به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،
سیدمجتبی موسویان-کارشناس ارشد طراحی شهری: سال‌هاست در یک سوی وزارت راه و شهرسازی، سیاست‌هایی برای بازآفرینی بافت‌های ناکارآمد، تقویت سکونت در محله‌های موجود و بازگرداندن سرمایه به درون شهر دنبال شده و در سوی دیگرِ همان وزارتخانه، با عرضه گسترده زمین در پیرامون شهرها، فرصت‌های تازه‌ای برای ساخت‌وساز ایجاد و بخشی از تقاضا و سرمایه به بیرون هدایت می‌شود. هر دو سیاست ممکن است به‌تنهایی مدافعانی داشته باشند، اما در مقیاس شهر، در بسیاری موارد آثار یکدیگر را خنثی خواهند کرد. این دوگانگی، فقط نمونه‌ای از تعارض ساختاری در حکمرانی زمین و توسعه شهری ایران است؛ جایی که دستگاه‌های مختلف یک وزارتخانه، در ظاهر با انجام وظایف قانونی خود، گاه در راستای تضعیف اهداف یکدیگر حرکت می‌کنند.
از این منظر، موضوع ادغام شرکت بازآفرینی شهری ایران و سازمان ملی زمین و مسکن می‌تواند از اصلاحی تشکیلاتی فراتر رود. اگر نتیجه در عمل یکپارچه‌سازی سیاست‌گذاری زمین، مسکن و توسعه شهری باشد، با یک ایده پیشرو روبه‌رو هستیم. بااین‌حال، نگرانی منتقدان نیز کاملا قابل فهم است: چه تضمینی وجود دارد بازآفرینی، با پیچیدگی‌های اجتماعی و اقتصادی‌اش، در سازمانی بزرگ‌تر و برخوردار از ابزارهای قدرتمند زمین و مسکن، به مأموریتی فرعی تبدیل نشود؟
الف. مسئله زمین نیست؛ شهر است.
برای دهه‌ها بخش مهمی از سیاست مسکن در ایران بر رابطه خطی کمبود مسکن و ضرورت تأمین زمین و افزایش ساخت‌وساز استوار بوده است. درحالی‌که واضح است مسکن صرفا واحدی ساختمانی نیست و امکان سکونت پایدار در پیوند با اشتغال، دسترسی، خدمات، استطاعت اقتصادی و تعلق اجتماعی معنا پیدا می‌کند. خانه‌ای دور از فرصت‌های شغلی و شبکه خدمات شهری، حتی اگر ارزان ساخته شود، ممکن است در عمل به بازتولید فقر فضایی و نوعی حاشیه‌نشینی برنامه‌ریزی‌شده بینجامد. در رویکردهای معاصر حکمرانی شهری، نابرابری، سرمایه اجتماعی، اقتصاد محلی، کیفیت زندگی، مشارکت شهروندان و توزیع عادلانه فرصت‌ها در کانون سیاست‌های توسعه قرار دارند. شهر یک نظام پیچیده از روابط اجتماعی، جریان‌های اقتصادی و مناسبات قدرت است و بازآفرینی شهری نیز در پی یافتن پاسخ‌ها به همین پیچیدگی است. از این منظر، بازآفرینی را نمی‌توان به محدوده‌های بافت فرسوده میانی، سکونتگاه‌های غیررسمی یا بافت‌های تاریخی محدود کرد. این محدوده‌ها به دلیل شدت محرومیت نیازمند حمایت ویژه‌اند، اما سرنوشتشان در مقیاسی بزرگ‌تر رقم می‌خورد. بازار زمین و مسکن، حمل‌ونقل، توزیع خدمات، جریان سرمایه و جهت توسعه پیرامونی، همگی بر امکان بهسازی محله‌های موجود اثر می‌گذارند. بنابراین، توسعه جدید، توسعه میان‌افزا، نوسازی مسکن، تأمین خدمات و مداخلات اجتماعی و اقتصادی باید نه مأموریت‌های جداگانه، بلکه گزینه‌هایی مکمل در یک سیاست فضایی منسجم باشند. چنین نگاهی کل شهر را محدوده بلافصل بازآفرینی شهری می‌بیند و زمین را از موضوعی صرفا ملکی و ساختمانی، به ابزاری راهبردی برای تحقق منافع عمومی و عدالت فضایی تبدیل می‌کند.
ب. بازآفرینی و سهم خودش از ناکامی‌ها
اگر قرار است از تحول در حکمرانی شهری سخن بگوییم، نمی‌توان کارنامه نهاد متولی بازآفرینی را از نقد معاف کرد. بازآفرینی شهری در ایران، با وجود تجارب ارزشمند، نتوانسته جایگاه خود را به عنوان رویکردی جامع و پایدار تثبیت کند و حتی در انتقال معنای آن به مدیران و تصمیم‌گیران چندان موفق نبوده است. جابجایی‌های مکرر مدیران و تغییر رویکردها نیز این بی‌ثباتی را تشدید کرده است. گاه با تغییر سکان‌داران، نه‌فقط اولویت‌های اجرایی، بلکه تعریف مسئله و فلسفه بازآفرینی دگرگون می‌شد. در چنین فضایی، پژوهش، مطالعات پشتیبان و ارزیابی اثربخشی مداخلات نیز عموما مبنای تصمیم‌گیری‌ها قرار نگرفتند و زیر سایه برداشت‌های شخصی مدیران، عمر کوتاه دوره‌های مدیریتی و فشارهای سیاسی و سیاستی بیرونی قرار داشتند. چرخش سریع بازآفرینی شهری به مفاهیم و شعارهایی مثل «نوسازی مسکن»، «پروژه‌سازی»، «تدوین اسناد بالادستی»، «حفاظت از بافت تاریخی» از یک سو و نوسان بین مرزهای مأموریتی حاکمیتی، تنظیم‌گری و تصدی‌گری صدای منسجمی را به بیرون ازمجموعه بازتاب نمی‌داد. حتی گاه جریان‌های مختلف به‌جای تلفیق رویکردهای مکمل، با نفی و حتی تخریب یکدیگر بر انحصاری‌بودن برداشت خود از بازآفرینی اصرار کردند؛ تا جایی که این منازعات، به‌جای انباشت دانش و تجربه نهادی، به گسست در گفتمان سیاستی انجامید. نتیجه آنکه رویکردی که ماهیتا نیازمند استمرار، یادگیری نهادی و هماهنگی بلندمدت است، خود گرفتار ناپایداری سیاستی شد. بخشی از نگرانی امروز از آسیب‌پذیری بازآفرینی نیز از همین‌جا ناشی می‌شود: رویکردی که نتوانسته ضرورت خود را به فهمی مشترک در ساختار حکمرانی تبدیل کند، احتمالا در برابر تغییرات تشکیلاتی و مأموریت‌های قدرتمندتر، شکننده‌تر خواهد بود.
ج. چرا نگرانی‌ها جدی است؟
بازآفرینی شهری فرایندی پیچیده، زمان‌بر و کم‌نمایش است. مسائلی مثل حل تعارضات مالکیتی، توانمندسازی اقتصادی ساکنان، بازسازی اعتماد اجتماعی، هماهنگی دستگاه‌ها و بهبود تدریجی کیفیت زندگی، با منطق پروژه‌های عمرانی تفاوت دارد و الزاما در دوره مدیریت یک مدیر یا در شاخص‌هایی مانند تعداد واحدهای ساخته‌شده و هکتار زمین واگذارشده دیده نمی‌شود. در مقابل، توسعه اراضی جدید و پروژه‌های ساختمانی با منطق اداری یعنی خروجی‌های کمّی مشخص، قراردادهای روشن، نتایج ملموس و امکان گزارش عملکرد کوتاه‌مدت سازگارترند. بنابراین، خطر غلبه مأموریتی که آسان‌تر سنجیده و نمایش داده می‌شود، بر مأموریتی پیچیده‌تر اما ضروری، واقعی است.
در نتیجه، ممکن است بازآفرینی در عنوان و نمودار سازمانی باقی بماند، اما در عمل به بخشی از برنامه تولید مسکن، آماده‌سازی زمین یا اجرای پروژه‌های ساختمانی تبدیل شود؛ یعنی اسمش حفظ شود و رسمش از میان برود. نگرانی منتقدان صرفا دفاع از موجودیت یک معاونت نیست، بلکه نگرانی از دست رفتن رویکردی است که قرار بود سیاست‌های کالبدی، اجتماعی و اقتصادی را برای بهبود زندگی شهری به هم پیوند دهد.
د. فرصتی برای تغییر قواعد بازی
اما درست‌بودن این نگرانی‌ها لزوما به معنای نادرست‌بودن ایده ادغام نیست. یکی از محدودیت‌های تاریخی بازآفرینی، شکاف میان گستردگی مأموریت‌ها و محدودیت ابزارهای آن بوده است. بسیاری از موانع احیای بافت‌های ناکارآمد، از ریزدانگی و پیچیدگی مالکیت تا کمبود اراضی خدماتی و دشواری تجمیع قطعات، به مدیریت زمین مربوط‌اند. پیوند ظرفیت‌های حقوقی، مالی و اجرایی مدیریت زمین با اهداف بازآفرینی می‌تواند بخشی از این گره‌ها را باز کند. این ظرفیت به‌ویژه در راهبری ابزارهایی مانند «کلید به کلید» اهمیت پیدا می‌کند؛ الگویی که در آن تأمین واحد یا زمین جایگزین برای خانوارهای ساکن در بافت‌های ناکارآمد، می‌تواند زمینه نوسازی یا بهسازی بافت موجود را فراهم کند.
دسترسی هماهنگ به اراضی مناسب، ظرفیت ساخت مسکن جایگزین و ابزارهای مدیریت دارایی، امکان اجرای چنین برنامه‌هایی را در مقیاسی فراتر از پروژه‌های موردی افزایش می‌دهد.
یکپارچگی نهادی همچنین می‌تواند امکان بهره‌گیری از ابزارهای نوین تأمین مالی توسعه شهری را فراهم آورد. ارزش افزوده اقتصادی عظیمی که اقداماتی مثل الحاق اراضی به شهرها تولید می‌کنند، می‌تواند از طریق سازوکارهای شفاف بازگشت ارزش توسعه، صرف تأمین خدمات، کاهش محرومیت و بازآفرینی محله‌های کم‌برخوردار شود. در این صورت، توسعه جدید الزاما رقیب بازآفرینی نخواهد بود و می‌تواند بخشی از منابع آن را فراهم کند. زمین نیز به‌جای دارایی قابل فروش برای نیازهای کوتاه‌مدت، به عنوان سرمایه‌ای عمومی و بین‌نسلی در خدمت توسعه متوازن قرار می‌گیرد.
هـ. ایده‌ای پیشرو در برابر واقعیت بوروکراتیک
برای کسانی که با سازوکار برنامه‌های بازآفرینی شهری در ایران سروکار داشته‌اند، ایده ادغام هم امیدبخش و هم نگران‌کننده است. امیدبخش، زیرا اگر منطق پیشنهاد درست فهمیده شده باشد، زمین، مسکن و بازآفرینی در چارچوب سیاستی واحد دیده خواهند شد؛ تغییری که بازآفرینی برای خروج از انزوای نهادی به آن نیاز دارد و نگران‌کننده، زیرا بوروکراسی ما اغلب ایده‌های پیچیده را به آنچه بهتر می‌شناسد یعنی ساختارهای اداری، برنامه‌های کمّی و پروژه‌های عمرانی ترجمه می‌کند. در این فرایند، مسئله‌ای چندبعدی به مسئله‌ای فنی تقلیل می‌یابد و ابزارها جای اهداف را می‌گیرند.
آزمون واقعی ادغام نه در نام سازمان جدید یا نمودار تشکیلاتی آن، بلکه در قواعد تصمیم‌گیری، شیوه تخصیص منابع و شاخص‌های ارزیابی عملکرد است. اینکه آیا سازمان جدید پیش از عرضه زمین، آثار آن را بر بازار مسکن، محله‌های موجود، زیرساخت‌ها و عدالت فضایی خواهد سنجید؟ آیا در انتخاب میان توسعه پیرامونی و احیای ظرفیت‌های درونی شهر، هزینه‌ها و منافع اجتماعی و اقتصادی هر دو را محاسبه خواهد کرد؟ آیا موفقیت خود را با معیارهایی مانند میزان زمین واگذارشده و پروژه ساخته‌شده خواهد سنجید یا با بهبود کیفیت زندگی، پایداری سکونت و کاهش نابرابری‌های شهری؟
پاسخ به این پرسش‌ها روشن می‌کند منطق حکمرانی یا فقط ساختار اداری تغییر خواهد کرد.
می‌توان از ایده‌ای دفاع کرد و هم‌زمان از سرنوشت آن بیم داشت. این دو موضع نه متناقض‌اند و نه نشانه تردید در ضرورت اصلاح. یکپارچه‌سازی سیاست زمین، مسکن و بازآفرینی شهری، اگر به معنای عبور از مدیریتِ بخشی و حرکت به سوی حکمرانی یکپارچه توسعه شهری باشد، فرصتی ارزشمند و حتی چاره‌ای ناگزیر است. اما در ساختاری که نگاه کالبدی، پروژه‌محوری، فشار برای تحقق اهداف کمّی و ملاحظات کوتاه‌مدت بر تصمیم‌ها غلبه دارد، خطر تبدیل این ایده به ضد خود اندک نیست. شاید این ادغام بتواند ابزارهای مدیریت زمین را در خدمت بازآفرینی قرار دهد، تعارض سیاست‌های توسعه را کاهش دهد و زمینه گذار به حکمرانی منسجم شهری را فراهم کند؛ و شاید هم سازمانی بزرگ‌تر شکل بگیرد که در آن بازآفرینی زیر سایه مأموریت‌های قدرتمندتر زمین و مسکن، هویت و کارکرد خود را از دست بدهد. تفاوت این دو آینده را نه نیت طراحان، بلکه کیفیت طراحی نهادی، قواعد الزام‌آور تصمیم‌گیری و رفتار واقعی مدیران تعیین خواهد کرد.
اگر بشود، اتفاق بزرگی است و اگر نشود، ممکن است این بار نه‌فقط فرصتی برای اصلاح حکمرانی شهری، بلکه خود بازآفرینی شهری را نیز از دست بدهیم.
برای اطلاع از آخرین اخبار و تحلیل‌ها به کانال شرق در «تلگرام» بپیوندید.