به گزارش جهان صنعت نیوز:  ایران اقدامات بسیاری را برای ارتقای شفافیت انجام داده است و حتی در سال ۱۳۸۸ نیز به «کنوانسیون سازمان ملل متحد براى مبارزه با فساد» پیوسته است. همچنین شفافیت به عنوان یک رکن مهم در اسناد بالادستی کشور مانند «سیاست‌های ابلاغی اقتصاد مقاومتی» نیز مورد تاکید قرار گرفته و قوانینی همچون «قانون ارتقای سلامت نظام اداری و مقابله با فساد» وضع شده است. اما با این وجود نتایج قانع‌کننده‌ای در زمینه شفافیت کسب نشده است به نحوی که با بررسی رتبه‌بندی سازمان شفافیت بین‌الملل از سال ۲۰۱۲ تاکنون، مشاهده می‌شود که تغییر محسوسی در امتیازات کسب شده در زمینه شفافیت حاصل نشده و ایران در طول این مدت در دهک سوم قرار داشته و نهایتا موفق به کسب امتیاز ۳۰ شده است. این در حالی است که، سنگاپور با قرار گرفتن در دهک نهم، در جمع شفاف‌ترین کشورهای جهان قرار دارد و از سال ۲۰۱۲ تاکنون، کمترین امتیازی که کسب کرده، امتیاز ۸۴ است.

بنابراین، این سوال اساسی مطرح می‌شود که چگونه می‌توان به ارتقای سطح شفافیت اقتصادی در دولت دست‌یافت و فساد دولتی را کنترل کرد؟ یکی از عواملی که اندیشمندان در پاسخ به این سوال توصیه می‌کنند، توجه به الگوی حکمرانی و تشکیل سیاست‌های مطلوب و همراستا با الگوی حکمرانی برای شفافیت و مبارزه با فساد است. البته در این مطالعات به اینکه کدام الگوی حکمرانی ۱)اداره عمومی سنتی؛ ۲ )مدیریت دولتی جدید یا ۳ )حکمرانی شبکه‌ای بهترین الگو برای ارتقای شفافیت است و اینکه سیاست‌های همراستا با آن الگوی حکمرانی برای ارتقای شفافیت کدام است، اشاره‌ای نشده است.

بنابراین گزارش حاضر، با هدف دستیابی به الگویی برای ارتقای شفافیت اقتصادی دولت، در پاسخ به این سوال که «کدام الگوی حکمرانی (اداره عمومی سنتی، مدیریت دولتی جدید، یا حکمرانی شبکه‌ای) الگوی مطلوب برای ارتقای شفافیت اقتصادی دولت است و سیاست‌های همراستا با آن کدام است؟» شکل گرفت. یکی از راه‌های یافتن پاسخ این سوال، بررسی تجربه کشورهای موفق در این زمینه است. چرا که در این کشورها بین الگوی حکمرانی، ساختار، سیاست‌ها و وظایف آن همبستگی بالایی وجود دارد. بر همین اساس، کشور سنگاپور برای درس‌آموزی و دستیابی به الگوی حکمرانی و سیاست‌های مطلوب شفافیت اقتصادی دولت انتخاب شد. چرا که سنگاپور کشوری است که نتایج ارزنده‌ای را در ارتقای شفافیت و مبارزه با فساد دولتی به دست آورده است و از این جهت همواره مورد توجه کشورهای جهان بوده است. علاوه بر این، بزرگی اقتصاد سنگاپور تقریباً با اقتصاد کشور ایران برابری می‌کند و همچنین، همانند ایران با درصد قابل توجهی از مردم مسلمان در گذشته درگیر استعمار غرب بوده و در اوت ۱۹۶۵ به جمهوری مستقل سنگاپور تبدیل شده است.

الگوی حکمرانی و سیاست‌های مناسب دولت سنگاپور موجب شده است تا با ارتقای شفافیت اقتصادی، فساد کلان دولتی زمان مستعمرگی و ناشی از سیاست‌ها و فرآیندهای بریتانیایی که باعث فقر مردم این کشور شده بود ریشه‌کن شود و اقتصاد سنگاپور نجات یابد. به نحوی که بر اساس آمار صندوق بین‌المللی پول در سال ۲۰۱۸، تولید ناخالص داخلی آن به حدود ۳۴۷ میلیارد دلار رسیده است. این در حالی است که این کشور از نظر وسعت کوچک‌تر از تهران است و مثل ایران نفت و گاز هم ندارد و به خوبی نماینده کشورهایی است که با شفافیت و مبارزه با فساد اقتصادی، اقتصاد خود را مقاوم ساخته است. به همین دلیل است که بسیاری از کشورهای جهان از جمله مالزی، تایلند، ویتنام و حتی چین، از سیاست‌ها و روش‌های دولت سنگاپور به عنوان الگویی برای رشد و توسعه بهره‌برداری می‌کنند.

شفافیت اقتصادی

ریشه‌های مفاهیمی چون «دولت باز» و «شفافیت» در علوم سیاسی را می‌توان در تلاش‌های انجام شده برای دموکراتیک‌تر شدن جوامع و آزادسازی و شفاف‌سازی معاملات دولتی مشاهده کرد. شفافیت یک مفهوم چند وجهی است که گاهی تعاریف بسیار کوتاه‌بینانه‌ای از آن ارائه می‌شود، به گونه‌ای که تنها مترادف با «ارائه اطلاعات» دانسته شده و با این تعاریف محدود شده است. به طوری که در بهترین حالت، شفافیت دولتی را ارائه عمومی اطلاعات کامل، خنثی (بدون جهت‌گیری سیاسی) و قابل استفاده دولت‌ها و سازمان‌های دولتی درسه حوزه ۱) ظرفیت عملیاتی (قابلیت‌های اجرایی، مالی، تکنولوژیکی، نتایج هزینه- کیفیت خدمات و اقدامات مدیریتی انجام شده جهت بهبود آنها)؛ ۲) گزاره‌های ارزشی (ارزش‌ها، پیامدهای اجتماعی ارزشمند و مورد تمایل و برنامه‌های آتی) و ۳) محیط اختیار (فرآیند تصمیم‌گیری، دلیل تصمیمات اتخاذ شده و احتمالا مداخلاتی که در تصمیم‌گیری‌ها رخ داده است، ذی‌نفعان، حوزه اختیارات و مدیران مسوول) معرفی کرده‌اند.

باید دقت داشت که شفافیت تنها ارائه اطلاعات نیست. بر همین اساس، برخی شفافیت را قابلیت دستیابی عموم مردم به مسائل مرتبط با آنها، امکان مشارکت شهروندان در تصمیمات سیاسی و پاسخگویی دولت به نظرات مردم و فرآیندهای قانونی معرفی می‌کنند. شفافیت زمانی معنا می‌یابد که مانعی برای سوء‌استفاده از قدرت، ابزاری برای پاسخگو نگه داشتن مدیران دولتی و کاهش فساد و عاملی برای افزایش اعتماد عمومی باشد. به همین منظور است که سازمان شفافیت بین‌الملل در تعریف خود از شفافیت، به موضوعاتی همچون نادیده گرفته شدن قوانین، برنامه‌ها، فرآیندها و اقدامات توجه می‌کند و شفافیت را دانستن پاسخ پرسش‌هایی از قبیل «چرا؟»، «چگونه؟»، «چه چیز؟» و «تا چه اندازه؟«، معرفی می‌کند. از نظر این سازمان، شفافیت است که تضمین می‌کند مقامات دولتی، کارمندان دولت، مدیران، اعضای هیات‌مدیره و بازرگانان، واضح و قابل درک عمل می‌کنند و فعالیت‌های خود را گزارش می‌دهند. این بدان معنی است که عموم مردم می‌توانند آنها را مسوول و پاسخگوی اقدامات و تصمیمات خود نگه دارند.

آنها شفافیت را مطمئن‌ترین راه محافظت در برابر فساد دانسته که به افزایش اعتماد مردم به دولت، نهادها و مؤسسات کمک می‌کند و باعث می‌شود تا اقتصاد بر پایه اعتماد مردم و مشارکت شهروندان شکل گرفته و تقویت شود. چنین اقتصادی به یک ملت امکان می‌دهد که آسیب‌پذیری‌های اقتصادی را کاهش داده و روند رو به رشد و شکوفایی پایدار آن را محفوظ نگه دارد. عدم توجه به الگوی حکمرانی و ساختاری که باید سیاست‌های ارتقای شفافیت در بستر آن به شکلی همسو اجرایی شوند، یکی از عواملی است که می‌تواند موجب شود تا به‌رغم اراده دولت‌ها به منظور ارتقای شفافیت و بهره‌گیری از نتایج مثبت آن، اما به خوبی نتوانند آنها را اجرایی کرده و راهگشا بیابند؛ چرا که آنها مبنای شفافی را برای برنامه‌ریزی و پایه‌گذاری ابزارهای سیاستی مناسب، یکپارچه و همراستا برای مبارزه با مفاسد دولتی و ارتقای شفافیت ندارند.

الگوی‌های حکمرانی و سیاست‌های مرتبط

حکمرانی در مفهوم عام خود به الگوی روابط بین بازیگران دولتی و غیردولتی و جایگاه شهروندان در دولت اشاره می‌کند که می‌تواند گستره‌ای از حاکمیت‌های به شدت ساختارمند و کنترلی همراه با روابط قانونی (اداره عمومی سنتی) تا حاکمیت‌هایی با روابط آزادانه‌تر نظارت‌های غیررسمی‌تر (مدیریت دولتی جدید و حکمرانی عمومی جدید) را شامل شود. بر اساس برخی مطالعات تاکنون سه الگوی حکمرانی برای اداره امور عمومی معرفی شده است: ۱)اداره عمومی سنتی: در این الگو، نقش دولت تصدیگری و تمرکز اصلی فعالیت اداره بر قانونی بودن و مطابقت با قانون است. ۲)مدیریت دولتی جدید: در این الگو، نقش دولت، راهبری و تمرکز اصلی فعالیت اداره بر رقابت و حمایت از تمرکززدایی، کوچک‌سازی و بوروکراسی‌زدایی است. ۳)حکمرانی عمومی جدید (حکمرانی شبکه‌ای): در این الگو، نقش دولت تسهیل‌گری و تمرکز فعالیت اداره بر حمایت از فعالیت‌های سازمانی، تعامل میان بازیگران و استفاده از ساختارهای پسا(فرا)رقابتی و مبتنی بر الگوهای همکاری است. در جدول  ۱ ویژگی‌های برجسته هر یک از این الگوها آمده است:

جدول ۱. ویژگی‌های برجسته و متمایز الگوهای حکمرانی

با گذار از حکومت سلسله مراتبی به الگوی حکمرانی شبکه‌ای، در سیاست‌های دولت‌ها تغییراتی قابل مشاهده است. بر همین اساس، برخی اشاره می‌کنند که با آشنایی نسبت به این تمایزات، پژوهشگران می‌توانند با بررسی اقدامات دولت‌ها و سازمان‌ها، به سیاست‌ها و ابزارهای سیاستی اجرا شده و نوع الگوی حکمرانی آنها پی ببرند. هماهنگی بین سیاست‌ها و الگوی حکمرانی به ویژه در مورد کشورهای موفق بیشتر است، چرا که شرط موفقیت در اجرا، انسجام و هماهنگی سیاست‌ها در بستر الگوی ساختاری و حکمرانی است.

رویکرد گزارش

هدف از این گزارش یافتن الگوی حکمرانی و سیاست‌های مطلوب جهت ارتقای شفافیت دولتی در ایران است. برای این منظور با روش تحلیل محتوای کیفی و بر اساس استراتژی مقوله‌سازی در قالب مطالعه چند موردی کشورهای سنگاپور و ایران مطالعه شدند. گردآوری اطلاعات با رعایت کثرت‌گرایی، از طریق متن (سند) کاوی مستندات و فایل مکتوب مصاحبه‌های عمیق کیفی انجام گرفته است. در بخش سند کاوی، برای هر یک از کشورهای سنگاپور و ایران، ۲۵۰ فقره سند بررسی شده؛ که همگی از منابع رسمی و معتبری همچون اسناد هیات دولت، روزنامه‌های رسمی، قوانین، و اسناد سازمان‌های عمومی به دست آمده‌اند.

مطالعه و تحلیل مستندات، زمینه مفهومی مناسبی را برای تدارک مصاحبه با خبرگان فراهم کرد. محقق به عنوان یک ابزار مکمل برای تکمیل داده‌هایی که از بررسی مستندات به دست آمده بود، با روش نمونه‌گیری در دسترس، ۱۳ نفر از خبرگان حوزه سیاستگذاری و مبارزه با مفاسد دولتی که مشخصات آنها در جدول دو آمده را انتخاب کرد و به انجام مصاحبه عمیق از نوع مصاحبه باز با آنها پرداخت. در این مصاحبه‌ها که به طور میانگین هر کدام دو ساعت و ۲۰ دقیقه به طول انجامید، تلاش شد تا ذهن مصاحبه شونده با موضوع تحقیق همراه شود و سپس بر اساس اقتضا، حین مصاحبه سوالاتی پرسیده می‌شد تا بیشترین اطلاعات در خصوص موضوع کسب شود. چند نمونه از آن سوالات در زیر آمده است:

– اداره CPIB چه کارهایی انجام می‌دهد تا جامعه، بخش‌خصوصی و سایر نهادهای عمومی در مسیر مبارزه با فساد، توانمند شوند؟

– اشتراک اطلاعاتی و تعامل کاری بین مسوولان، نهادها و سازمان‌ها به اندازه‌ای هست که یکپارچگی در اقدامات علیه فساد دولتی وجود داشته باشد؟

– سازمان معادل یا تقریبا مشابه اداره CPIB سنگاپور که در ایران مسوول مبارزه با فساد و ارتقای شفافیت باشد، کدام است؟

– برای تدوین الگوی مطلوب ارتقای شفافیت اقتصادی در ایران، چه اقدامات و سیاست‌های دیگری باید مد نظر باشد؟

جدول ۲. مشخصات جمعیت شناختی مصاحبه‌شوندگان

پس از تحلیل محتوای اقدامات سنگاپور و ایران، نتایج با ویژگی‌های متمایز الگوهای حکمرانی که در جدول یک بیان شد، مورد تطبیق قرار گرفت و مشخص شد که الگوی سنگاپور از نوع حکمرانی شبکه‌ای و وضع موجود در ایران از نوع حکمرانی سنتی است. این نتیجه‌ای بود که از سوی تمامی افراد مصاحبه شونده، صحه‌گذاری شد.

همان‌گونه که پیش‌تر توضیح داده شد، می‌توان با توجه به خط مشی‌ها و ابزارهای سیاستی که از روی ماهیت اقدامات و فعالیت‌های دولت‌ها و سازمان‌ها قابل شناسایی است، نوع الگوی حکمرانی را مشخص کرد. این گزارش نشان داد که کنترل فساد و ارتقای شفافیت اقتصادیِ دولت، در حوزه سیاست‌ها و خط‌مشی‌های اداری دارای۹ بعد و ۲۴ مؤلفه است. مطابق با بررسی به عمل آمده، سیاست‌های موجود در الگوی مطلوب، دارای ماهیت مشارکتی و در چارچوب ساختار شبکه‌ای فرارقابتی تشخیص داده شد که به خوبی بیانگر الگوی حکمرانی شبکه‌ای است. بنابراین مشخص شد که الگوی حکمرانی مطلوب برای ارتقای شفافیت اقتصادی دولت، الگوی حکمرانی شبکه‌ای است. در حالی که ماهیت خط‌مشی‌ها و سیاست‌های به کار رفته در ایران با الگوی اداره عمومی سنتی منطبق بود. به طور مثال، بررسی‌ها نشان داد که در سنگاپور اداره CPIB  فرماندهی شبکه مبارزه با فسادی را بر عهده دارد که تمامی مجریان، شهروندان و سایر بازیگران صحنه مبارزه با فساد در آن حضور فعال دارند. در حالی که در ایران مبارزه با فساد توسط سازمان‌های مختلفی همچون سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، سازمان برنامه و بودجه و…، به صورت جزیره‌ای و در قالب ساختار سلسله مراتبی انجام می‌گرفت.

یافته‌های گزارش

برای آشنایی با یافته‌های گزارش در جدول سه ابعاد الگوی مطلوب شفافیت اقتصادی دولت تشریح شده است:

جدول ۳. تعریف ابعاد ۹ گانه الگوی ارتقای شفافیت اقتصادی در ایران

با توجه به یافته‌های گزارش مشخص شد که برای ارتقای شفافیت اقتصادی در سنگاپور یک شبکه جامع که «نظارت اثربخش»، «تعادل قدرت و اختیارات» و «یکپارچگی و هوشمندی« برایش مهم است با محوریت یک سازمان منحصر، به نام اداره CPIB تشکیل شده تا تمامی مجریان، شهروندان و سایر بازیگران صحنه مبارزه با فساد در آن حضور فعال داشته باشند. یافته‌ها نشان داد که باید برای «توانمندسازی» و تقویت همه بازیگران شبکه و «افزایش همکاری و مشارکتشان» برنامه‌ریزی کرد. همچنین باید دقت کرد که ماهیت فرآیندها و روش‌ها، ساختار، و عمل کارکنان و مجریان «منعطف» باشد نه اینکه در چارچوب‌ها و ساختارهای سخت و غیرقابل تغییر که با ماهیت محیطی به شدت متغیر فساد تناسبی ندارد و توان سیستم را در حل معضل فساد می‌کاهد، آنها را محصور کرد و آنها را فاقد ویژگی آزادی عمل برای مقابله اثربخش با فساد کرد.

دیگر سیاستی که برای ارتقای شفافیت مهم است، «نتیجه‌گرا بودن و اهمیت دادن به ارزش‌های عمومی» به جای تاکید صرف و محدود شدن به متن ظاهری قوانین است. زمانی که سازمان وظیفه محور است یعنی بر رعایت فرآیندها و دستورالعمل‌ها و مطابقت ظاهری آنها با قوانین تکیه می‌کند. این در حالی است که اگر سازمان به صورت ارزش محور طراحی شود، مشخص می‌شود که ظاهرسازی قانونی یک شیوه معمول و مرسوم است که مفسدان اقتصادی برای پنهان‌سازی فساد خود از آن استفاده می‌کنند. لذا یک سازمان ارزش محور برای کشف مفاسد اقتصادی چاره‌ای جز ژرف‌نگری و جست‌وجوی فساد نمی‌بیند. چنین سازمانی به دنبال کنار زدن پرده‌های ظاهری برای پی بردن به لایه‌های مخفی فعالیت‌ها رفته و با بررسی همه تخلفات از حیث احتمال بروز فساد دولتی، به طور مستمر به دنبال آن است که یک گام جلوتر از شگردهای مخفی‌سازی مفسدان اقتصادی قرار داشته باشد. از طرف دیگر، مشکلات و خلأهای قانونی امری اجتناب‌ناپذیر در همه جای دنیاست و تنها با در نظر گرفتن هدف وجودی قوانین و نتایج مد نظر قانونگذار است که کارگزاران و بوروکرات‌ها می‌توانند مبتنی بر نتیجه‌گرایی عمل کرده و خلأهای قانونی را پوشش دهند.

البته در راستای دستیابی به نتایج، باید «شفافیت اجرایی» سرلوحه کار قرار گیرد تا علاوه بر ثمرات معمول شفافیت، آنجا که بوروکرات باید فراتر از متن قانون عمل کند تا یک خلأ قانونی را پوشش دهد، اقدامات او از گذرگاه ارزش عمومی، «شهروندمداری»، و «کارایی و اثربخشی» مورد ارزیابی ناظران مستقل و شهروندان قرار گیرد. این در حالی است که بر اساس یافته‌های تحقیق مشخص شد که در ایران عمل مبارزه با فساد توسط سازمان‌های مختلفی همچون سازمان بازرسی کل کشور، دیوان محاسبات، سازمان برنامه و بودجه، و…، به صورت جزیره‌ای و در قالب ساختار سلسله‌مراتبی انجام می‌شود و صرفا بر «یکپارچگی عمودی و سلسله‌مراتبی در داخل هر سازمان» تاکید می‌شود. در این میان به جای تاکید بر گردآوری کلیه بازیگران شبکه و توانمندسازی همگی آنها، تنها بر «توانمندسازی مجریان مبارزه با فساد» و «مدیران و کارکنان سازمان‌ها» دقت شده و به طور مثال از توانمندسازی شهروندان غفلت می‌شود. در ایران سازمان‌های مجری مبارزه با فساد بر «وظیفه‌گرایی با محوریت قانون» تاکید می‌کنند که به دلیل خلأهای قانونی و تغییرات مستمر محیط فساد و به‌روز شدن مداوم ترفندهای مفسدان، اثربخشی فعالیت‌های ضدفساد را کاهش می‌دهد. به عبارت دیگر، در رسیدگی به مفاسد اقتصادی، صرفا بر برقراری نظم در روال رسیدگی‌ها بر مدار «متن ظاهری قانون» تاکید می‌شود.

توصیه‌های سیاستی

در سنگاپور وظیفه مبارزه با فساد با محوریت اداره CPIB اجرا می‌شود و در ایران، اگرچه سازمان‌های متعددی به طور انفرادی وظیفه خود را در قبال مبارزه با فساد انجام می‌دهند، اما خبرگان تحقیق بر قابلیت سازمان بازرسی کل کشور در انجام وظایفی همچون اداره CPIB اشاره کردند. به همین دلیل و بر اساس توصیه خبرگان، در این بخش پیشنهادات سیاستی با محوریت سازمان بازرسی کل کشور برای کاهش فاصله تا وضعیت مطلوب ارائه شده است:

۱) سازمان بازرسی کل کشور الگوی حکمرانی خود را از نوع سنتی به حکمرانی شبکه‌ای تغییر دهد و تمامی سیاست‌ها و ابزارهای سیاستی خود را در قالب یک بسته سیاستی هماهنگ با این الگوی حکمرانی طراحی و اجرا کند.

۲) همان‌گونه که نتایج تحقیق نشان داد، توصیه می‌شود به توانمندسازی مجریان مبارزه با فساد و سایر بازیگران این شبکه اهمیت ویژه‌ای داد. به طور مثال ماموران سازمان بازرسی کل کشور را می‌توان در حکم ضابط قضایی قرار داده شود تا از مزایای بازجویی تخصصی از متهمان بهره‌مند شوند. یا می‌توان به شهروندان آموزش‌های مستمر داد و از افشاگران مفاسد اقتصادی در برابر اقدامات تلافی‌جویانه حمایت کرد.

۳) یکی از سیاست‌های مدل مطلوب، یکپارچگی هوشمند بود. از آنجایی که در سازمان بازرسی تاکیدات صرفاً بر یکپارچگی عمودی در داخل سازمان است، توصیه می‌شود سازمان بازرسی کل کشور به اشتراک اطلاعات و افزایش تعاملات با سایر سازمان‌ها و بازیگران شبکه بپردازد، به نحوی که بین این سازمان و سایر بازیگران مؤثر در مبارزه با فساد، یک شبکه همکاری یکپارچه تشکیل شود.

۴) توصیه می‌شود، سازمان بازرسی، افزایش مشارکت با شهروندان و سایر بازیگران فعال در شبکه ضدفساد را در دستور کار قرار دهد. به طور مثال، سازمان بازرسی کل کشور می‌تواند اپلیکیشن‌هایی را طراحی کند و در اختیار شهروندان قرار دهد که بتوانند با سهولت هر چه بیشتر مستندات را به لحظه و حتی به صورت زنده برای ماموران سازمان بازرسی ارسال کنند.

۵) توصیه می‌شود، سازمان بازرسی کل کشور به جای تمرکز بر تطابق ظاهری موضوعات با قوانین، با توجه به اصل نتیجه‌گرایی و با محوریت قرار دادن ارزش‌های عمومی اقدامات خود را ارزیابی کند.

۶) در زمینه شهروندمداری توصیه می‌شود، سازمان بازرسی کل کشور از نظرات مردم بیشتر استقبال کند و اعتماد عمومی را بیش از پیش جلب نماید. به طور مثال، سازمان مزبور شرایطی را فراهم کند که مردم بتوانند ایرادات قانونی و اجرایی فراهم‌کننده فرصت فساد را به سازمان گزارش دهند و این اطمینان را به مردم بدهد که تمامی پیشنهادات تا به نتیجه رسیدن پیگیری شده و نتیجه در بازه زمانی مشخصی در اختیار مردم قرار می‌گیرد.