به گزارش «راهبرد معاصر»؛ اظهارات اخیر وزیر صنعت، معدن و تجارت درباره لزوم در اختیار قرار گرفتن بخشی از ارز صادراتی برای تولیدکنندگان، در کنار موضع پیشین وی مبنی بر بازگشت ارز به چرخه بانک مرکزی، در نگاه نخست متناقض می‌نماید. اما این تناقض ظاهری، بازتاب یک تنش ساختاری قدیمی است: تعارض میان منطق «کنترل ارز» و منطق «توسعه تولید». در این یادداشت قصد داریم این تنش را در بستر نهادی و انگیزشی آن بازخوانی کرده و هشداری درباره یک آسیب پنهان ارائه کنیم: تبدیل صادرکننده به واردکننده.
۱. دو موضع، دو منطق
الزام به بازگشت ارز حاصل از صادرات از فروردین ۱۳۹۷ و پس از شوک ارزی آن سال اجرایی شد
موضع نخست: تأکید بر بازگشت ارز به چرخه بانک مرکزی منطق نظارت و کنترل را نمایندگی می‌کند.
موضع دوم: درخواست اختصاص بخشی از ارز به تولیدکنندگان منطق مشوق‌دهی و انعطاف را.
این دو لزوماً ناسازگار نیستند و می‌توانند دو مرحله از یک سیاست واحد تلقی شوند: نخست ثبت و گردش ارز در سامانه رسمی، سپس بازگرداندن بخشی از آن به تولیدکننده برای تأمین نیاز تولیدی. اما فاصله میان این «دو مرحله» همان جایی است که تنش واقعی سیاستی شکل می‌گیرد. وزیر صنعت، معدن و تجارت در جایگاه نماینده تولید، ناچار است در موقعیت‌های مختلف بر جنبه‌های متفاوتی تأکید کند؛ و همین جابه‌جایی تأکید، تناقض ظاهری را می‌سازد.
۲. ریشه ساختاری تنش
۲.۱. خاستگاه الزام بازگشت ارز: الزام به بازگشت ارز حاصل از صادرات از فروردین ۱۳۹۷ و پس از شوک ارزی آن سال اجرایی شد و از سال ۱۴۰۱ با پشتوانه قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز ادامه یافت. بر اساس تبصره ۶ بند (ح) ماده ۲ مکرر این قانون، صادرکنندگان موظفند ارز مندرج در پروانه گمرکی را به بانک مرکزی بفروشند یا با تأیید آن، به سایر اشخاص واگذار کنند یا برای تأمین ارز واردات کالای خود یا بازپرداخت بدهی تسهیلات ارزی استفاده کنند.
دبیرخانه «کارگروه بازگشت ارز» در بانک مرکزی مستقر است و این نهاد مسئول تعیین روش‌های مجاز بازگشت ارز است. از منظر تحلیل نهادی، این ترتیبات، بانک مرکزی را هم‌زمان در نقش «سیاست‌گذار ارزی» و «مجری کنترل جریان ارز» قرار می‌دهد؛ ترکیبی که انگیزه‌های آن را از انگیزه‌های سیاست صنعتی جدا می‌کند.
۲.۲. شکاف نرخ؛ ریشه اصلی انگیزشی: مشکل از همان آغاز روشن بود؛ تعهد اجباری در بازگشت ارز، همراه با کنترل نرخ ارز رسمی. صادرکننده ارز خود را با نرخ رسمی عرضه می‌کند، اما نهاده‌ها را با قیمت بازار آزاد تأمین می‌کند. بررسی‌ها نشان می‌دهد اختلاف اصلی نه بر سر «الزام»، بلکه بر سر نرخ تسعیر ارز و شکاف آن با واقعیت بازار است؛ شکافی که هزینه آن مستقیماً از جیب صادرکننده پرداخت می‌شود.
از منظر اقتصادی، این وضعیت معادل وضع یک مالیات ضمنی بر صادرات و یارانه ضمنی بر واردات است: صادرکننده هزینه انتقال و خطر تحریم را می‌پردازد و ارز را با نرخی دستوری و پایین‌تر تسعیر می‌کند؛ در حالی که واردکننده از ارز ارزان‌تر بهره می‌برد. چنین ساختار انگیزشی، به‌طور طبیعی صادرکننده را به سمت فعالیت‌های وارداتی سوق می‌دهد.
۲.۳. آمار تخلف؛ نشانه فشار ساختاری: دستیار رئیس‌کل بانک مرکزی در امور ارزی، مجموع تخلف واقعی در بازگشت ارز از سال ۱۳۹۷ تاکنون را ۸۱ میلیارد دلار اعلام کرده است؛ روندی صعودی که از حدود ۶ میلیارد دلار در سال‌های ۱۳۹۷ تا ۱۳۹۹ به ۸ میلیارد دلار در ۱۴۰۱، ۱۱ میلیارد دلار در ۱۴۰۲، ۱۷ میلیارد دلار در ۱۴۰۳ و ۲۰ میلیارد دلار در ۱۴۰۴ رسیده است.
وزارت صنعت، معدن و تجارت در این ساختار نماینده منافع تولید است و بانک مرکزی متولی کنترل جریان ارز
نکته مهم اینکه خود این مقام رسمی تأکید کرده «هرچه فشار بر نرخ ارز بیشتر شده و نرخ دستوری مبنای بازگشت ارز شده است، صادرکنندگان انگیزه کمتری برای بازگشت ارز از مسیرهای رسمی داشته‌اند». همچنین بخش قابل‌توجهی از این ارز از کشور خارج نشده، بلکه از مسیرهای غیررسمی (از جمله واردات بدون انتقال ارز ) به چرخه اقتصادی بازگشته است.
این آمار را نباید صرفاً نشانه تخلف خواند؛ نشانه فشار ساختاری بر انگیزه‌ها است و نشان می‌دهد که سازوکارهای کنترلی، جریان ارز را حذف نکرده‌اند، بلکه آن را به کانال‌های غیررسمی منتقل کرده‌اند.
۳. وزارت صنعت، معدن و تجارت در میان دو منطق
وزارت صنعت، معدن و تجارت در این ساختار، نماینده منافع تولید است و بانک مرکزی متولی کنترل جریان ارز. این تنش در سطح اجرایی نیز قابل مشاهده است: بانک مرکزی در بخشنامه‌ای رسمی تأکید کرده که «واردات کالا در مقابل صادرات خود» یکی از روش‌های قانونی بازگشت ارز است و سهمیه‌بندی ثبت سفارش از سوی وزارت صنعت، معدن و تجارت نباید مانع استفاده صادرکنندگان از این روش شود.
این بخشنامه نشان می‌دهد که حتی درون سازوکار رسمی، تعارض بین محدودیت‌های تجاری (سهمیه ثبت سفارش) و الزامات ارزی (تسهیل بازگشت ارز) وجود دارد. رئیس کنفدراسیون صادرات ایران نیز تأکید کرده است که «واردات از محل صادرات خود و همچنین واگذاری کوتاژهای صادراتی، در مرحله تخصیص ارز با معطلی در صف مواجه است» و «مقررات مربوط به سقف و سابقه، سهمیه و بهینه‌سازی در وزارت صنعت، معدن و تجارت، در برخی موارد حتی پیش از رسیدن پرونده به مرحله تخصیص ارز، مانع واردات می‌شود».
از منظر تحلیل سیاستی، این وضعیت نمونه‌ای از ناسازگاری ابزارها است: ابزار تجاری (سهمیه) و ابزار ارزی (بازگشت ارز) هر یک منطق خود را دارند و در نبود هماهنگی، یکدیگر را خنثی می‌کنند.
۴. هشدار اصلی؛ صادرکننده را به واردکننده تبدیل نکنیم:
اگر سازوکار استفاده از ارز صادراتی به‌گونه‌ای طراحی شود که صادرکننده را به سمت واردات برای تأمین ارز یا واردات به جای تولید سوق دهد، نتیجه معکوس خواهد بود:
الف) انحراف انگیزه: صادرکننده‌ای که به جای توسعه بازار صادراتی و تولید، به واردات کالاهای سودآور (و گاه غیرضروری) روی آورد، در واقع از صادرکننده به واردکننده تبدیل می‌شود. بانک مرکزی خود تأکید کرده که «واردات در مقابل صادرات» روشی قانونی است، اما این روش باید در چارچوب «واردات کالاهای مجاز و مورد تأیید وزارت صمت» باشد.
اگر این چارچوب نظارتی سست شود، کانال به مسیری برای ورود کالاهای غیرضروری تبدیل می‌شود. از منظر اقتصادی، این همان جایگزینی فعالیت مولد با فعالیت رانت‌جویانه است: وقتی بازدهی واردات (به‌دلیل شکاف نرخ) از بازدهی تولید و صادرات بیشتر شود، سرمایه و انرژی کارآفرینانه به سمت واردات منتقل می‌شود.
ب) فرسایش مزیت صادراتی: اگر صادرات تنها به ابزاری برای دستیابی به مجوز واردات تبدیل شود، انگیزه واقعی تولید و صادرات تضعیف می‌شود. داده‌های بانک جهانی نشان می‌دهد با وجود رشد ۳۶.۵ درصدی صادرات واقعی کالا و خدمات ایران از ۲۰۱۱ تا ۲۰۲۴، قدرت وارداتی صادرات کشور در همین دوره ۷۷.۹ درصد کاهش یافته است.
این آمار هشدار می‌دهد که افزایش حجم صادرات به‌تنهایی نتوانسته قدرت خرید خارجی متناسبی ایجاد کند؛ اگر سازوکار ارزی نیز صادرکننده را به واردکننده تبدیل کند، این شکاف عمیق‌تر خواهد شد. به بیان دقیق‌تر، صادرات واقعی بدون قدرت وارداتی متناسب، نشانه‌ای از ضعف در زنجیره ارزش و نرخ تسعیر نامناسب است؛ و سیاستی که این وضعیت را تشدید کند، در بلندمدت به زیان تولید و صادرات تمام می‌شود.
ج) خطر رانت: تفاوت نرخ ارز رسمی و آزاد، به خودی خود رانت‌زا است؛ اگر دسترسی به ارز صادراتی با مجوز واردات پیوند خورد، این رانت به جای تولید، به سمت واردات هدایت می‌شود. در ادبیات اقتصادی، این همان رانت ناشی از کنترل قیمت است که رفتار عاملان اقتصادی را از فعالیت مولد به سمت فعالیت توزیعی منحرف می‌کند.
۵. پیشنهادات
تناقض ظاهری اظهارات وزیر صنعت، معدن و تجارت، بازتاب یک تنش واقعی و ساختاری است، نه سردرگمی. حل این تنش نه با انتخاب یک طرف -کنترل مطلق یا آزادی مطلق - بلکه با طراحی سازوکاری ممکن است که:
۱. ثبت و شفافیت ارز صادراتی در سامانه رسمی را تضمین کند (پاسخ به نگرانی بانک مرکزی)
۲. اولویت مصرف ارز برای نهاده‌های تولید را به رسمیت بشناسد (پاسخ به نیاز تولیدکننده)
۳. سازوکار نظارتی داشته باشد که استفاده از این ارز را به تولید و صادرات گره بزند و از انحراف به واردات غیرضروری جلوگیری کند.
۴. تفاوت نرخ ارز را به عنوان ریشه اصلی تنش هدف بگیرد، زیرا تا زمانی که این شکاف وجود دارد، هر سازوکاری در معرض رانت و انحراف خواهد بود.
نکته پایانی اینکه؛ حمایت از صادرکننده باید حمایت از تولید و صادرات باشد، نه مجوزی برای واردات. اگر این مرز حفظ نشود، سیاستی که برای تقویت تولید طراحی شده، در عمل به تضعیف آن می‌انجامد.
تجربه سال‌های اخیر نشان می‌دهد که هرگاه فشار نرخ دستوری افزایش یافته، انگیزه بازگشت ارز از مسیرهای رسمی کاهش یافته است؛ بنابراین اصلاح ریشه‌ای سیاست ارزی — نه صرفاً تنظیم سازوکارهای اجرایی — شرط لازم برای موفقیت هرگونه انعطاف در حوزه ارز صادراتی است.
در نبود این اصلاح، هرگونه «انعطاف» در تخصیص ارز صادراتی، به جای تقویت تولید، صرفاً کانال تازه‌ای برای رانت‌جویی وارداتی خواهد گشود.
∎