وبلاگ تین نیوز، رضا اكبری*| این روزها موضوع ادغام حوزه مدیریت راهداری ادارات كل راه و شهرسازی استان ها در ادارات كل حمل و نقل و پایانه های استان ها و تشكیل «اداره كل راهداری و حمل و نقل جاده ای استان» بسیار مطرح است و جلسات كمی و بیش در این مورد برگزار و دستوراتی صادر و تصمیماتی نیز گرفته می شود.گویا اجرای این طرح جدی است.
تا آنجا كه نگارنده این متن سراغ دارد، كار مطالعاتی لازم بر روی جنبه های مختلف این طرح انجام نشده است و این طرح صرفاً بر اساس دیدگاه های سطحی و به منظور حل معضلات بخشی و نه با نگاه در سطح ملی دنبال می شود.
اگرچه ساختار تشكیلات استانی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای نشان می دهد كه حوزه راهداری این سازمان در استان ها به جای قرار داشتن در ادارات كل راه و شهرسازی، باید در اداره كل ذیربط استانی سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای قرار داشته باشد و با نگاهی ساده و سطحی به تشكیلات فعلی می توان استدلال كرد كه جایگاه فعلی حوزه مدیریت راهداری در استان ها نادرست است ولی بهتر است اندكی از بالاتر به این قضیه نگریسته و تجربیات كشورهای پیشرو مرور شود و سیاست های كلان وزارت راه در حوزه نگهداری راه ها با نگاهی ملی و اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد. با این نگاه، در این مقاله كوتاه سعی می شود به طور گذرا به اهم جنبه های آن پرداخته شود.
وضعیت فعلی ساختار حوزه راهداری در ادارات كل راه و شهرسازی استان ها نباید شتابزده تغییر نماید و این ادغام درصورت عدم توجه به تبعات آتی آن، می تواند یك خطای كلیدی و استراتژیك محسوب شود و حتی ممكن است در آینده موجبات پشیمانی طراحان و دست اندركاران و از همه مهمتر، ضرر و زیان كلان اقتصادی را به كشور فراهم نماید.
در تمام كشورهای پیشرو، كه البته بسیاری از شیوه های گذشته و امروزی نگهداری راه در كشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه را بارها آزموده اند و مدیریت نگهداری راه های آنها در مرحله تكوین یافته قرار گرفته است، شبكه راه های كشور به لحاظ عملكرد در دو دسته اصلی كاملاً متمایز شامل: 1- شبكه بزرگراه های ملی (شامل بزرگراه ها و آزاد راه ها و راه های مهم با عملكرد ترانزیتی در سطح ملی موسوم به راه های شریانی كه راه های ممتاز یا درجه 1 كشور نیز نامیده می شود) و 2- شبكه راه های ایالتی (راه های منطقه ای یا استانی یا راه های درجه 2 موسوم به راه های غیرشریانی شامل راه های فرعی و روستایی) تقسیم بندی می شوند.
همانگونه كه از این دسته بندی مشخص است، شبكه راه های ملی نقش اصلی ترانزیت بار و جابجایی مسافر در سطوح ملی و بین المللی را بر عهده دارد به طوریكه این شبكه، حاوی بین 70 تا 80 درصد مولفه های اصلی توسعه اقتصادی- اجتماعی- سیاسی و حتی فرهنگی كشور است. این شبكه به عنوان آینه كشور در حوزه توسعه یافتگی در زیربناهای سرمایه ای و توسعه علوم و توان فنی- مهندسی كشور نیز قلمداد می شود.
طبیعی است كه نگهداری این شبكه باید مبتنی بر ویژگی های برجسته خاص خود صورت گیرد. لذا در كشورهای توسعه یافته، یك سازمان در سطح ملی متولی نگهداری این شبكه است. زیرا تامین هزینه های نگهداری راه در تمام كشورهای جهان یك چالش دائمی بوده و هست و خواهد بود و البته تامین مالی تمام نیازهای حوزه نگهداری راه های هر كشور از عهده هیچ دولتی بر نمی آید و طبیعی است كه شبكه بزرگراه های ملی از حیث نقش برجسته ای كه در توسعه كشور بر عهده دارند نسبت به راه های ایالتی و درجه 2 متمایزند و در اولویت قرار می گیرند.
شكی نیست كه سازمان های متولی بزرگراه های ملی (كه در ایران تحت عنوان راه های شریانی بر عهده سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای است) باید در هر استان یا ایالت یك یا چند دفتر یا نمایندگی هم داشته باشند تا برنامه های اجرایی ستاد را نظارت و پیگیری نمایند كما اینكه در همه كشورهای توسعه یافته نیز این چنین است.
بی تردید انسداد حتی بسیار كوتاه مدت این دسته از راه ها منجر به ایجاد گلوگاه و اختلال در تردد در سطح شبكه خواهد شد و ممكن است حتی تبعات جبران ناپذیری نیز داشته باشد. متناسب با اهمیت شبكه بزرگراه های ملی، طرح های موسوم به سیستم های حمل و نقل هوشمند نیز در سطح این شبكه از راه ها توسعه می یابد و زیرساخت های لازم به گونه ای طراحی می شوند كه بیشترین بهره اقتصادی از تحرك پذیری در كل شبكه برای حداكثر كاربران از راه های كشور فراهم آید.
در دسته دوم، راه های ایالتی یا راه های درجه 2 (موسوم به راه های غیرشریانی) قرار دارد كه اساساً نقش حمل بار و جابجایی مسافر در سطح راه های استان (درون استان یا منطقه) را بر عهده دارند و نگهداری آنها به هیچ عنوان هم تراز با سایر بزرگراه های ملی نیست.
این راه ها معمولاً كمتر از 30 درصد بار ترافیك شبكه كل كشور را بر عهده داشته و سطح خدمت تعریف شده برای امور نگهداری زیرساخت های آنها مستلزم به كارگیری روش های نگهداری ساده تر و با هزینه های بسیار پایین تر است. لذا متولیان نگهداری راه در ایالت ها یا استان ها، از محل بودجه ها و درآمدهای استانی، و متناسب با نیازهای منطقه ای و نه ملی، مسئولیت نگهداری این دسته از راه ها را بر عهده دارند. طبیعی است كه انسداد حتی بلند مدت این دسته از راه ها در اثر هر عاملی مانند حوادث و سوانح طبیعی، مشكل جدی در كل شبكه ایجاد نخواهد كرد و متولیان محلی نگهداری راه (ادارات كل راه استان ها)، با شناخت كافی كه از مناطق و استان های خود دارند، روش های نگهداری مناسبی را متناسب با تقاضا و اعتبارات موجود برای نگهداری این راه ها به كار می گیرند.
با این تمایز برجسته ای كه در عملكرد این دو شبكه بیان شد و با مشكلات تامین مالی كه هم اكنون حتی برای شبكه بزرگراه های ملی (راه های شریانی) كشور ما نیز به شدت وجود دارد و عقب افتادگی های تصاعدی گذشته در نیازهای نگهداری از این شبكه، در كنار عدم وجود ساختارهای سیستماتیك مدیریتی و تصمیم گیری برای تخصیص مناسب بودجه بر اساس عملكرد هر راه، تصور كنید كه نگهداری شبكه راه های ملی و راه های ایالتی در دست یك مجموعه مدیریتی قرار گیرد كه داده های لازم برای مدیریت بر این شبكه را در اختیار ندارد. در بسیاری از كشورهای جهان، نگهداری بزرگراه های ملی تماماً به بخش خصوصی واگذار شده است (البته منهای نگهداری اضطراری راه ها در برخی از كشورها كه توسط بخش عمومی انجام می شود)، ولی نگهداری راه های ایالتی كمتر به بخش خصوصی سپرده شده است تا هزینه های نگهداری راه كاهش یابد و به نوعی، تعادل نسبی در زمینه هزینه های نگهداری راه در كل كشور ایجاد شود.
در تمام كشورهای توسعه یافته، سازمان های متولی بزرگراه های ملی با دارا بودن دفاتر بسیار كوچك نمایندگی در هر استان، وظیفه پیگیری و نظارت بر برنامه های نگهداری شبكه بزرگراه های ملی درجه یک را و ادارات راه هر استان، وظیفه نگهداری راه های استان را بر عهده دارند و دفاتر منطقه ای سازمان ذیرابط ملی با ادارات راه استانی، در برنامه های اجرایی نقاط فصل مشترك این دوشبكه با هم همكاری می كنند.
طرح ادغام موضوع سر مقاله كه در بالا مطرح شد، طرحی است كه از صفر تا صد نگهداری راه های منطقه ای و استانی (موسوم به راه های غیرشریانی یا فرعی) را بر عهده سازمان متولی نگهداری بزرگراه های ملی قرار می دهد و عملاً نگهداری راه ها از حوزه مسئولیت ادارات راه هر استان انتزاع می گردد. ساختار جدید پیشنهادی (الحاق حوزه مدیریت راهداری ادارات راه هر استان به ادارات حمل و نقل و پایانه های هر استان)، مطابق آنچه در بالا گفته شد می تواند منشا یك خطای استراتژیك بزرگ باشد. تردیدی نیست كه نیازهای بی پایانی راه های فرعی غیر شریانی و فشارهای غیرمتعارف از جوانب مختلف برای نگهداری آنها موجب خواهد شد تا نگهداری راه های شریانی بطور جدی صدمه ببیند.
البته همیشه راه حل بهتری هم وجود دارد. مثلاً اینكه قسمتی از حوزه مدیریت راهداری از ادارات كل راه و شهرسازی هر استان انتزاع (مثلا 30 تا 40 درصد آن) و به ادارات كل حمل و نقل و پایانه های هر استان بپیوندد و نگهداری شبكه راه های ملی همچنان طبق روال گذشته بر عهده سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای (با ادارات كل ذیربط استانی و پرسنل و امكانات جدید ملحق شده به آنها) باشد و بخش باقی مانده حوزه مدیریت راهداری (حدود 60 تا 70درصد آن) در همان ادارات كل راه و شهرسازی هر استان باقی بماند، همچون روال موجود، كه صرفا نگهداری راه های غیرشریانی را با اعتبارات استانی و كمك های ملی به جز اعتبارات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای (كه مختص راه های شریانی است) دنبال نماید.
به این ترتیب یك گام رو به مسیری كه كشورهای پیشرو دنبال كرده اند حركت كرده ایم ضمن اینكه هیچ پست سازمانی و تشكیلات جدیدی هم در دولت اضافه نمی شود و صرفاً مسئولیت ها تصریح می گردد و البته شبكه راه های ملی از حیث نگهداری هیچ صدمه ای نمی بیند. البته این پیشنهاد هم ممكن است بهترین راه حل ممكن نباشد ولی جای تامل را دارد.
* كارشناس حوزه نگهداری راه
∎
تا آنجا كه نگارنده این متن سراغ دارد، كار مطالعاتی لازم بر روی جنبه های مختلف این طرح انجام نشده است و این طرح صرفاً بر اساس دیدگاه های سطحی و به منظور حل معضلات بخشی و نه با نگاه در سطح ملی دنبال می شود.
اگرچه ساختار تشكیلات استانی سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای نشان می دهد كه حوزه راهداری این سازمان در استان ها به جای قرار داشتن در ادارات كل راه و شهرسازی، باید در اداره كل ذیربط استانی سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای قرار داشته باشد و با نگاهی ساده و سطحی به تشكیلات فعلی می توان استدلال كرد كه جایگاه فعلی حوزه مدیریت راهداری در استان ها نادرست است ولی بهتر است اندكی از بالاتر به این قضیه نگریسته و تجربیات كشورهای پیشرو مرور شود و سیاست های كلان وزارت راه در حوزه نگهداری راه ها با نگاهی ملی و اقتصادی مورد بررسی قرار گیرد. با این نگاه، در این مقاله كوتاه سعی می شود به طور گذرا به اهم جنبه های آن پرداخته شود.
وضعیت فعلی ساختار حوزه راهداری در ادارات كل راه و شهرسازی استان ها نباید شتابزده تغییر نماید و این ادغام درصورت عدم توجه به تبعات آتی آن، می تواند یك خطای كلیدی و استراتژیك محسوب شود و حتی ممكن است در آینده موجبات پشیمانی طراحان و دست اندركاران و از همه مهمتر، ضرر و زیان كلان اقتصادی را به كشور فراهم نماید.
در تمام كشورهای پیشرو، كه البته بسیاری از شیوه های گذشته و امروزی نگهداری راه در كشورهای توسعه نیافته و در حال توسعه را بارها آزموده اند و مدیریت نگهداری راه های آنها در مرحله تكوین یافته قرار گرفته است، شبكه راه های كشور به لحاظ عملكرد در دو دسته اصلی كاملاً متمایز شامل: 1- شبكه بزرگراه های ملی (شامل بزرگراه ها و آزاد راه ها و راه های مهم با عملكرد ترانزیتی در سطح ملی موسوم به راه های شریانی كه راه های ممتاز یا درجه 1 كشور نیز نامیده می شود) و 2- شبكه راه های ایالتی (راه های منطقه ای یا استانی یا راه های درجه 2 موسوم به راه های غیرشریانی شامل راه های فرعی و روستایی) تقسیم بندی می شوند.
همانگونه كه از این دسته بندی مشخص است، شبكه راه های ملی نقش اصلی ترانزیت بار و جابجایی مسافر در سطوح ملی و بین المللی را بر عهده دارد به طوریكه این شبكه، حاوی بین 70 تا 80 درصد مولفه های اصلی توسعه اقتصادی- اجتماعی- سیاسی و حتی فرهنگی كشور است. این شبكه به عنوان آینه كشور در حوزه توسعه یافتگی در زیربناهای سرمایه ای و توسعه علوم و توان فنی- مهندسی كشور نیز قلمداد می شود.
طبیعی است كه نگهداری این شبكه باید مبتنی بر ویژگی های برجسته خاص خود صورت گیرد. لذا در كشورهای توسعه یافته، یك سازمان در سطح ملی متولی نگهداری این شبكه است. زیرا تامین هزینه های نگهداری راه در تمام كشورهای جهان یك چالش دائمی بوده و هست و خواهد بود و البته تامین مالی تمام نیازهای حوزه نگهداری راه های هر كشور از عهده هیچ دولتی بر نمی آید و طبیعی است كه شبكه بزرگراه های ملی از حیث نقش برجسته ای كه در توسعه كشور بر عهده دارند نسبت به راه های ایالتی و درجه 2 متمایزند و در اولویت قرار می گیرند.
شكی نیست كه سازمان های متولی بزرگراه های ملی (كه در ایران تحت عنوان راه های شریانی بر عهده سازمان راهداری و حمل و نقل جادهای است) باید در هر استان یا ایالت یك یا چند دفتر یا نمایندگی هم داشته باشند تا برنامه های اجرایی ستاد را نظارت و پیگیری نمایند كما اینكه در همه كشورهای توسعه یافته نیز این چنین است.
بی تردید انسداد حتی بسیار كوتاه مدت این دسته از راه ها منجر به ایجاد گلوگاه و اختلال در تردد در سطح شبكه خواهد شد و ممكن است حتی تبعات جبران ناپذیری نیز داشته باشد. متناسب با اهمیت شبكه بزرگراه های ملی، طرح های موسوم به سیستم های حمل و نقل هوشمند نیز در سطح این شبكه از راه ها توسعه می یابد و زیرساخت های لازم به گونه ای طراحی می شوند كه بیشترین بهره اقتصادی از تحرك پذیری در كل شبكه برای حداكثر كاربران از راه های كشور فراهم آید.
در دسته دوم، راه های ایالتی یا راه های درجه 2 (موسوم به راه های غیرشریانی) قرار دارد كه اساساً نقش حمل بار و جابجایی مسافر در سطح راه های استان (درون استان یا منطقه) را بر عهده دارند و نگهداری آنها به هیچ عنوان هم تراز با سایر بزرگراه های ملی نیست.
این راه ها معمولاً كمتر از 30 درصد بار ترافیك شبكه كل كشور را بر عهده داشته و سطح خدمت تعریف شده برای امور نگهداری زیرساخت های آنها مستلزم به كارگیری روش های نگهداری ساده تر و با هزینه های بسیار پایین تر است. لذا متولیان نگهداری راه در ایالت ها یا استان ها، از محل بودجه ها و درآمدهای استانی، و متناسب با نیازهای منطقه ای و نه ملی، مسئولیت نگهداری این دسته از راه ها را بر عهده دارند. طبیعی است كه انسداد حتی بلند مدت این دسته از راه ها در اثر هر عاملی مانند حوادث و سوانح طبیعی، مشكل جدی در كل شبكه ایجاد نخواهد كرد و متولیان محلی نگهداری راه (ادارات كل راه استان ها)، با شناخت كافی كه از مناطق و استان های خود دارند، روش های نگهداری مناسبی را متناسب با تقاضا و اعتبارات موجود برای نگهداری این راه ها به كار می گیرند.
با این تمایز برجسته ای كه در عملكرد این دو شبكه بیان شد و با مشكلات تامین مالی كه هم اكنون حتی برای شبكه بزرگراه های ملی (راه های شریانی) كشور ما نیز به شدت وجود دارد و عقب افتادگی های تصاعدی گذشته در نیازهای نگهداری از این شبكه، در كنار عدم وجود ساختارهای سیستماتیك مدیریتی و تصمیم گیری برای تخصیص مناسب بودجه بر اساس عملكرد هر راه، تصور كنید كه نگهداری شبكه راه های ملی و راه های ایالتی در دست یك مجموعه مدیریتی قرار گیرد كه داده های لازم برای مدیریت بر این شبكه را در اختیار ندارد. در بسیاری از كشورهای جهان، نگهداری بزرگراه های ملی تماماً به بخش خصوصی واگذار شده است (البته منهای نگهداری اضطراری راه ها در برخی از كشورها كه توسط بخش عمومی انجام می شود)، ولی نگهداری راه های ایالتی كمتر به بخش خصوصی سپرده شده است تا هزینه های نگهداری راه كاهش یابد و به نوعی، تعادل نسبی در زمینه هزینه های نگهداری راه در كل كشور ایجاد شود.
در تمام كشورهای توسعه یافته، سازمان های متولی بزرگراه های ملی با دارا بودن دفاتر بسیار كوچك نمایندگی در هر استان، وظیفه پیگیری و نظارت بر برنامه های نگهداری شبكه بزرگراه های ملی درجه یک را و ادارات راه هر استان، وظیفه نگهداری راه های استان را بر عهده دارند و دفاتر منطقه ای سازمان ذیرابط ملی با ادارات راه استانی، در برنامه های اجرایی نقاط فصل مشترك این دوشبكه با هم همكاری می كنند.
طرح ادغام موضوع سر مقاله كه در بالا مطرح شد، طرحی است كه از صفر تا صد نگهداری راه های منطقه ای و استانی (موسوم به راه های غیرشریانی یا فرعی) را بر عهده سازمان متولی نگهداری بزرگراه های ملی قرار می دهد و عملاً نگهداری راه ها از حوزه مسئولیت ادارات راه هر استان انتزاع می گردد. ساختار جدید پیشنهادی (الحاق حوزه مدیریت راهداری ادارات راه هر استان به ادارات حمل و نقل و پایانه های هر استان)، مطابق آنچه در بالا گفته شد می تواند منشا یك خطای استراتژیك بزرگ باشد. تردیدی نیست كه نیازهای بی پایانی راه های فرعی غیر شریانی و فشارهای غیرمتعارف از جوانب مختلف برای نگهداری آنها موجب خواهد شد تا نگهداری راه های شریانی بطور جدی صدمه ببیند.
البته همیشه راه حل بهتری هم وجود دارد. مثلاً اینكه قسمتی از حوزه مدیریت راهداری از ادارات كل راه و شهرسازی هر استان انتزاع (مثلا 30 تا 40 درصد آن) و به ادارات كل حمل و نقل و پایانه های هر استان بپیوندد و نگهداری شبكه راه های ملی همچنان طبق روال گذشته بر عهده سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای (با ادارات كل ذیربط استانی و پرسنل و امكانات جدید ملحق شده به آنها) باشد و بخش باقی مانده حوزه مدیریت راهداری (حدود 60 تا 70درصد آن) در همان ادارات كل راه و شهرسازی هر استان باقی بماند، همچون روال موجود، كه صرفا نگهداری راه های غیرشریانی را با اعتبارات استانی و كمك های ملی به جز اعتبارات سازمان راهداری و حمل و نقل جاده ای (كه مختص راه های شریانی است) دنبال نماید.
به این ترتیب یك گام رو به مسیری كه كشورهای پیشرو دنبال كرده اند حركت كرده ایم ضمن اینكه هیچ پست سازمانی و تشكیلات جدیدی هم در دولت اضافه نمی شود و صرفاً مسئولیت ها تصریح می گردد و البته شبكه راه های ملی از حیث نگهداری هیچ صدمه ای نمی بیند. البته این پیشنهاد هم ممكن است بهترین راه حل ممكن نباشد ولی جای تامل را دارد.
* كارشناس حوزه نگهداری راه