با وجود گذشت بیش از 10 سال از زمان تصویب و اجرای آزمایشی قانون مالیات بر ارزش افزوده که با اهدافی چون گسترش پایه‌های مالیاتی، انتقال بار مالیات از تولید و سرمایه‌گذاری به مصرف، اجتناب از اخد مالیات مضاف و ... سپری شده است. گرچه طبق قانون بعد از پنج سال از اجرای آزمایشی و رفع مشکلات به قانون دایمی تبدیل شود، پس از 10 سال هنوز این مساله روی میز مجلس و دولت قرار دارد. بررسی‌های نهاد مطالعاتی مجلس حاکی از آن است که اصلاحات صرف در برخی از مفاد این قانون نمی‌تواند کارایی آن را چندان بالا ببرد و باید در بخش‌های مختلف تغییراتی حاصل شود تا علاوه بر افزایش چتر مالیاتی، بتوان شرایط را برای یک مالیات ستانی شفاف و کارا فراهم کرد. این میان سه محور اصلی که به عنوان چالش‌های نظام مالیات بر ارزش افزوده شناخته شده‌اند، عبارتند از: شیوه حکمرانی مالیاتی در کشور، چالش‌های قانونی و نحوه اجرا.

به گزارش تعادل، مرکز پژوهش‌های مجلس در گزارشی به بررسی وضعیت نظام مالیات بر ارزش افزوده کشور پس از 11 سال تجربه پرداخت. مالیات بر ارزش افزوده یکی از روش‌های مالیات ستانی است که برای اولین‌بار در آلمان و در زمان جنگ جهانی اول به اجرا در آمد. با این همه از گسترش و فراگیری آن به ویژه در اروپا حدود نیم قرن می‌گرد. در ایران تصویب و اجرای مالیات بر ارزش افزووده با 6 دهه تاخیر نسبت به فرانسه در سال 1387 انجام گرفت. برای اولین‌بار لایحه مالیات بر ارزش افزوده از سوی دولت در سال 66 به مجلس ارایه شد و پس از بررسی در کمیسیون اقتصادی و گذشت بیش از 6 ماه از مطرح شدن آن در صحن علنی مجلس و متعاقبا تصویب برخی از مواد آن، با توجه به شرایط خاص اقتصادی کشور در دوران جنگ، با تقاضای دولت این لایحه پس گرفته شد. در سال 1370 بخش امور مالی صندوق بین‌المللی پول در راستای اصلاح نظام مالیاتی ایران، اجرای سیاست مالیات بر ارزش افزوده را به عنوان یکی از عوامل اصلی افزایش کارایی و اصلاح نظام مالیاتی پیشنهاد کرد. طی سال‌های مذکور مباحث و مطالعات فراوانی از سوی وزارت اقتصاد برای طراحی مناسب نظام مالیات بر ارزش افزوده انجام شد که در قانون برنامه سوم توسعه زمینه‌های اولیه آن پی‌ریزی شد. با استفاده از اصل 85 قانون اساسی قانون مالیات بر ارزش افزوده در سال 87 برای اجرای آزمایشی و به مدت پنج سال تصویب شد.

  زوایای یک قانون پرچالش

از منظر برخی از صاحب نظران، تصویب و اجرای آزمایشی این قانون یکی از پرچالش‌ترین قوانین اجرا شده در کشور بوده است. اجرای این قانون با اعتراضاتی همراه بود و کار تا آْن جا پیش رفت که به توقف کوتاه‌مدت با دستور رییس‌جمهوری وقت و همچنین تعطیلی برخی از واحدهای اقتصادی در اعتراض به آن انجامید.برای بررسی دقیق پیرامون نحوه اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده و همچنین شناسایی اولویت‌بندی آسیب‌ها و مشکلات ناشی از آن ضروری است که به شرایط اقتصادی و سیاسی کشور در سال‌های اجرای قانون به ویژه سال‌های آغازین آن نیز توجه شود. بطور کلی در سال‌های گذشته عوامل مختلفی در بروز برخی اعتراضات نسبت به مالیات بر ارزش افزوده از سوی مودیان و فعالان اقتصادی نقش داشته است. همزمانی تقریبی در تصویب و اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده با قانون هدفمندی یارانه‌ها را می‌توان یکی از عوامل دانست. اجرای قانون هدفمند کردن یارانه‌ها زمینه را برای فشار تولیدکنندگان از طریق افزایش قیمت حامل‌های انرژی و درنتیجه افزایش قیمت کالا و خدمات ارایه شده به بازار ایجاد کرد که این امر به کاهش تقاضای محصولات تولیدی منجر شد. اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده نیز بالاخره به افزایش قیمت تمام شده کالا و خدمات برای مصرف‌کنندگان نهایی خواهد انجامید که همزمانی این سیاست مهم و کلان اقتصادی سبب کاهش از بنگاه‌ها شد.

تحمیل تحریم‌های اقتصادی گسترده به کشور و فعالان اقتصادی عامل دیگری بود که زمینه را برای بروز برخی اعتراضات نسبت به اجرای این قانون فراهم کرد. تحریم‌ها موجب شدند که قیمت‌ نهاده‌های تولید و کالاهای وارداتی افزایش یابد و به تبع مجددا بر هزینه تمام شده محصولات تولیدی در داخل و کالاهای مصرفی مردم تاثیر افزایشی داشته باشد. از سوی دیگر با توجه به آنکه سازمان امور مالیاتی تلاش وافری در جهت شناسایی نظام‌مند بخش غیررسمی و جلوگیری از فرار مالیاتی آنها با استفاده از سامانه‌ها و پایگاه‌های اطلاعاتی در دسترس و گسترش پایه‌های مالیاتی نکرد، عمده افزایش درآمدهای مالیاتی از بخش رسمی تامین شد. همچنین ایرادات و اشکالات موجود در قانون و نحوه اجرای آن باعث اصابت مالیات به تولیدکنندگان یا در مواردی اخذ مالیات مضاف از آنها شد.

  ایرادات حکمرانی مالیاتی

یکی از دلایل اصلی اجرای نامناسب قوانین مالیاتی در کشور، فقدان یا ضعف دستگاه سیاست‌گذار و تنظیم‌گر است. سازمان امور مالیاتی برای اجرای مناسب و صحیح وظایف خود نیازمند آن است که براساس برنامه‌ها و اهداف کشور و با توجه به شرایط اقتصادی انعطاف یا تغییراتی در روش‌ها، فرایندها و سیاست‌گذاری‌ها انجام دهد. لازمه این امر وجود دستگاه سیاست‌گذار مستقل و ناظر بر این سازمان که وزارت اقتصاد به عنوان دستگاه اجرایی ذی نفع تاکنون نتوانسته این نقش را بطور کامل ایفا کند. همچنین غلبه نگاه کوتاه‌مدت بر بلندمدت در عملکرد دستگاه مالیات ستان از آسیب‌های جدی دیگری است که در صورت نبود نهاد سیاست‌گذار و ناظر بیرونی بر سازمان امور مالیاتی پدید می‌آید.

از سوی دیگر با گذشت بیش از 10 سال از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده بسیاری از ضعف‌ها و خلا‌های موجود در آن نمایان شده که حل بسیاری از آنها مستلزم تحولات اساسی در نظام مالیاتی کشور است و در غیر این صورت با اصلاحات جزیی قانون فعلی نمی‌توان شاهد رفع مسائل و چالش‌های موجود بود. از جمله ایرادات این قانون ممیز محوری و رواج شیوه علی‌الراس در نظام رسیدگی و تشخیص مالیات است. براساس قوانین مالیاتی در صورتی که مودیان از ارایه دفاتر، اسناد و مدارک ابزاری خودداری کنند یا به دلیل عدم رعایت موازین قانونی و آیین‌نامه‌های مربوط اسناد مورد قبول سازمان امور مالیاتی نباشد، درآمد مشمول از روش علی‌الراس مورد شناسایی قرار می‌گیرد. این روش سبب وارد آورد مضاعف به بخش اقتصاد رسمی و شفاف می‌شود و مشمول کردن بخش غیر رسمی که فرارهای بزرگ مالیاتی را انجام می‌دهد چندان مورد توجه نبوده است.

این امر سبب شده تا حجم قابل توجهی از مودیان مالیاتی نسبت به برگ تشخیص مالیات و مالیات متعلق اعتراض داشته باشند و در پی آن به دنبال احقاق حقوق خود در هیات‌های حل اختلاف مالیاتی و سایر مراجع باشند. بنابر آمارهای اعلامی از سوی مسوولان نظام مالیاتی، بالغ بر 70 درصد از درآمدهای مالیاتی پس از طی مراحل دادرسی وصول می‌شود. با توجه به ضعف‌های گوناگون فرایند دادرسی در این بخش، ضروری است که علاوه بر رفع ضعف‌ها و خلاهای قانونی، مشکلات و موانع اجرایی دادرسی مالیاتی منصفانه برطرف شود. به نظر می‌رسد با توجه به ناعادلانه بودن نظام دادرسی مالیاتی و تاثیر قابل توجه آن بر تضعیف فضای کسب و کار و بی‌اعتمادی فعالان اقتصادی به سازمان امور مالیاتی، با اصلاحات جزیی در قانون مالیات بر ارزش افزوده، نمی‌توان مشکلات اجرایی قانون را مرتفع ساخت.

  چند ایراد قانونی

از مشکلات جدی در اجرای نظام مالیات بر ارزش افزوده، قطع زنجیره اجرای تکالیف مالیات بر ارزش افزوده و پرداخت آن در طول فرایند تولید، واردات، توزیع و مصرف کالا یا خدمت است. زمانی زنجیره اخذ مالیات قطع خواهد شد که یک یا چند حلقه قبل از مصرف‌کننده نهایی مالیاتی متعلق به خود را پرداخت نکرده باشند یا از انجام تکالیف و وظایف مقرر در قانون امتناع کنند. این امر اغلب در شرایطی بروز می‌کند که میزان فعالیت بخش غیر رسمی اقتصاد قابل توجه باشد. در این شرایط امکان استرداد مالیات خرید نهاده‌ها برای برخی از فعالان اقتصادی از دست رفته و در عمل دچار مالیات مضاعف بر روی یا قسمتی از نهاده می‌شوند.

همچنین براساس قانون مالیات بر ارزش افزوده مناطق آزاد تجاری- صنعتی و ویژه از شمول مالیات بر ارزش افزوده مستثنا هستند و فعالان مقیم نیز از مودیان این پایه مالیاتی محسوب نمی‌شوند. با این وجود یکی از نقص‌های جدی قانون، شفاف نبودن نحوه برخورد با مناطق آزاد است. درنتیجه علاوه بر رفع ابهام‌های قانون فعلی در لایحه مالیات بر ارزش افزوده به منظور جلوگیری از برخی برخوردهای سلیقه‌ای سازمان امور مالیاتی و تصویب بخشنامه‌ها و دستورالعمل‌های متعدد، براساس تجربیات موفق جهان می‌توان معافیت مناطق آزاد تجاری- صنعتی از نظام مالیاتی بر افزوده را ساماندهی کرد بطوری که با طراحی ساز و کارهای اجرایی لازم شاهد اعطای معافیت‌های هوشمند و هدفمند در راستای حمایت از صادرات و گسترش شفافیت در مناطق مذکور شود.

مبنای حسابداری در قانون مالیات بر ارزش افزوده همانند بسیاری از کشورها مبنای تعهدی است. با وجود لزوم استفاده از حسابداری تعهدی در اجرای این نظام، این موضوع مشکلات فراوانی را برای فعالیت‌های اقتصادی خصوصا معاملات نسیه و فعالیت‌های پیمانکاری در ایران به وجود آورده است. در سال‌های مشکلات ناشی از تاریخ تعلق مالیات بر ارزش افزوده با توجه به تحریم و تعمیق رکود اقتصادی، به گسترش معاملات نسیه و بلندمدت منجر شده است. در کنار این مساله یکی از مهم‌ترین عوامل اجرای نامناسب قانون مالیات بر ارزش افزوده را می‌توان وجود ضعف‌ها و ابهام‌های جدی در برخی از تعاریف و مفاهیم قانون دانست. بطور کلی ضعف یا ناکافی بودن مفاهیم و تعاریف قانونی منجر به تضعیف فضای کسب و کار، اخذ مالیات مضاف از برخی فعالان اقتصادی و پیچیدگی اجرای نظام مالیات بر ارزش افزوده شده است. در این شرایط برخی از مودیان به کتمان درآمد و درنتیجه به فرار مالیاتی روی می‌آورند. بنابراین با توجه به آسیب‌های وارد شده از ناحیه ضعف و ابهام در تعاریف قانونی به نظام مالیاتی کشور، ضروری است که در اصلاحیه قانون مالیات این موارد به شکل دقیق بررسی شوند.

یکی از مهم‌ترین آسیب‌های وارده ناشی از اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده حمایت از کالاهای خارجی در مقابل تولیدات داخلی بوده است. مالیات بر ارزش افزوده در زنجیره تولید کالا و خدمت از تولیدکنندگان و عرضه‌کنندگان هر حلقه اخذ می‌شود به این صورت که در هر مرحله از فرایند تولید، تولیدکننده یا فروشنده محصول یا خدمت باید مالیات فروش این مرحله را از خریدار گرفته و به حساب سازمان واریز کند. همین تولیدکننده می‌تواند مالیات پرداخت شده خود را برای خرید نهاده‌های تولید به فروشنده مرحله قبل بپردازد. حال اگر تولیدکنند براساس قانون معاف باشد، امکان استرداد و دریافت مالیات خود را در حلقه‌های پیشین از دست داده و باید میزان مالیات پرداختی را به قیمت تمام شده کالا یا خدمات بیافزاید. حال اگر این محصول کشش قیمتی تقاضای بالایی داشته باشد به زیان تولیدکننده است زیرا امکان افزایش قیمت وجود ندارد. حال اگر کالاهای خارجی مشابه به کشور وارد شوند عموما مالیات پرداختی بابت خرید نهاده‌های خود را از کشور خود دریافت می‌کنند. در این شرایط قانون مالیات بر ارزش افزوده تولیدکنندگان داخلی را در برابر رقبای خارجی تنبیه می‌کند.

علاوه بر این مشکلات دیگری چون نبود ضمانت‌های اجرایی مناسب و نیز عدم تناسب میان برخی تخلفات و جرایم، نبود موضوع مرور زمان در نظام مالیات بر ارزش افزوده، عدم اعطای نرخ صفر مالیاتی به عرضه داخلی ماشین‌آلات و تجهیزات خطوط تولید کالاها و خدمات مشمول مالیات بر ارزش افزوده، استرداد نشدن مالیات خرید ماشین آلات خطوط تولید کالاهای معاف از این نوع مالیات، مساله مالیات بر ارزش افزوده طلا و ابهام و ضعف در اخذ عوارض آلایندگی از واحدهای تولیدی آلاینده از مهم‌ترین مشکلات و خلاهای قانونی این نوع مالیات ستانی در ایران هستند.

  اصلاحات به تنهایی کفایت نمی‌کند

علاوه بر ضعف‌ها و ابهام‌های موجود در قانون، نحوه اجرای قانون نقش مهمی در بروز برخی از مشکلات داشته است. از جمله اهم این مشکلات می‌توان به مساله استرداد اعتبار مالیاتی فعالان اقتصادی، عدم استفاده مناسب از اطلاعات اقتصادی مودیان به دلیل عدم تکمیل پایگاه‌های جامع اطلاعاتی، نبود وحدت رویه در نظام مالیاتی کشور، شیوع تاسیس شرکت‌های کاغذی، تعدد آیین‌نامه‌ها و بخشنامه‌های مرتبط با مالیات بر ارزش افزوده و ضعف زیرساخت‌های نرم افزاری و سخت‌افزاری لازم برای اجرای قانون اشاره کرد.

بررسی مرکز پژوهش‌ها حاکی از آن است که مهم‌ترین آسیب‌ها و مشکلات وضعیت کنونی اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده را در سه محور ضعف‌های موجود در قانون مالیات بر ارزش افزوده، نحوه اجرای قوانین و نظام حکمرانی مالیاتی در کشور طبقه‌بندی کرده است. گرچه گردآورندگان گزارش وعده دادند که در آینده نزدیک پیشنهادات خود را منتشر کنند اما بر این مساله تاکید داشتند که تمرکز صرف بر انجام اصلاحات در قانون لزوما کمک شایان توجهی به بهبود وضعیت موجود نخواهد کرد، بنابراین لازم است که همزمان با اصلاح قانون، بازنگری اساسی در نظام حکمرانی و رویه‌های اجرایی دستگاه مالیات‌ستان صورت گیرد.