رئیس جمهوری فردا (یکشنبه 19 آذر ماه) اولین لایحه بودجه دولت دوازدهم را به مجلس تقدیم می‌کند تا سند مالی سال 1397 به تصویب بهارستان برسد؛ اما بودجه‌های سنواتی نقش بسزایی در اقتصاد ایران و رسیدن به اهداف تعیین شده دارد.
طی دهه‌های اخیر تلاش‌های زیادی از سوی اقتصاددانان و نظریه‌پردازان به‌منظور طراحی شیوه‌هایی برای تعیین مبانی تصمیم‌گیری و تخصیص منابع محدود در بخش دولتی صورت گرفته است، اما همچنان بودجه‌های سنواتی در تحقق اهداف اقتصاد ـ اجتماعی در برنامه‌ها و اسناد بالادستی نتوانسته موفقیت چشم‌گیری را به دست آورند. در ادامه با مروری خلاصه از تعاریف و کارکردهای بودجه‌ریزی، به کاستی‌های نظام بودجه‌ریزی در ایران پرداخته می‌شود.
بودجه‌ریزی در بخش عمومی ناظر بر پیش‌بینی منابع و مصارف مالی برای انجام مأموریت‌ها و وظایف دولت در یک سال مالی است؛ به‌عبارت‌دیگر، سیاست‌ها و نظرات دولت می‌بایست در بودجه متبلور شده باشد تا اجرای آن به حصول اهداف موردنظر منجر شود؛ بنابراین، بررسی محتوایی، ارزیابی ماهیت تصمیم‌های بودجه‌ای و به‌تبع آن گستره‌ی بودجه‌ریزی و حجم عملیات آن و انتظارات اجتماعی از آن، متأثر از نظام‌های ارزشی حاکم و پیشینه‌ی تاریخی حکومت است.
کارکرد بودجه
شایان توجه است که ماهیت درآمدهای عمومی و چگونگی دسترسی دولت‌ها به منابع مالی و نیز میزان مشارکت افراد جامعه در تأمین این منابع نقش پراهمیتی دارد. به‌طورکلی، می‌توان کارکرد بودجه را در پنج اصل زیر خلاصه نمود:
- تخصیص منابع به اولویت‌ها
- توزیع ثروت و درآمد
- ایجاد ثبات اقتصادی و تلاش برای نیل به اهداف کلان
- معیاری مناسب جهت ارزیابی، عملکرد و پاسخگویی دولت‌ها
- ابزاری مناسب برای نظم و هماهنگی اجتماعی و جهت دادن به اقدامات دولت‌ها.
اصلاح نظام بودجه‌ریزی، قابل اعتناترین مسیر برای اصلاح ساختار/ بودجه ریزی عملیاتی محقق می شود؟
ازآنجایی‌که کشور ما در اداره امور خود دارای برنامه‌ریزی‌های اقتصادی و اجتماعی است بایستی بودجه‌های سنواتی پاره‌ای از برنامه‌های میان‌مدت بوده و در مطابقت‌های عملیاتی، اعتباری و زمانی با پیش‌بینی‌های برنامه تنظیم و اجرا شود و در راستای تحقق اهداف برنامه باشد.
کارشناسان توسعه معتقدند، قابل اعتناترین مسیر برای اصلاح ساختار اقتصادی، اصلاح نظام بودجه‌ریزی است. همواره در ادبیات توسعه، از امنیت حقوق مالکیت، کاهش هزینه‌ی مبادله و حاکمیت قانون، به‌عنوان مهم‌ترین پیش‌نیازها یاد می‌شود. ازاین‌رو، انضباط مالی در دستگاه‌های اجرایی و تن دادن دولت به قانون، آنگونه که شایسته است به ثبات فضای اقتصاد کلان و رشد اقتصاد ملی کمک می‌کند؛ در غیر این صورت، دولت از موقعیت انحصاری خود سوءاستفاده خواهد کرد و با تعرض به حقوق مالکیت شهروندان باعث کاهش انگیزه‌های تولید می‌شود.
مرور روند تاریخی بودجه نشان می‌دهد در اواخر قرن بیستم و اوایل قرن 21 کشورهای صنعتی و بعضاً کشورهای درحال‌توسعه برای انضباط مالی بیشتر و موفقیت بیشتر در دستیابی به اهداف خود، بودجه‌ریزی عملیاتی را جایگزین بودجه‌ریزی سنتی کرده‌اند که در ایران نیز در اواسط دهه هشتاد و بر اساس قانون برنامه چهارم توسعه، بودجه‌ریزی عملیاتی می‌بایست جایگزین روش سنتی آن شود، اما باگذشت بیش از یک دهه هنوز دولت‌ها نتوانستند در این راستا گام‌های مؤثری بردارد.
در بودجه‌ریزی عملیاتی منابع به نحوی کارا و اثربخش تخصیص می‌یابد؛ به‌عبارت‌دیگر، عوامل صرفه‌جویی و اثربخشی به ابعاد سنتی بودجه‌ریزی اضافه می‌شود؛ زیرا پاسخگویی مدیران را در سطوح مختلف مدیریتی افزایش می‌دهد.
ریشه مشکلات در ساختار اداری و مالی کشور / نقش ساختارهای رانتی چیست؟
ایران با بیش از یک قرن سابقه در امر بودجه‌ریزی، همواره با مسائل و مشکلات متعددی روبه‌روست. پاره‌ای از این مشکلات ناشی از شرایط و احوال اقتصادی و اجتماعی کنونی است؛ اما برخی دیگر که دارای اهمیت بسیار بیشتری نیز هستند، ریشه در ساختار اداری و مالی کشور دارند.
اگر بودجه را فرایند انتخاب بین گزینه‌های ممکن در نظر بگیریم عدم اعتدال و آشفتگی‌های مدیریتی در روابط گروه‌های کارگزاران، فشارهای سیاسی غیررسمی از سوی سازمان‌ها و گروه‌های ذینفع اجتماعی، قواعد اصول انتخاب‌های بودجه، اعتبار و اهمیت خود را از دست خواهند داد. در وضعیت کنونی شاهد این روند در فرآیند بودجه‌ریزی کشور هستیم.
از سوی دیگر، تصمیم‌های احساسی و یک‌باره دولت‌ها، ناسازگاری بین برنامه‌های توسعه و بودجه‌های سنواتی، حاکمیت منافع دستگاهی، خلق درآمدهای صوری برای جبران و توازن هزینه‌ها و نیز پاسخگویی به افراد و گروه‌های خاص ـ به هنگام بررسی بودجه در مجلس، نگاه محلی و منطقه‌ای است و نمایندگان بیشتر دغدغه مسائل و مشکلات حوزه انتخابیه‌شان را دارند تا مسائل و موضوعات کلان کشور ـ تشدیدکننده دوره‌های باطل موجود است.
اصولاً در ساختارهای رانتی مبتنی بر رانت منابع طبیعی به نقش نظارتی ابزار بودجه، تمامیت مالی، زمان‌بندی، عملیات اجرایی و پاسخگویی در قبال تصمیم‌گیری‌ها، اهمیت زیادی داده نمی‌شود.
وقت دولت‌های آینده را به گروگان می‌گیرند
از دیگر مشکلات بودجه‌ریزی در ایران می‌توان به رشد سریع درآمدهای اختصاصی، هزینه‌های متفرقه، افزایش کسری تراز بودجه‌های سالانه‌ی دولت و عدم امکان کنترل اعتبارات جاری از یک‌سو و عدم امکان تأمین حداقل‌های لازم برای عملیات عمرانی از سوی دیگر، افزایش پی‌درپی زمان و اعتبارت موردنیاز برای اتمام طرح‌های عمرانی را در پی دارد و هم‌چنین می‌توان به جبران کسری بودجه با انتشار و تأمین اوراق مشارکت، اوراق قرضه و سایر روش‌های تأمین مالی (تسهیلات خارجی، اسناد خزانه و ...) که برای دولت در آینده تعهد ایجاد می‌کنند و دولت‌های آینده را به گروگان می‌گیرند نیز اشاره نمود.
پیش‌بینی اعتبارت متفرقه در بودجه به معنی پیش‌بینی اعتبارات بدون برنامه و دستگاه متوالی خاص است که مغایر با اصول شفافیت، پاسخگویی و بودجه‌ریزی عملیاتی است. در سال‌های گذشته سهم هزینه‌های مذکور بیش از سهم بودجه‌ی طرح‌های عمرانی بوده است.
هیچ‌گاه عملکرد بودجه صد درصد تحقق پیدا نکرد!
مرور عملکرد بودجه در بیست سال گذشته حاکی از آن است که هیچ‌گاه عملکرد بودجه صد درصد تحقق پیدا نکرده است. به‌عنوان‌مثال، عملکرد بودجه‌ی طرح‌های عمرانی در سال 1391 کمتر از نصف (50 درصد) بوده است. هم‌چنین به‌طور متوسط بیش از 70 درصد مصارف بودجه، صرف هزینه‌های جاری می‌شود.
بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس در سال 1395، مصارف عمومی 2827 هزار میلیارد ریال عملکرد داشته که هزینه‌ها (73 درصد)، تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای (15 درصد) و تملک دارایی‌های مالی (12 درصد) بوده است. عملکرد اعتبارات هزینه‌ای 97 درصد رقم مصوب بوده درحالی‌که طرح‌های عمرانی (تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای) 73 درصد (417 هزار میلیارد ريال) رقم مصوب عملکرد داشته است.
اختصاص پیدا کردن 417 هزار میلیارد ريال به طرح‌های عمرانی پس از چند سال تخصیص ناچیز، گام مهم و مؤثر است که می‌تواند باعث تحرک بخشیدن به اقتصاد شود، درحالی‌که تخصیص دیرهنگام و معمولاً در ماه‌های آخر سال پرداخت می‌شود که احتمال دارد بخش عمده‌ای از مبلغ پرداخت‌شده بابت بدهی‌های دولت بوده باشد.
لازم به ذکر است بازپرداخت بدهی‌های دولت (تملک دارایی‌های مالی 336 هزار میلیارد ريال)، 45 درصد بیشتر از رقم مصوب آن عملکرد داشته است. این در حالی است که عملکرد بودجه، احترام به قانون و مردم، تفسیر می‌شود.
دولت‌ها در کاهش هزینه‌های ناکامند
از آنجایی دولت‌ها معمولاً در کاهش هزینه‌های ناکام هستند و هم این‌که بتوانند نظر نمایندگان و گروه‌های ذینفع را جلب نماید و نشان دهد در پی گسترش فعالیت آبادانی کشور هستند، اقدام به بیش برآوردی درآمدها می‌کنند. ازاین‌رو، اقدام مذکور موجب جابه‌جایی ردیف اعتبارات می‌گردد. ابزار کاهش تخصیص به دستگاه‌های اجرایی (با اولویت تملک دارایی‌های سرمایه‌ای) اولین اقدام در راستای جبران کسری‌های پنهان بودجه است که موجب اخلال در اجرای طرح‌های عمرانی شده و دستیابی به اهداف برنامه‌ای را عملاً به حداقل می‌رساند.
به دلیل فقدان مبنای دقیق کارشناسی در برآوردهای اعتبارات موردنیاز طرح‌های تملک دارایی‌هایی-سرمایه‌ای، میزان اعتبارات هرساله در بودجه‌های سنواتی دچار تغییرات گسترده‌ای می‌شود و هزینه‌های زیادی را بر دولت تحمیل می‌کند.
شایان ذکر است ازسال۱۳۹۳ به این سو شاهد اقدامات مثبت و جهت گیری های درستی در تدوین بودجه های سنواتی بوده ایم و در برنامه ششم توسعه نیز بر بودجه ریزی عملیاتی تاکید شده است. از سوی دیگر براساس گزارش های موجود رویکرد تدوین بودجه سال۱۳۹۷ متفاوت تر از سال های قبل بوده٬ و حاوی اصلاحات ارزنده و مثبتی است و گام های موثری در راستای تحقق بودجه ریزی عملیاتی برداشته شده که امید است با برنامه ریزی های درست بتوانیم در راستای پیشرفت و توسعه کشور آنگونه که شایسته است عمل نمائیم. چنین باد.
*پژوهشگر و کارشناس ارشد اقتصادی