات عالی
نسبت به همین مساله حذف مجمع عمومی بانک مرکزی نقدهایی وارد می‌شود. برخی نقدها مثل نقدهای دکتر ایروانی به طرح این بود که مجمع عمومی نباید حذف شود و این باعث می‌شود بانک مرکزی از حاکمیت نظام جمهوری اسلامی فاصله بگیرد.
شهبازی: واقعا مجمع عمومی در 50 سال اخیر چه کاری کرده است؟ اتفاقا ابزاری بوده که اگر دولت لازم می‌دیده از آن استفاده کرده است. مثل مصوبه مجمع عمومی بانک مرکزی در سال 92 برای تسعیر 74 هزار میلیارد تومان دارایی خارجی بانک مرکزی. مجمع عمومی ابزار قانونی‌ای دارد که در بزنگاه‌ها آنچه که دولت می‌خواهد را به تصویب برساند. مصوباتی که عموما باعث تضعیف و تخریب سیاست پولی می‌شود.
خسروی: در کدام شرکت یک نفر هم در مجمع عمومی است و هم در هیات مدیره؟ وزیر اقتصاد و رییس سازمان برنامه و بودجه هم در مجمع عمومی حضور دارند و هم در شورای پول و اعتبار. تنها کارکرد مجمع عمومی که برای شرکت‌ها فایده دارد این است که نظارت بر رفتار و عملکرد هیات مدیره انجام شود اما این مجمع عمومی با این ساختار به ضدّ خودش تبدیل شده و در عمل به یک نهاد بی‌فایده تبدیل شده است.
* تورم ساختاری نتیجه مستقل نبودن بانک مرکزی از دولت و بانک‌ها است
به لحاظ جایگاهی بخشی از سود ویژه بانک مرکزی را میتوانند به کارمندان بانک مرکزی بدهند. همین که مجمع عمومی می‌تواند این تصمیم را بگیرد، خود به خود بانک مرکزی برای توزیع سود بیشتر همراهی بیشتری با درخواست‌های سایر اعضای مجمع عمومی خواهد کرد. این حالت بدی را برای رابطه بانک مرکزی و دولت به‌وجود می‌آورد. این تعامل برای اقتصاد آثار بدی خواهد داشت. اینکه بانک مرکزی کاری انجام دهد که دولت درآمد کوتاه‌مدتی کسب کند تا بانک مرکزی بتواند سود بین کارمندان خود توزیع کند، رابطه غلطی است که یکی از دلایل شکل‌گیری ساختار تورمی در اقتصاد ایران قلمداد می‌شود.
پس اینگونه است که وضعیت موجود و قوانین و مقررات و ساختار حاکم بر بانک مرکزی عملا از دو کانال تورم را به جامعه تزریق میکند. دولت هم به لحاظ انتخاب رییس کل و قائم مقام نقش جدی ایفا میکند و هم با وزرای دولتی که در درون شورای پول و اعتبار قرار دارند.
مثلا در شرایطی که تحریم هستیم و ارز غیرقابل دسترس نداریم و دولت نمی‌خواهد کسری بودجه‌اش را جبران کند، میگوید آقای بانک مرکزی اول تنخواه را بالا ببر و بعد هم تسویه نمی‌کند و دوم ارزهای دولت که به واسطه فروش نفت به دست آمده، اگر قابل دسترس باشد یا نباشد برای دولت فرقی نمی‌کند، این ارزها را به بانک مرکزی می‌فروشد و معادل آن ریال از بانک مرکزی می‌گیرد. بانک مرکزی هم نمی‌تواند بگوید من نمی‌خرم و ریال نمی‌دهم. اینها اتفاقاتی است که در این سال‌ها رخ داده است.
حسینی دولت آبادی: بله. مثال دیگر ارز 4200 تومان است. دولت نمی‌خواهد قبول کند ارز را 3000 تومان از دولت قبل تحویل گرفته و 24 هزار تومان تحویل دهد، بنابراین نرخ 4200 تومان را تعیین میکند و آن را مبنا قرار می‌دهد. حالا بانک مرکزی بخواهد سیاست ارزی و نظام شناور مدیریت شده انجام دهد، سایه سیاست‌گذاری ارزی و مالی دولت بر سیاست‌های بانک مرکزی وجود دارد و بانک مرکزی نمی‌تواند مدیریت درستی انجام دهد.
کلا مساله اینگونه شد که عامل اصلی تورم رشد بیش از حد نقدینگی است. نقدینگی چرا بیش از حد رشد میکند؟ به این دلیل که یک سری نهادها در اقتصاد میتوانند کسری‌ها را با خلق اعتبار بپوشانند. این نهادها کدام هستند؟ یکی دولت است و یکی بانک‌ها. حالا در قانون با هر ابزاری باید مانع از این شوید که نهاد بانک مرکزی توسط دولت یا بانک‌ها احاطه شود و ناترازی‌های خودشان را به این شکل جبران کنند و باعث بروز تورم شوند.
* اختیارات بانک مرکزی برای رد درخواست‌های تورمی دولت و بانک‌ها در طرح قانون بانک مرکزی
توضیح دهید که در این طرح برای جلوگیری از فشار به بانک مرکزی برای دریافت پول چه راهکارهایی اندیشیده شده است؟
خسروی: وقتی ناترازی سرایت کند و منجر به رشد پایه پولی و نقدینگی شود؛ حالا چه از کانال بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی و چه کانال بدهی دولت به بانک مرکزی یا رشد خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی. در این طرح تلاش شده جلوی رشد نقدینگیِ بیش از حد، گرفته شود. اقتدار بانک مرکزی در مقابل دولت و بانک‌ها و اختیارات گسترده برای نظارت بر بانک‌ها که در این طرح دیده شده برای این است که ناترازی بانک‌ها به بانک مرکزی منتقل نشود. اگر یک بانکی به سمت انحراف حرکت می‌کرد، براساس اختیاراتی که در این طرح به بانک مرکزی داده می شود، به سرعت می‌تواند جلوی آن را بگیرد.
یک بحث دیگر اینکه وقتی شبکه بانکی و دولت بدانند یک بانک مرکزی منفعل و بدون اختیار وجود دارد اساسا به سمت اصلاح نمی‌روند. مثلا بانک میگوید اینقدر زیان انباشته دارم و بانک مرکزی که هست و اجازه اضافه برداشت به من می‌دهد، چه لزومی دارد افزایش سرمایه بدهم یا بدهی را جبران کنم؟ دولت می‌داند چند صدهزار میلیارد تومان کسری بودجه دارد اما میگوید بانک مرکزی که هست و می‌توانم تنخواه بگیرم و پس ندهم یا بانک مرکزی را مجبور به خرید اوراق بدهی کنم. پس چرا به سمت اصلاحات بودجه‌ای بروم؟ بنابراین وقتی بانک مرکزی منفعل و غیرمستقلی داریم هم بانک‌ها و هم دولت به سمت اصلاح حرکت نمی‌کنند و هم اثرات مخرب آن در قالب تورم در جامعه نمایان می‌شود.
* استقلال بانک مرکزی از بانک‌ها و دولت ریشه تورم را می‌خشکاند
شهبازی: در همین باره برخی منتقدان میگویند مگر شما کسری بودجه و ناترازی بانک‌ها را حل کردید که می‌خواهید با استقلال بانک مرکزی تورم را کنترل کنید؟ اما نکته اینجاست که تا زمانی که می‌دانید بانک مرکزی وابسته و نامقتدری دارید و می‌توانید از او استقراض کنید، چه انگیزه و اجباری برای اصلاح دارید؟
میگویند وقتی دولت و بانک‌ها مشکل داشته باشند اما بانک مرکزی به خاطر کنترل تورم به آنها پول ندهد، کشور قفل می‌شود. ما می‌گوییم کشور قفل نمی‌شود. دهه‌ها کشور با بحران‌های مختلف روبرو شده اما قفل نشده است. بانک‌ها می‌فهمند که دیگر نمی‌توانند با مدیریت بد ترازنامه بانک را تخریب کنند و برای جبران آن از بانک مرکزی پول بگیرند و یا اینکه وقتی بانک دچار مشکلاتی شد بانک مرکزی کاری با بانک نداشته باشد. استقلال بانک مرکزی از دولت و بانک‌ها باعث می‌شود دو منبع اصلی تورم که استقراض بانک‌ها و دولت از بانک مرکزی است، خشکیده شود و ریشه‌های اصلی بروز تورم در اقتصاد ایران از بین برود.
* سرنوشت تنخواه در طرح قانون بانک مرکزی
درباره کانالهای دریافت پول دولت و بانک‌ها از بانک مرکزی صحبت کنیم...
خسروی: بله. یکی از این کانال‌ها تنخواه بودجه دولت است. در قوانین فعلی، بانک مرکزی مکلف است 3 درصد از بودجه عمومی را به عنوان تنخواه در ابتدای سال به بانک مرکزی بدهد. این عدد تا 5 درصد هم قابل افزایش است. در سال 99 معادل 30 هزار میلیارد تومان تنخواه از بانک مرکزی گرفتند و همین باعث شد نرخ سود در بازار بین بانکی به حدود 6 درصد کاهش پیدا کند و این کاهش شدید چه التهاباتی در بازار داریی‌ها به‌وجود آورد؟
دو ماه قبل از آن هم بانک مرکزی 5 میلیارد دلار از ارزهای صندوق توسعه ملی را به ریال تبدیل کرد و همین هم در پمپاژ پایه پولی و کاهش شدید نرخ سود در بازار بین بانکی موثر بود.
حسینی دولت آبادی: آن هم ناشی از همین ساختار و رابطه بانک مرکزی و دولت است. حالا در ماده 64 طرح قانون بانک مرکزی دیگر مکلف به پرداخت تنخواه بودجه به دولت نیست. اگر در چارچوب سیاست‌های بانک مرکزی بود، می‌تواند تنخواه بدهد.
در نسخه قبلی قرار بود بانک مرکزی مختار باشد حداکثر بودجه معادل 10 درصد از درآمد مالیاتی محقق شده سال قبل را تنخواه به دولت بدهد. در نسخه جدید اصلاح شده است؟
حسینی دولت آبادی: بله. ولی بانک مرکزی مختار است این تنخواهی که معادل 3 درصد کل بودجه عمومی است را به دولت بدهد. البته پیشنهاد ما در مرکز پژوهش‌های مجلس بازگشت به همین پیشنهاد قبلی است که شما به آن اشاره کردید، است.
این تغییر پیشنهاد کجا بود؟
حسینی دولت آبادی: پیشنهاد کمیسیون اقتصادی مجلس بود که به تصویب رسید. منطق این پیشنهاد این بود که زمانی که دولت درآمد مالیاتی‌اش کاهش پیدا میکند، در عمل تنخواه بیشتری نیاز دارد و اگر قرار باشد 10 درصد درآمد مالیاتی باشد، مثل این است که وقتی هزینه یک بنگاه اقتصادی بالا می‌رود، سرمایه درگردش کمتری به آن بدهید.
این منطق بی‌ربطی نیست اما هدف از محدود کردن تنخواه این بود که دولت متکی به تنخواه نباشد و به دنبال کسب درآمد از محل‌های دیگر باشد و همچنین برای افزایش درآمدهای مالیاتی انگیزه بیشتری پیدا کند.
حسینی دولت آبادی: بله. به همین دلایل پیشنهاد ما در مرکز پژوهش‌های مجلس این است که بانک مرکزی مجاز باشد در صورت آسیب نرسیدن به اهداف تورمی، تا سقف 10 درصد از درآمد مالیاتی سال قبل به دولت تنخواه بدهد. در آنجا گفته بودیم تا 5 درصد هم قابل افزایش یابد.
ماده 64 به این شکل تغییر کرده که 3 درصد از بودجه عمومی که برای همان سال تصویب شده است یا بودجه سال قبل؟
حسینی دولت آبادی: 3 درصد از بودجه سال جدید. یکی از پیشنهادات ما این بود که قوانین مرتبط با بانک مرکزی مثل قوانین قانون برنامه توسعه باشد. یعنی اگر پیشنهادی برای نقض آن در بررسی لایحه بودجه مطرح شود، برای تصویب نیاز موافقت دو سوم نمایندگان مجلس باشد.
ولی واقعا معلوم نیست چرا باید در قوانین بودجه، پیشنهادی تصویب شود که ماهیت بودجه‌ای ندارد و ناقض قوانین دائمی است.
حسینی دولت آبادی: این دیگر از ضعف‌های نظام قانون‌گذاری است و باید اصلاح شود. اما نکته مهمی که در تنخواه در این طرح انجام شده این است که بانک مرکزی ملزم به پرداخت نیست، بلکه مجاز است و دوم اینکه فقط و فقط 3 درصد از بودجه عمومی تنخواه داده خواهد شد و بیش از آن امکان‌پذیر نیست ولی در قوانین فعلی این نسبت تا 5 درصد هم قابل افزایش است.
* بانک مرکزی ملزم به خرید ارزهای دولت نمی‌شود
به موضوع اصلی برگردیم. کانالهای تزریق پایه پولی و نقدینگی به اقتصاد و عواملی که ساختار اقتصاد ایران را تورم‌زا میکند.
خسروی: بله، کانال بعدی که موجب سرایت ناترازی منابع و مصارف دولت به بانک مرکزی و استقراض دولت از بانک مرکزی می‌شد، کانال ورود ارز بود. به این شکل که دولت ارزهای غیرقابل وصول و قابل وصول را به بانک مرکزی می‌فروخت و بانک مرکزی ملزم بود براساس نرخ مصوب معادل ریالی آن را به دولت بدهد. درواقع بانک مرکزی ملزم به خرید ارزهای دولت بود.
در برخی دوره‌ها مثل سال‌های اخیر بخشی از ارزهای خریداری شده توسط بانک مرکزی قابل فروش نبود چون این ارزها به خاطر تحریم بلوکه شده بود یا اینکه ارزها، ارزهای باکیفیتی نبودند. بنابراین فقط به صورت حسابداری این ارزها به نام بانک مرکزی ثبت می‌شد و دولت ریال آن را می‌گرفت. در طرح قانون بانک مرکزی به بانک مرکزی اختیار داد شده ارزهای دولت را بخرد یا اینکه با خرید آن مخالفت کند.
* تا زمانی که بانک مرکزی استقلال سیاسی از دولت نداشته باشد استقلال عملیاتی روی هوا است
بانک مرکزی مختار است ارزهای دولت را بخرد، چه ارز در دسترس و چه ارز غیرقابل دسترس؟
حسینی دولت آبادی: بله. بانک مرکزی می‌تواند ارزها را بخرد. این ماده 31 طرح قانون بانک مرکزی است. اول به بانک مرکزی اختیار داده شده است. بانک مرکزی می‌تواند نقش عاملیت فروش ارزهای دولت به بازار را بپذیرد مشروط به اینکه تحویل ریال به دولت بعد از فروش ارز در بازار باشد.
این نکته را دقت کنید که این دو نکته مهم‌ترین کارکرد اصلاح روابط بانک مرکزی و دولت است. به این میگویند استقلال عملیاتی بانک مرکزی. بعضی‌ها میگویند استقلال عملیاتی خوب است اما استقلال سیاسی دیگر چیست؟ به اینجا می‌رسیم که چرا ترکیب شورای پول و اعتبار را تغییر دادیم. چرا استقلال از دولت مهم است. یک مفهوم دیگری از استقلال داریم که استقلال سیاسی است. مثلا برخی اقتصاددانان معتقدند استقلال عملیاتی بانک مرکزی خوب است اما استقلال سیاسی خوب نیست. اما ما معتقدیم تا زمانی که استقلال سیاسی محقق نشود، استقلال عملیاتی روی هوا است و امکان پیاده‌سازی آن نیست. چون دولت بالاخره راه را پیدا میکند.
البته من با یکی از اقتصاددانان که استقلال سیاسی را ضروری نمی‌دانند صحبت می‌کردم، منظورشان از عدم لزوم استقلال سیاسی این نبود که بانک مرکزی در اختیار دولت و وزرای دولت باشد.
شهبازی: برخی اقتصاددانان معتقدند رییس کل بانک مرکزی باید ذیل رییس جمهور باشد. ساختاری مانند مثل رییس سازمان برنامه و بودجه. برخی‌ها معتقدند افراد متخصص در حوزه پول و بانک عضو هیات عالی بانک مرکزی باشند اما نیاز نیست که حتما استقلال سیاسی داشته باشند. الان در شورای پول و اعتبار اکثریت منتسب به دولت هستند. نکته این است که آنها تصمیم‌گیر هستند و میتوانند تصمیماتی را بگیرند که استقلال عملیاتی را خدشه‌دار کنند. مثلا دولت با کسری بودجه مواجه است و بیش از حد در حال انتشار اوراق بدهی است.
حسینی دولت آبادی: و در آن شرایط هم نرخ سود در بازار بین‌بانکی بالا می‌رود. دعوای ترامپ با فدرال رزرو چه بود؟ ترامپ می‌گفت نرخ سود را در بازار بین بانکی پایین بیار تا من در بورس و اشتغال بتواند بهتر عمل کنم اما بانک مرکزی به خاطر مدیریت متغیرهای پولی و کنترل تورم این کار را انجام نداد. این کار را انجام نداد چون در کنار استقلال سیاسی، استقلال عملیاتی داشت. این نشان می‌دهد تا زمانی که استقلال سیاسی نباشد، استقلال عملیاتی روی هوا است. قبل از تجربه صندوق توسعه ما تصور نمی‌کردیم سازوکاری وجود دارد که دولت بتواند مجوز برداشت از صندوق توسعه ملی بگیرد و بانک مرکزی را مجبور به خرید ارزهای غیرقابل دسترس صندوق توسعه ملی کند.
بانک مرکزی الان زیرمجموعه دولت است و دولت به بانک مرکزی میگوید نرخ اوراق را پایین بیاور و او هم می‌آورد. چون تحت فرمان دولت است. چون منصوب دولت است. بنابراین آثار همه مواردی که برای کنترل رشد پایه پولی و تورم در این طرح دیده شده است، از بین خواهد رفت.
* امکان‌پذیر نبودن دخالت ترامپ در سیاست‌های فدرال رزرو به خاطر استقلال سیاسی
چرا از استقلال سیاسی بانک مرکزی دفاع می‌کنیم؟ چون تجربه نشان می‌دهد استقلال عملیاتی کافی نیست و استقلال سیاسی می‌تواند استقلال عملیاتی را مخدوش کند. گاهی اوقات هم با برخی کشورها مقایسه‌هایی می‌شود. مثلا میگویند فلان کشور استقلال عملیاتی دارد اما استقلال سیاسی ندارد ولی تورم را کنترل کرده است. بله، درک دولت و حاکمیت از مسائل کلان هم در این مسائل دخیل است. مثلا حاکمیت به این نتیجه می‌رسد که نباید از بانک مرکزی استقراض کرد. مثلا در فدرال رزرو به عنوان نمونه‌ای از رابطه اصلاح شده بانک مرکزی و دولت، اینگونه است که قانون به صراحت نگفته دولت و رییس جمهور نمی‌توانند اعضای فدرال رزرو را برکنار کند ولی تاکنون هیچ رییس جمهوری از این اختیار قانونی استفاده نکرده است.
ترامپ سعی کرد کارهایی در این زمینه انجام دهد که با بیل خاموشش کردند. بنابراین شعور حکمرانی شما را به این نتیجه می‌رساند که دولت هیچ وقت این کار را نخواهد کرد (مخدوش کردن سیاست پولی و استقراض از بانک مرکزی) پس چرا می‌خواهید استقلال سیاسی برای بانک مرکزی به‌وجود بیاورید.
البته یکی از نقدهایی هم که مطرح می‌شود این است که بیم آن می‌رود طبقه‌ای از نخبگانی که به هیچ کسی هم پاسخگو نیستند در هیات عالی بانک مرکزی حاکم شوند و هیچ تعهدی نسبت به افزایش رشد اقتصادی کشور نداشته باشند و معتقد باشند بانک مرکزی هیچ وظیفه‌‌ای غیر از کنترل تورم ندارد.
شهبازی: درباره ساختار پاسخگویی بانک مرکزی، یکی از سوالاتی که ممکن است مطرح شود این است که وقتی شما رییس کل بانک مرکزی را تعیین کردید، چون او هم یک انسان است، او به کجا پاسخگو است؟ بالاخره هر ساختاری ایجاد کنید یک نفری ممکن است وجود داشته باشد که به کسی پاسخگو نباشد. مثلا الان رییس مجلس به چه کسی پاسخگو است؟
به هیچکس.
شهبازی: اما رییس کل بانک مرکزی باید به رییس جمهور پاسخگو باشد. برخی نقدهایی که مطرح می‌شود ناشی از این است که ساختار قانون اساسی را نمی‌شناسند. مثلا برخی میگویند اعضای هیات عالی را نمایندگان مجلس پیشنهاد بدهند و رییس جمهور حکم بزند. به طراحانِ طرح، انگ لیبرال بودن می‌زنند و چون خودشان را ضدلیبرالیسم می‌دانند به همین دلیل رفتند ساختار بانک مرکزی آمریکا را دیدید و دقیقا روشی مغایر با آن پیشنهاد کردند!
در آمریکا رییس جمهور باید 7 نفر از به عنوان اعضای پیشنهادی برای عضویت در فدرال رزرو به مجلس سنا معرفی میکند و مجلس سنا رای می‌دهد. نکته این است که در چارچوب قانون اساسی ما پیشنهاد نمایندگان مجلس به معنای دخالت قوه مقننه در قوه مجریه و خلاف قانون اساسی است. اصل 57، اصل 60 و اصل 89 سه اصل مهم قانون اساسی در این زمینه است. اصل 57 تفکیک قوا را میگوید و بعضی دوستان منتقد میگویند طبق طرح قانون بانک مرکزی، یک قوه دیگر تشکیل می‌شود.
اما طبق تفسیر شورای نگهبان هر نهادی ذیل یکی از قوا باید قرار بگیرد و طبق این تفسیر بانک مرکزی یک نهاد اجرایی است. بنابراین استقلال کامل بانک مرکزی در این ساختار امکان‌پذیر نیست. در نهایت رییس جمهور باید رییس کل بانک مرکزی را انتخاب کند. حالا ممکن است برای سخت کردن فرایند عزل رییس کل ضوابط و تبصره‌هایی نوشته شود.
* علت انتخاب ساختار شورایی نهاد تصمیم‌گیر در بانک مرکزی
خسروی: ببینید، یکی از منشاء‌هایی که ناترازی درست میکند، تنخواه بودجه و یکی دیگر ملزم بودن بانک مرکزی به خرید ارز از دولت است و برای کنترل این جریان بانک مرکزی باید استقلال عملیاتی داشته باشد و پشتوانه سیاسی پشتوانه استقلال عملیاتی است و اینکه ما طبق قانون اساسی نمی‌توانیم استقلال کامل و مطلق به بانک مرکزی بدهیم. یعنی در نهایت عزل و نصب رییس کل باید توسط رییس جمهور انجام شود. چه تمهیدی برای افزایش استقلال بانک مرکزی دیده‌ایم؟ تمهید این بود گفتیم به جای اینکه یک نفر در بانک مرکزی تصمیم‌گیر باشد یک هیات یا شورایی باشند که با حکم رییس جمهور تعیین شوند.
یعنی باز هم رییس جمهور حکم بزند اما علاوه بر رییس کل بانک مرکزی 6 نفر دیگر باشند که فرایند عزل و نصب و دخالت در سیاست‌گذاری سخت شود. بنابراین رییس جمهور نصب میکند اما عزل رییس کل بانک مرکزی با نظر سران سه قوه است.
برخی منتقدان میگویند این ناقض اصل تفکیک قوا است.
حسینی دولت آبادی: نقد برخی منتقدان این نیست. میگویند در طرح گفته شده رییس کل بعد از مشورت با اعضای هیات عالی رییس کل را می‌تواند عزل کند و یک بیانیه به مجلس بدهد اما عزل اعضای غیراجرایی با نظر سران سه قوه انجام می‌شود. بنابراین عزل اعضای غیراجرایی سخت‌تر از رییس بانک مرکزی است.
بله این هم یکی دیگر از نقدها است.
شهبازی: این کار نقض اصل تفکیک قوا نیست چون اگر سه قوه توافق کردند که عضو یا اعضای غیراجرایی هیات عالی برکنار شوند، در نهایت رییس جمهور باید حکم بزند.
یعنی اگر رییس جمهور موافق نباشد، می‌تواند حکم عزل آنها را صادر نکند.
شهبازی: بله. البته اینها ناشی از محدودیت‌های قانون اساسی است. اما نکته‌ای که باید به آن توجه کرد این است که بانکداری مرکزی یک تکنولوژی جدید است. شما قوانین برخی کشورها که قانون اساسی‌شان را تازه نوشته‌اند را نگاه کنید و یا قانون اتحادیه اروپا، بانک مرکزی را در قانون اساسی آورده‌اند. یعنی در قانون اساس عراق جایگاهی مثل شورای عالی امنیت ملی دارد. در ارمنستان و آذربایجان هم اینگونه است.
حسینی دولت آبادی: در ساختار بانک مرکزیِ رییس کل محور، یا عزل رییس کل سخت است یا آسان. اگر رییس جمهور راحت بتواند رییس کل را عزل کند، استقلال سیاسی خدشه‌دار خواهد شد اما اگر ساختار به‌گونه‌ای طراحی شود که امکان عزل رییس کل بانک مرکزی نباشد، بحث دیکتاتوری رییس کل بانک مرکزی پیش می‌آید. به همین دلیل ما آمدیم این را بین یک هیات عالی 9 نفره پخش کردیم، هم ریسک مخالفت با دولت کاهش می‌یابد و هم دیکتاتوری شکل نمی‌گیرد.
* تعامل بانک مرکزی با دولت براساس صلاحدید فنی و کارشناسی نه اجبار سیاسی
حالا من سوالی بسیار متفاوت از برخی منتقدان می‌پرسم. آیا این اختیاری که به بانک مرکزی و هیات عالی آیا کافی است برای اینکه بانک مرکزی براساس مصحلت‌های اقتصادی مثلا با درخواست‌های غیرمنطقی دولت و بانک‌ها مخالفت کند؟
شهبازی: شما می‌گویید استقلال بیشتر شود؟
بله. برای این هدف چند راه وجود دارد. یکی اینکه بانک مرکزی فقط نقض عاملیت فروش ارز دولت را داشته باشد و به کل خرید ارز دولت توسط بانک مرکزی ممنوع باشد. رویکردهای دیگری هم می‌شود دنبال کرد مثل اینکه میزان خرید ارز دولت توسط بانک مرکزی نباید مثلا بیش از 10 درصد کل دارایی‌های خارجی بانک مرکزی باشد. یک محدودیت‌هایی به این شکل وجود داشته باشد.
شهبازی: چند نکته وجود دارد. اول اینکه ممکن است محدودیت‌هایی در سیاست‌گذاری و مدیریت ارزی برای بانک مرکزی به‌وجود بیاورد. نکته بعدی اینکه وقتی شما به بانک مرکزی اجازه می‌دهید اوراق دولت را بخرد یا بفروشد، یعنی تعامل بین دولت و بانک مرکزی. حالا اگر امکان خرید ارز دولت را از بانک مرکزی بگیرید، اما خرید اوراق بدهی دولت همچنان وجود دارد.
در همه کشورها بانک مرکزی امکان خرید و فروش اوراق بدهی دولت را دارد. حالا به اینجا می‌رسیم که بانک مرکزی دو راه دارد. راه اول اینکه بانک مرکزی بگوید خرید و فروش اوراق مبتنی بر سیاست پولی خواهد بود. یعنی به اندازه‌ای اوراق دولت را می‌خرد که اهداف تورمی از دست نرود و اگر این را بپذیریم، در موضوع تنخواه و خرید ارزهای دولت این قاعده حکم‌فرما خواهد بود و در طرح قانون بانک مرکزی به این مساله توجه شده است.
وقتی بانک مرکزی از دولت ارز می‌خرد، یا تنخواه می‌دهد یعنی دارد عملیات رزرو انجام می‌دهد. بنابراین اینکه شما می‌گویید بهتر است رابطه ارزی دولت و بانک مرکزی قطع شود، موضوع این است که از ناحیه دیگری مثل عملیات بازار باز و خرید و اوراق دولت ما رابطه تعاملی بین دولت و بانک مرکزی را پذیرفته‌ایم و به بانک مرکزی اختیار داده‌ایم در صورت صلاحدید خود و متناسب با اهداف و برنامه‌های خود بتواند اوراق دولت را بخرد یا از خرید آن امتناع کند.
حسینی دولت آبادی: دقیقا. ببینید، باید بانک مرکزی را به‌گونه‌ای طراحی کنیم که صرفا براساس صلاحدید فنی و اقتصادی برای خرید اوراق بدهی و ارزهای دولت تصمیم بگیرد. مثلا الان در آمریکا تورم افزایش یافته است...
به حدود 4 درصد و کمی بیشتر رسیده است.
حسینی دولت آبادی: بله. اما خودشان برای افزایش نرخ تورم تصمیم گرفته‌اند. در بیانیه سیاست پولی بانک مرکزی آمریکا این نکته تاکید شده که هدف ما کنترل بلندمدت تورم است. این یعنی اینکه در کوتاه‌مدت به خاطر کویید 19 یا هر مساله دیگری باید به اقتصاد کمک کنیم اما در بلندمدت همین بانک مرکزی سیاست‌های خود را به‌گونه‌ای تنظیم میکند که نرخ تورم به نرخ‌های سابق که حدود 2 درصد بوده است، کاهش یابد.
ما هم برای طراحی ساختار بانک مرکزی به این مسائل توجه کرده‌ایم. باید به بانک مرکزی این ظرفیت را بدهید که این نهاد براساس صلاحدیدهای اقتصادی و اهداف کنترل تورم و رشد اقتصادی از ابزارهای سیاست پولی استفاده کند. ما این 6 نفر عضو غیراجرایی را از توی لُپ لُپ درنیاورده‌ایم.
ترتیب آن به‌گونه‌ای است که در دور اول رییس جمهور همه 6 عضو غیراجرایی را تعیین میکند اما باتوجه به تغییر 2 سال یک بار هر یک از این 6 عضو، رییس جمهور در دوره‌های بعد در طول 4 سال فقط می‌تواند 2 نفر از این 6 نفر را تغییر دهد. رییس جمهور افراد متخصص در حوزه پولی و بانکی را باید انتخاب کنند و ویژگی‌های اعضای غیراجرایی هیات عالی به صورت مشخص در متن طرح ذکر شده است.
می‌خواهیم تصمیم بگیریم که منافع ملی در چیست. این اختیارات برای تصمیم‌گیری به آنها داده شود و فشاری هم از ناحیه دولت و بانک‌ها روی آنها نباشد. مثلا آقای سیف رییس کل اسبق بانک مرکزی خودش اعلام کرد که من با نگه داشتن نرخ ارز در سطح 3500 تومان و با ارز 4200 تومان مخالف بودم. اما رییس کل بانک مرکزی ذیل رییس جمهور است و رییس کل میگوید اگر من هم استعفا بدهم، یک فرد دیگر همین کاری را که دولت از او می‌خواهد را انجام می‌دهد. حداقل من خودم به روشی اجرا می‌کنم که آسیب‌های آن کمتر شود. بنابراین در ساختار فعلی در نهایت بانک مرکزی زیر بار فشار و تصمیم دولت می‌رود. هدف ما این است که این فشار از بین برود و بانک مرکزی براساس مطالعات کارشناسی خود تصمیم بگیرد.
خسروی: یکی دیگر از نقدهایی که مطرح می‌شود که این است که چرا در متن طرح ننوشته‌اید اعضای غیراجرایی مدرک دکتری باید داشته باشند، چون ممکن است رییس جمهور یک فردی را انتخاب کند که مثلا دیپلم داشته باشد. ولی سوال این است که آیا برای انتخاب وزرا سطح مدرک آنها در قانون آمده است؟ نه. ولی رییس جمهور افراد تحصیل‌کرده را برای تصدی این پست به مجلس معرفی میکند.
باید یک حدودی از عقلانیت برای رییس جمهور قائل شد. البته پیشنهاد ما به عنوان مرکز این است که عبارت دارای مدرک دکتری پول و بانک در متن طرح قانون بانک مرکزی ثبت شود اما گاهی اوقات ایراداتی به طرح می‌گیرند که خیلی عجیب است.
طبق متن فعلی طرح قانون بانک مرکزی، 3 نفر از اعضای غیراجرایی باید متخصص اقتصاد کلان باشند. اگر افرادی که رییس جمهور منصوب میکند متخصص اقتصاد کلان نباشند، چه فرد یا نهادی می‌تواند این تصمیم و انتصاب رییس جمور را ملغی کند؟
شهبازی: بررسی تخلفات و عدم رعایت قانون بر عهده هیات نظّار است. اما این سوالات برای بسیاری از قوانین وجود دارد. رییس جمهور فلان کار را باید انجام دهد. اگر انجام نداد چه کار کنیم؟ اما در متن طرح قانون بانک مرکزی، هیات نظّار برای این کار و نظارت بر حسن اجرای قانون پیش‌بینی شده است. نظارت بر عملکرد هیات عالی از نظر انطباق با قانون از وظایف هیات نظّار است. مثلا یک نفر باید توانایی جسمی داشته باشد که در جلسات هیات نظار شرکت کند ولی بعد از مدتی دچار مشکل مشکل جسمی شود. یا مثلا به کُما برود. این افراد خود به خود منعزل می‌شوند.
این غیر از این است که یک فرایندهای کلی درباره حاکمیت قانون وجود دارد و اینگونه نیست که مقابل هر بندی که در قانون نوشته می‌شود، این سوال را مطرح کنیم که اگر نشد چه می‌شود. روش‌های مختلفی برای نظارت وجود دارد از نظارت عمومی تا نظارت نهادهایی مانند مجلس و دیوان عدالت اداری.
برخی منتقدان میگویند چون ترکیب هیات عالی 3 نفر عضو اجرایی (علاوه بر رییس کل، معاون نظارت، معاون سیاست‌گذاری پولی از اعضای اجرایی هیات عالی هستند که توسط رییس کل بانک مرکزی انتخاب می‌شوند) و 6 نفر عضو غیراجرایی است، اعضای غیراجرایی میتوانند با هم هماهنگ کنند و همواره تصمیمات خود را به کرسی بنشانند. در حالی که مسئول اصلی بانک مرکزی رییس کل بانک مرکزی است و پاسخگو باید رییس کل باشد.
خسروی: انتخاب این افراد با رییس جمهور است و عزل آن با نظر رییس سه قوه است. عزل آنها باید مستند به قصور باشد.
بنابراین رییس جمهور نمی‌تواند اعضای غیراجرایی هیات عالی را عزل کند.
خسروی: بله. استقلال سیاسی بانک مرکزی با کاهش قدرت رییس جمهور در عزل اعضای غیراجرایی هیات عالی تامین شده است. درواقع عزل مهم‌تر از نصب است. الان کسانی که میگویند بانک مرکزی خیلی مستقل شده است، واقعا استقلال مطلق داده نشده است.
نکته دیگر اینکه دو سال بعد دو نفر از اعضای غیراجرایی حذف می‌شوند و رییس جمهور بعدی نمی‌تواند همه 6 عضو غیراجرایی را حذف کند. در ویرایش قبلی این افراد غیراجرایی قابل حذف نبودند اما این قدر گفتند که این افرادی که برای هیات عالی بانک مرکزی انتخاب خواهند شد ممکن است علیه نظام تبانی کنند، ما متن را اینگونه ویرایش کردیم که در صورت بروز تخلف توسط عضو غیراجرایی هیات عالی، سران سه قوه میتوانند وی را عزل کنند.
حتما باید تصمیم‌گیری برمبنای مستندات باشد؟
شهبازی: فرایند اینگونه است که اگر یک عضوی تخلف کرد یا قصور یا تقصیر داشت و دو عضو از هیات نظّار آن را تایید کنند، گزارش به سران سه قوه ارسال می‌شود. سران قوا هم با بررسی گزارش‌ها نسبت به عزل یا ابقای فرد تصمیم‌گیری میکند. یکی از دغدغه‌ها این است که دولت بعد انقلابی است و شما دارید اختیار انتخاب این افراد را به دولت فعلی می‌دهید.
خب می‌توانید انتخاب اعضای غیراجرایی را در مهر و آبان 1400 انجام دهید و این دیگر در دولت سیزدهم انجام می‌شود.
شهبازی: آقای حسین‌زاده بحرینی هم این را گفت که این طرح در این مجلس تصویب می‌شود اما تا به مرحله اجرا برسد رییس جمهور دولت بعد اعضای هیات عالی را انتخاب خواهد کرد. در این فرایند دو سال یکباره 2 نفر از اعضای هیات عالی تغییر می‌کنند و اگر دولت جدیدی بیاید و بخواهد تحولی ایجاد کند، می‌تواند.
خسروی: یکی از مواردی که با تمسخر از آن یاد می‌شود همین فرایند قرعه‌کشی است که در متن طرح قانون بانک مرکزی برای تغییر دو سال یکباره اعضای غیراجرایی آمده است. اما ماجرا از این قرار است که دو نوع رویکرد در این خصوص وجود دارد. اصل بر این است که شورا ثبات داشته باشد و همه اعضا با هم تغییر نکنند. بعضی کشورها در قانون بانک مرکزی نوشته‌اند در دور اول رییس کل 2 نفر را برای دو سال، 2 نفر برای 4 سال و 2 نفر را برای 6 سال انتخاب میکند. بعد از آن هر کسی انتخاب می‌شود برای دوره 6 ساله خواهد بود.
یک روش این است. یک روش دیگر این است که همه یکجا انتخاب می‌شوند اما به قید قرعه دو سال یک بار دو نفر از این جمع 6 نفره حذف خواهند شد. البته رییس جمهور این اختیار را دارد که افراد حذف شده به قید قرعه را مجددا منصوب کند.
به نظر شما این روش انتخاب افراد در گام اول برای دوره‌های 2، 4 و 6 ساله و سپس تعیین افراد برای دوره 6 ساله بهتر نیست؟
حسینی دولت آبادی: قرعه‌کشی در این روش بهتر است. شاید دلیل قرعه‌کشی این باشد که رییس جمهور مستقر نتواند افراد به‌شدت غیرهمسو با دولت احتمالی آینده را برای بازه‌های زمانی بلندمدت تعیین کند. وقتی در جلسه با افراد مختلف از جمله یکی از روسای اسبق بانک مرکزی این موضوع مطرح می‌شد، در ابتدا با تمسخر به آن نگاه می‌کرد اما وقتی دلایل توجیهی آن را مطرح می‌کردیم، تقریبا قانع شد.
* قدرت خلع ید سهامداران بانک‌ها به بانک مرکزی داده می‌شود
به موضوع کانالهای ایجاد تورم برگردیم.
خسروی: بله. کانال بعدی که باعث می‌شود ناترازی و کسری را در اقتصاد به‌وجود بیاورد، عدم سلامت بانک‌ها است. یعنی بانک‌ها نهادهایی در کنار دولت هستند که کسری‌شان را با خلق پول و اضافه برداشت از بانک مرکزی جبران کنند یا حداقل آثارش را به تاخیر بیاندازند. برای این هم طرح قانون بانک مرکزی باید چاره‌اندیشی می‌کرد.
در بسیاری کشورها وقتی نسبت کفایت سرمایه یک بانک به 3-4 درصد می‌رسد بانک مرکزی در آن بانک را تخته میکند. اما در ایران در ماه‌هایی در سال 98 و 99 سرمایه کل شبکه بانکی منفی شده است. کفایت سرمایه یک بانک منفی 200 درصد یا 150 درصد است. در حال حاضر 2-3 بانک هستند که نرخ کفایت سرمایه بالای 8 درصد دارند. این وضعیت اسفناک سیستم بانکی باعث شده است حتی در سال‌هایی که کسری بودجه کنترل شده بود و دولت تلاش می‌کرد کسری بودجه به سیاست پولی سرایت نکند، از مسیر بدهی بانک‌ها به بانک مرکزی نقدینگی پمپاژ شود.
اما این طرح چه راهکاری برای آن اندیشیده است؟ اول اینکه بانک مرکزی قوی شود. یعنی بانک مرکزی مقتدر شود و ابزارهای کافی در اختیار این نهاد برای اعمال مدیریت و نظارت داده شود. رییس کل سابق بانک مرکزی برای برخورد با برخی بانک‌ها از شورای سران قوا اختیاراتی گرفت و ما این اختیارات رییس کل بانک مرکزی را در قانون برای بانک مرکزی دیده‌ایم.یعنی اگر بانک مرکزی دید یک بانکی مشکل دارد و آن بانک ملزم به افزایش سرمایه شد ولی افزایش سرمایه نداد، سهامداران خلع ید شود و بانک مرکزی خودش هیات مدیره و مدیرعامل را تعیین کند و آنها شروع به اصلاحات در بدنه بانک کنند.
بانک مرکزی حق تملک سهام هم دارد یا خیر؟
خسروی: یعنی چه؟
یعنی بانک مرکزی صاحب بخشی از بانک شود.
خسروی: خیر. به توجه به وضعیت بد بانک دیگر آن سهام ارزشی ندارد اما کلا بانک را در اختیار قرار می‌گیرد.
این در اختیار گرفتن بانک تا کجا ادامه دارد؟ بعد از درست شدن بانک به سهامداران بازگشت داده می‌شود؟
شهبازی: این یک جعبه ابزاری است به اسم گزیر. از اقدامات کوچک شروع می‌شود و تا اقدام نهایی که انحلال بانک است می‌تواند ادامه یابد. بستگی وضعیت بانک دارد. این اختیارات و ساختار نظارتی برای این طراحی شده که بانک در مرحله نابودی به بانک مرکزی داده نشود بلکه از همان زمانی که بانک دچار مشکل می‌شود، بانک مرکزی ورود کند تا مشکل به بحران تبدیل نشود. در حال حاضر این ابزار را بانک مرکزی ندارد و سال‌هاست میگوید و البته تلاشی هم برای تدوین لایحه در این زمینه نکرده است. در ماده 38 این طرح این اختیارات دیده شده است. مثلا در متن طرح قید شده بانک مرکزی می‌تواند (یکی از حقوق مالکیت تعیین هیات مدیره و هیات عامل است) هیات مدیره را ملزم کند که اعضای هیات عامل را تغییر دهد.
شرایط آن را هم مشخص کرده است.
شهبازی: بله. تعیین شده است. یا اینکه این اختیار داده شده است که مجمع عمومی یا همان سهامداران را ملزم کند یک یا چند عضو یا همه اعضای هیات مدیره را تغییر دهد. همچنین به بانک مرکزی اختیار داده شده که به عنوان هیات مدیره در جلسه مجمع عمومی شرکت کند و در صورت لزوم افزایش سرمایه بانک، اجازه ندهد سود سالانه بین سهامداران توزیع شود. چنین اختیاراتی به بانک مرکزی در این طرح که به قانون تبدیل می‌شود، داده خواهد شد و دیگر بهانه‌ای برای عدم برخورد با بانک‌ها وجود نخواهد داشت.
خسروی: این همان قاعده مقتضی و مانع است. مقتضی یعنی به بانک مرکزی اختیارات و ابزارهای برخورد بدهید و به تبع آن پاسخگویش کنید. مانع چیست؟ این است که بانک مرکزی از بانک‌ها مستقل نیست و تعارض منافع با گردش نیروی انسانی رخ می‌دهد به‌طوری که هم بدنه بانک‌ها بانک مرکزی را اداره می‌کنند و هم تعارض منافع در حوزه درآمد و منافع بانک مرکزی در نظارت بر عملکرد بانک‌ها.
با یکی از کارشناسان صحبت می‌کردیم، ایشان می‌گفت حتما وزیر اقتصاد باید در جلسات هیات عالی حضور داشته باشد. من گفتم آقای دکتر، وزیر اقتصاد مدیران عامل بانک‌هایی را تعیین میکند که 65 درصد از منابع نظام بانکی را در اختیار دارند و یکی از مواردی که باعث بهبود نظارت بر بانک‌ها در این طرح شده است، استقلال مقام ناظر بوده است. اینها موانعی بود که باعث می‌شد بانک مرکزی نظارت نکند. واقعا هم تاثیر دارد. یکی از معاونان نظارتی اسبق بانک مرکزی به محض رفتن از بانک مرکزی به یکی از بانک‌ها رفت و قائم مقام شد. به نظر شما این سازوکار باعث مدارا کردن مسئول نظارتی بانک مرکزی با بانک‌ها نمی‌شود؟
حسینی دولت آبادی: برای رعایت تعارض منافع مقرر شده مدیران بانک مرکزی و همسر و فرزندانشان سهامدار هیچ بانکی نباشند و اعضای هیات عالی نباید در دو سال منتهی به آغاز مسئولیت در بانک مرکزی، همکاری مدیریتی یا مشاوره‌ای داشته یا سهامدار موثر آنها بوده باشند. همه این گلوگاه‌ها و دریچه‌هایی که تعارض منافع ایجاد میکند را در این طرح بستیم.
همچنین یکی از مسائلی که ممکن است برای افراد ناظر رخ دهد، پیشنهاد بانک متخلف به ناظر بانک مرکزی برای اخذ تسهیلات در قبال مماشات با بانک است. یعنی این تسهیلات را بگیر و این تخلف را هم نادیده بگیر. این هم ممنوع شده است. به‌طوری که هرگونه تسهیلات و تعهدات توسط سیستم بانکی ممنوع است و اگر یک کارمند بانک مرکزی بخواهد تسهیلات بگیرد، بانک مرکزی باید زمینه دریافت این تسهیلات را فراهم کند.
مدیر بانک مرکزی براساس این طرح میتوانند حساب بانکی خارج از بانک مرکزی داشته باشند؟
خسروی: برای دریافت خدمات بانکی بله. اما امکان دریافت تسهیلات خیر.
این محدودیت برای همه کارمندان بانک مرکزی است یا فقط مدیران؟
شهبازی: طبقه‌بندی شده است. برای «کارکنان موثر» این محدودیت‌ها تعریف شده است. مثلا آقای امین آزاد (مدیر کل سابق نظارت بر بانک‌ها و موسسات اعتباری بانک مرکزی) می‌گفت زمانی که به عنوان مدیر کل نظارت بانک مرکزی منصوب شدم، یک مقرراتی برای خودم وضع کردم. به این فکر کردم اگر بخواهم تسهیلات از بانک بگیرم، چگونه می‌توانم بر آن بانک نظارت کنم؟ ممکن است یک مدیر مثل ایشان برای خودش مقررات وضع کند اما در قوانین فعلی چنین محدودیت‌ها و ضوابطی وجود ندارد.
خسروی: این نکاتی که مطرح شد در حوزه اصلاح رابطه بانک مرکزی و بانک و اصلاح رابطه بانک مرکزی با دولت بود که بتواند تورم ساختاری را در اقتصاد ایران از بین ببرد. یک نکته دیگر که در حوزه تورم وجود دارد، نوسان نرخ تورم است. برای جلوگیری از نوسان نرخ تورم سیاست‌های پولی و ابزارهای سیاست پولی باید به کار گرفته شود.
برای اینکه بانک مرکزی نرخ تورم را کنترل کند باید تصمیماتی تخصصی و به‌موقع بگیرد و برای اینکه بتواند تصمیماتی تخصصی و به‌موقع بگیرد، به دو چیز نیاز دارد. اول استقلال سیاسی و عملیاتی از بانک‌ها و دولت داشته باشد و دوم از متخصصان پولی و بانکی و اقتصاد کلان باید استفاده کند و ابزارهای قانونی استفاده از ابزارها را در اختیار داشته باشد. در طرح قانون بانک مرکزی همه این بسترها برای بانک مرکزی برای کنترل تورم فراهم شده است.
نظر شما