محمدرحیم مهدی‌نژاد، کارشناس و مشاور حقوق کار و تأمین اجتماعی و پژوهشگر مقررات بیمه‌ای؛ بازار: طرح «اشتغال عمومی» از سوی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی، در ظاهر پاسخی به ضرورتی انکارناپذیر است: ایجاد درآمد برای بیکاران و شاغلان غیررسمی که در شرایط بحرانی، کار یا بخش مهمی از درآمد خود را از دست داده‌اند. ضرورت حمایت فوری از این گروه‌ها محل اختلاف نیست؛ اختلاف از جایی آغاز می‌شود که برای کاهش هزینه اجرای پروژه‌های عمومی، کنار گذاشتن حمایت های قانون کار و تأمین اجتماعی پیشنهاد می‌شود.
این برنامه برخلاف تصور اولیه، صرفاً محصول یک مصاحبه تازه نیست. سید مالک حسینی، معاون توسعه کارآفرینی و اشتغال وزارت کار، در اردیبهشت سال جاری از الگوی اشتغال عمومی با دوره های کوتاه مدت و پرداختی پایین تر از حداقل مزد ماهانه سخن گفته بود. در شهریور ماه نیز کاهش بیش از ۴۰ درصدی هزینه اجرای برخی پروژه ها را از مزایای این الگو بر شمرد. در اظهارات منتشر شده بعدی، موضوع صریح‌تر شد: پیش بینی نشدن بیمه تأمین اجتماعی و منتفی دانستن موضوعیت قانون کار در این مدل.
با این همه، نگارنده هنوز به متن مصوبه، نظام‌نامه یا آیین‌نامه لازم‌الاجرای طرح، با شماره و مرجع تصویب مشخص، دسترسی پیدا نکرده است. بنابراین این یادداشت ناظر به مدلی است که مقام مسئول در اظهارات عمومی تشریح کرده؛ نه حکمی قطعی درباره اعتبار یا بی‌اعتباری سندی که متن آن بررسی نشده است.
پرسش اصلی سخت ساده است: چرا ارزان‌تر تمام شدن یک پروژه عمومی باید از حقوق کسی آغاز شود که بیش از دیگران به حمایت قانونی نیاز دارد؟
رابطه کار را نام پروژه تعیین نمی‌کند
ماده ۲ قانون کار، کارگر را بر اساس انجام کار به درخواست کارفرما و در برابر حق‌السعی تعریف می‌کند. ماده ۳ نیز بر انجام کار به درخواست و حساب کارفرما تکیه دارد. بند «الف» ماده ۴ قانون تأمین اجتماعی، دایره شمول بیمه را نسبت به اشخاصی که در برابر مزد یا حقوق کار می‌کنند، با تعبیری گسترده بیان کرده است.
در نتیجه، عنوان‌هایی مانند «مشارکت‌کننده»، «همیار محلی»، «بهره‌مند از حمایت معیشتی» یا «نیروی اشتغال عمومی»، به تنهایی ماهیت رابطه را تعیین نمی‌کنند.
اگر شخصی در پروژه لایروبی، بهسازی معابر، جمع‌آوری پسماند یا خدمات عمومی، طبق برنامه زمانی مشخص، زیر نظر مسئول معین و در برابر پرداختی مرتبط با کارکرد خود فعالیت کند، باید عناصر واقعی رابطه کار بررسی شود. صرف عام‌المنفعه بودن پروژه یا حضور نهاد عمومی در آن، پاسخ این بررسی نیست.
در مقابل، البته هر نوع فعالیت اجتماعی الزاماً رابطه کارگری و کارفرمایی ایجاد نمی‌کند. برنامه‌های آموزشی، فعالیت‌های داوطلبانه واقعی یا کمک‌های معیشتی مشروط به مشارکت محدود ممکن است ماهیتی متفاوت داشته باشند. دفاع از حقوق کار مستلزم آن نیست که تمام این وضعیت‌ها را یکسان بدانیم.
اما تمایز باید از واقعیت اجرای طرح به دست آید، نه از نامی که طراحان بر آن گذاشته‌اند.
نقش نهادهای واسط نیز تعیین‌کننده است. اگر اجرای پروژه ماهیت پیمانکاری پیدا کند، ماده ۱۳ قانون کار و حسب مورد ماده ۳۸ قانون تأمین اجتماعی قابل بررسی خواهند بود. تغییر نام پیمانکار به «عامل توسعه» یا «هماهنگ‌کننده» به‌خودی‌خود مسئولیت قانونی را از میان نمی‌برد.
کمتر از حداقل مزد؛ یک پرسش دقیق‌تر
در گزارش‌های اولیه از طرح، پرداختی کمتر از حداقل مزد مصوب مطرح شده است. این موضوع نیازمند تفکیک حقوقی است.
به موجب ماده ۳۹ قانون کار، مزد و مزایای کارگران نیمه‌وقت متناسب با ساعات کار محاسبه می‌شود. بنابراین دریافت ماهانه کمتر از حداقل مزد کارگر تمام‌وقت، لزوماً به معنای نقض قانون نیست.
مسئله آن است که میزان پرداختی طرح، پس از لحاظ ساعات کار، با حداقل مزد قانونی چه نسبتی دارد.
اگر کارگر روزانه چهار ساعت کار می‌کند، باید مزد و مزایای قانونی متناسب با همان میزان کار محاسبه شود. اما اگر قرار است در برابر ساعات کار معین، پرداختی حتی از حداقل متناسب نیز کمتر باشد، دیگر با مسئله‌ای مواجهیم که صرف «اضطراری» یا «عام‌المنفعه» خواندن پروژه، آن را حل نمی‌کند.
ماده ۸ قانون کار نیز اعتبار شروط قراردادی را به این وابسته کرده که مزایایی کمتر از امتیازات قانونی برای کارگر مقرر نکنند. استثناهای قانونی، از جمله موارد ماده ۱۸۸، قابل توسعه با تصمیم اداری نیستند.
دولت می‌تواند برای بحران برنامه ویژه طراحی کند؛ اما استثنا از قواعد آمره، مجوز قانونی می‌خواهد.
بیمه‌نپرداختن با بیمه‌نبودن یکسان نیست
در نقد طرح اشتغال عمومی باید مراقب یک اشتباه حقوقی بود.
اگر رابطه کار مشمول قانون تحقق یافته باشد، اما کارفرما فهرست بیمه ارسال نکند یا حق بیمه را نپردازد، نمی‌توان گفت حق بیمه‌ای کارگر خود به خود از بین رفته است. ماده ۳۶ قانون تأمین اجتماعی، پرداخت حق بیمه را بر عهده کارفرما گذاشته و تصریح کرده است که عدم پرداخت آن، تعهدات سازمان نسبت به بیمه‌شده را زائل نمی‌کند.
رأی وحدت رویه شماره ۷۲۰ مورخ ۱۳۹۰/۰۳/۰۳ هیأت عمومی دیوان عالی کشور نیز با استناد به مواد ۳۰، ۳۶، ۳۹ و ۴۰ قانون تأمین اجتماعی، مسئولیت سازمان در وصول حق بیمه از کارفرما و ارائه خدمات به بیمه شده را مورد تأکید قرار داده است.
البته احراز اشتغال، اثبات مدت کار، تعیین کارفرمای مسئول و اصلاح سوابق در عمل ممکن است به پیگیری اداری یا رسیدگی در مراجع صالح نیاز داشته باشد. وجود حق قانونی به معنای نبود دشواری اجرایی نیست.
با این وصف، خطر اصلی طرح پیشنهادی در جای دیگری نهفته است: اگر طراحان از ابتدا ادعا کنند رابطه‌ای که ممکن است واجد عناصر کار باشد، اصولاً مشمول قانون کار و تأمین اجتماعی نیست، اختلاف دیگر صرفاً درباره وصول حق بیمه نیست؛ درباره اصل شمول قانون است.
این همان نقطه‌ای است که باید از وزارت کار توضیح خواست.
وزارتی که متولی تنظیم و نظارت بر روابط کار است، بر چه مبنای قانونی می‌تواند اعلام کند انجام کار در پروژه‌ای سازمان‌یافته، در برابر پرداخت، از ابتدا خارج از حمایت‌های قانونی قرار دارد؟
قانون اساسی؛ اشتغال بدون بهره‌کشی
اصل ۲۸ قانون اساسی بر حق انتخاب شغل و تکلیف دولت نسبت به فراهم‌کردن امکان اشتغال تأکید می‌کند. اما این اصل را نمی‌توان جدا از اصل ۲۹ خواند که برخورداری از تأمین اجتماعی را حقی همگانی می‌شناسد.
اصل ۴۳ نیز در بیان ضوابط اقتصاد کشور، بر تأمین نیازهای اساسی و جلوگیری از بهره‌کشی از کار دیگری تأکید دارد.
از کنار هم قرارگرفتن این اصول نمی‌توان نتیجه گرفت که هر برنامه کوتاه‌مدت اشتغال الزاماً باید دقیقاً همان ساختار یک شغل دائمی را داشته باشد. چنین برداشتی انعطاف لازم برای سیاست‌گذاری اضطراری را نادیده می‌گیرد.
اما نتیجه دیگری روشن است: تکلیف دولت به ایجاد فرصت درآمدی، مجوز عمومی برای کنارگذاشتن قواعد قانونی حمایت از نیروی کار نیست.
اصول ۸۵ و ۱۳۸ قانون اساسی حدود اختیار قانون‌گذاری و تصویب مقررات اجرایی را مشخص می‌کنند و اصل ۱۷۰ امکان نظارت قضایی بر مقررات مغایر قانون را فراهم می‌سازد. اگر برای اشتغال عمومی، استثنایی از قانون پیش‌بینی شده است، نخست باید مستند قانونی، مرجع تصویب، قلمرو و مدت اعتبار آن روشن شود.
«کارگستری» مجوز حذف بیمه نیست
در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب ۱۳۸۳، سیاست «کارگستری» به رسمیت شناخته شده است. بند «و» ماده ۹، این سیاست را به ایجاد زمینه اشتغال و توانایی فرد برای تأمین نیازهای خود پیوند می‌دهد.
بنابراین اصل استفاده از فعالیت عمومی برای کاهش وابستگی معیشتی، با فلسفه نظام رفاهی بیگانه نیست.
ولی همین قانون، در ماده ۳، گسترش نظام بیمه‌ای، اولویت بیمه‌های مبتنی بر اشتغال و اجرای بیمه اجباری مزدبگیران را از اهداف و وظایف حوزه بیمه‌ای می‌شمارد. ماده ۱ نیز حمایت در برابر بیکاری، حوادث، ازکارافتادگی و پیری را در قلمرو نظام تأمین اجتماعی قرار می‌دهد.
این دو بخش قانون نباید در برابر یکدیگر قرار گیرند.
کارگستری قرار است راهی برای خروج از آسیب‌پذیری باشد. اگر فرد از بیکاری به فعالیتی سازمان‌یافته منتقل شود، اما همچنان از پوشش‌های لازم محروم بماند، باید پرسید چه میزان از آسیب‌پذیری او واقعاً کاهش یافته است.
کاهش ۴۰ درصدی هزینه؛ از کدام محل؟
معاون وزیر کار در شهریور ۱۴۰۵ از امکان کاهش بیش از ۴۰ درصدی هزینه اجرای بعضی پروژه‌های عمومی سخن گفته است. این ادعا بدون ارائه صورت‌هزینه قابل ارزیابی مستقل نیست.
پروژه‌های پیمانکاری هزینه‌های گوناگونی دارند: تجهیزات، مدیریت، ضمانت‌نامه، مالیات، ایمنی، بیمه، حمل‌ونقل و سود متعارف مجری. هر یک ماهیت اقتصادی و حقوقی متفاوتی دارد.
حذف تشریفات غیرضروری، کاهش واسطه‌گری و استفاده از ظرفیت‌های محلی می‌تواند هزینه را کم کند. اما اگر بخشی از صرفه‌جویی ناشی از نپرداختن حق بیمه یا کاهش مزایای قانونی نیروی کار باشد، باید جداگانه محاسبه و اعلام شود.
برای روشن‌شدن ابعاد موضوع، یک فرض عددی کافی است.
اگر مزد و مزایای مشمول بیمه فردی ماهانه ۲۰ میلیون تومان باشد، در فرض شمول مقررات متداول بیمه اجباری و بیمه بیکاری، مجموع حق بیمه ۳۰ درصد، یعنی شش میلیون تومان خواهد بود؛ هفت درصد سهم بیمه‌شده و ۲۳ درصد سهم کارفرما، شامل سه درصد بیمه بیکاری.
در این فرض، سهم کارفرمایی ماهانه چهار میلیون و ۶۰۰ هزار تومان است. تأمین این سهم برای هزار نفر در سه ماه، به ۱۳ میلیارد و ۸۰۰ میلیون تومان اعتبار نیاز دارد.
این مبلغ برآورد هزینه واقعی طرح نیست؛ زیرا مزد، ساعات کار، تعداد مشارکت‌کنندگان و نوع پوشش هنوز معلوم نیست. اما نشان می‌دهد که بیمه‌کردن نیروی کار، مسئله‌ای قابل بودجه‌بندی است.
همین محاسبه برای سنجش ادعای «۴۰ درصد» هم به کار می‌آید. سهم ۲۳ درصدی کارفرما بر مبنای مزد محاسبه می‌شود و در پروژه‌های کاربر، مانند لایروبی یا بهسازی معابر، بخشی قابل‌توجه از صرفه‌جویی می‌تواند از همین محل باشد. اما سقف این اثر روشن است: حتی اگر تمام هزینه پروژه مزد باشد، حذف سهم کارفرما حداکثر حدود ۱۹ درصد هزینه را کم می‌کند (۲۳ بر ۱۲۳)؛ و اگر مزد ۶۰ درصد هزینه بدون بیمه باشد، حدود ۱۲ درصد. بنابراین حذف بیمه به‌تنهایی نمی‌تواند کل کاهش ۴۰ درصدی را توضیح دهد. نسبت واقعی مزد به کل هزینه هر پروژه و منبع بقیه صرفه‌جویی (مزد کمتر، حذف سود و سربار یا موارد دیگر) باید از سوی وزارت کار اعلام شود.
دولت می‌تواند درباره پرداخت این اعتبار تصمیم بگیرد؛ آنچه قابل دفاع نیست، نامرئی‌کردن هزینه اجتماعی با حذف آن از صورت‌حساب پروژه است.
از منظر محاسبات بیمه‌ای نیز موضوع صرفاً پرداخت امروز نیست. دوره بیمه‌پردازی در آینده بر احراز شرایط برخی تعهدات و، در چارچوب ضوابط مربوط، بر حقوق بازنشستگی اثر دارد. البته چند ماه سابقه به‌تنهایی حق بازنشستگی یا مقرری بیمه بیکاری ایجاد نمی‌کند. ارزش آن در پیوستگی دوره‌های بیمه‌پردازی و تکمیل شرایط قانونی است.البته به جز حوادث ناشی از کار و عواقب آن؛ که در نظامات بیمه ای به تناسب صندوق بیمه ای با این حوادث برخورد می شود.
اگر در پروژه حادثه رخ دهد چه؟
بخشی از فعالیت‌های مطرح‌شده برای اشتغال عمومی، مانند لایروبی، بهسازی معابر، خدمات پسماند و برخی عملیات عمرانی، می‌توانند با مخاطرات شغلی همراه باشند.
در چنین وضعی، پیش از به‌کارگیری نخستین نفر باید معلوم باشد چه شخص یا نهادی مسئول آموزش ایمنی، تجهیزات حفاظت فردی، نظارت فنی، گزارش حادثه و جبران خسارت است.
مقررات ایمنی قانون کار، از جمله مواد ۸۵ و ۹۱ تا ۹۵، نمی‌توانند صرفاً به دلیل تغییر نام پروژه نادیده گرفته شوند؛ البته تعیین تکالیف مشخص، وابسته به ماهیت رابطه و مقررات حاکم بر فعالیت خواهد بود.
ایران نیز مقاوله‌نامه شماره ۱۵۵ سازمان بین‌المللی کار درباره ایمنی و بهداشت شغلی را تصویب کرده است. این مقاوله‌نامه جایگزین بررسی قوانین داخلی نیست، اما اهمیت تعهد حکومت به سیاست‌گذاری و پیشگیری از خطرات کار را یادآور می‌شود.
اگر طراحان معتقدند مشارکت‌کنندگان اساساً رابطه کار ندارند، پرسش درباره حمایت در برابر حادثه جدی‌تر می‌شود: چه ساز و کار قانونی و مالیِ جایگزینی برای درمان، نقص عضو، ازکارافتادگی یا فوت احتمالی وجود دارد؟
بیمه حوادث تجاری_بازرگانی_ ممکن است بخشی از خسارت را جبران کند؛ ولی معادل بیمه اجتماعی، سابقه بازنشستگی و مجموعه تعهدات آن نیست.
از تاریخ ایران تا آموزه‌های عدالت
اندیشه حمایت از کسی که با نیروی کار خود زندگی می‌کند، در تاریخ و فرهنگ ایران پیشینه‌ای طولانی دارد؛ هرچند نباید مفاهیم بیمه اجتماعی امروز را بدون احتیاط به دوره‌های باستان نسبت داد.
اسناد اداری برجای‌مانده از دوره هخامنشی، از جمله الواح مربوط به تخت‌جمشید، برای شناخت شیوه‌های ثبت پرداخت و توزیع جیره ارزش تاریخی دارند؛ نه برای اثبات وجود نظامی معادل تأمین اجتماعی معاصر.
در تاریخ جدید حقوق ایران، پیدایش صندوق احتیاط کارگران راه‌سازی در آغاز دهه ۱۳۱۰، مقررات حمایتی کارگران در دهه ۱۳۲۰، قوانین بیمه‌های اجتماعی و سرانجام قانون تأمین اجتماعی ۱۳۵۴، نشانه‌های شکل‌گیری تدریجی نظام حمایت قانونی از نیروی کارند. قانون کار ۱۳۶۹ نیز در همین مسیر، مجموعه‌ای از حداقل حمایت‌های الزام‌آور را تثبیت کرده است.
این سیر تاریخی با فراز و فرود همراه بوده، اما جهت کلی آن توسعه حمایت و شناسایی مسئولیت بوده است. هر سیاست تازه‌ای که بخواهد از این حمایت‌ها فاصله بگیرد، باید توضیح دهد چرا و با کدام پشتوانه قانونی.
در آموزه‌های اخلاقی نیز رعایت حق دیگری، مقدم بر صرفه‌جویی به زیان اوست. قرآن کریم در سوره هود، آیه ۸۵، از کاستن حق مردم نهی می‌کند. این آموزه، حکم فنی درباره نرخ حق بیمه نیست؛ یادآور مبنای اخلاقی انصاف در روابط اقتصادی است.
سعدی در بوستان نیز پیوند میان آبادانی و رعایت حال نیروی کار را چنین بیان می‌کند:
«مراعات دهقان کن از بهر خویش که مزدور خوش‌دل؛ کند کار بیش»
ارزش این بیت در استدلال حقوقی امروز، جایگزینی برای ماده قانونی نیست؛ یادآوری حقیقتی انسانی است: آبادانی با نادیده‌گرفتن حال کسانی که آن را می‌سازند، پایدار نمی‌ماند.
گزینه‌ای میان بیکاری و کار بی‌حمایت وجود دارد
دوگانه‌ای که گاه در دفاع از برنامه‌های اضطراری مطرح می‌شود، چنین است: یا فرصت درآمدی موقت و کم‌هزینه ایجاد کنیم یا افراد را بدون درآمد رها کنیم.
اما این تنها دو گزینه موجود نیستند.
دولت می‌تواند هزینه بیمه سهم کارفرمایی را برای دوره مشخصی یارانه دهد؛ پروژه‌ها را بر مبنای ساعات واقعی کار و مزد متناسب طراحی کند؛ هزینه‌های غیرضروری واسطه‌گری و تشریفات را کاهش دهد؛ و برای فعالیت‌هایی که واقعاً خارج از رابطه کار قرار می‌گیرند، سازوکار قانونی و شفاف حمایت در برابر حادثه و درمان پیش‌بینی کند.
این انتخاب‌ها به تأمین اعتبار نیاز دارند. ولی برای قضاوت درباره امکان‌پذیری آن‌ها، باید نخست هزینه واقعی پوشش اجتماعی در کنار سایر هزینه‌های طرح منتشر شود.
تجربه برنامه‌های کار عمومی در کشورهای مختلف نیز نشان می‌دهد که ایجاد درآمد موقت، فی نفسه سیاست ناموجهی نیست. سازمان بین‌المللی کار این برنامه‌ها را در پیوند با سیاست اشتغال و حمایت اجتماعی بررسی کرده و توصیه نامه شماره ۲۰۴ نیز گذار از اقتصاد غیررسمی به اقتصاد رسمی را تشویق می‌کند. این توصیه نامه الزام معاهده‌ای ندارد، اما جهت‌گیری سیاستی آن روشن است: حمایت از افراد غیررسمی نباید به تثبیت وضعیت غیررسمی آنان منتهی شود.
برای ارزیابی اشتغال عمومی نیز نباید تنها تعداد افراد به کارگرفته شده یا مبلغ صرفه جویی ملاک باشد. باید مشخص شود چند نفر پس از پایان برنامه وارد اشتغال پایدار شده‌اند، چه میزان پوشش اجتماعی به دست آورده‌اند و آیا موقعیت معیشتی آنان بهبود یافته است.
پرسش‌هایی که وزارت کار باید پاسخ دهد
پیش از اجرای فراگیر طرح، انتشار اطلاعات زیر ضروری است:
۱. متن کامل مصوبه یا نظام‌نامه، همراه با مرجع تصویب و مستند قانونی آن؛
۲. ماهیت حقوقی رابطه مشارکت‌کنندگان با نهاد مجری و دستگاه سفارش‌دهنده؛
۳. میزان پرداخت، ساعات کار و شیوه رعایت حداقل مزد متناسب؛
۴. وضعیت بیمه اجتماعی، درمان، حوادث و مسئولیت جبران خسارت؛
۵. سهم دقیق حذف حق بیمه و سایر حقوق قانونی در کاهش ادعایی هزینه پروژه‌ها، و نسبت مزد به کل هزینه هر پروژه؛
۶. مدت اجرای برنامه، نظارت بر جلوگیری از جایگزینی نیروی کار رسمی و امکان اعتراض مشارکت‌کنندگان.
شفاف‌سازی این موارد به معنای مخالفت با طرح نیست؛ شرط ارزیابی کارشناسی و جلوگیری از اختلافات حقوقی آینده است.
سخن آخر
اشتغال عمومی، اگر به درآمد موقت، مهارت‌آموزی، حمایت اجتماعی و در نهایت ورود به بازار کار رسمی منتهی شود، می‌تواند بخشی از پاسخ به بحران باشد.
اما اگر قرار باشد با تغییر عنوان رابطه، تعهداتی که قانون برای حمایت از نیروی کار شناخته است کنار گذاشته شود، مسئله فراتر از یک ابتکار اشتغال‌زایی خواهد بود. در آن صورت باید پرسید آیا هدف، کاهش هزینه‌های غیرضروری اجرای پروژه است یا کاهش سهم کارگر از حمایت قانونی؟
مخالفت با حذف بیمه، مخالفت با ایجاد شغل نیست. دفاع از این اصل است که اشتغال تازه نباید به محرومیت تازه بینجامد.
کارگر نباید برای رسیدن به کار، ناچار به چشم‌پوشی از حقوق کارگری خود شود.