گروه گزارش
ديپلماسي ميان تهران و واشنگتن بعد از تفاهمنامه اسلامآباد و در ماههاي اخير وارد مرحلهاي بس پيچيده و كمنظير شده است؛ فضايي تعليقگونه كه در آن مفاهيمي چون «تفاهم»، «كاهش تنش» و «مديريت بحران» روي كاغذ ترسيم شده اما زمين و آسمان را از آتش خالي نكرده است. تفاهم اسلامآباد در ميدان عمل با موانع جدي و محاسباتي مواجه شده و پرونده آن اگرچه با هدف مهار بحران و ايجاد يك الگوي مشخص براي پايان جنگ يا حداقل كنترل اصطكاكهاي امنيتي و اقتصادي كليد خورد، اما روند دستيابي به يك خروجي پايدار، بسيار دشوارتر از توافق بر سر كليات روي كاغذ ديده ميشود. در تحليل دلايل عدم تحقق عملي اين تفاهمنامه، ديدگاهها و خوانشهاي متعددي مطرح ميشود. گروهي از تحليلگران معتقدند عدم تحقق منافع ملموس اقتصادي و اصرار واشنگتن بر حفظ اهرمهاي فشار، علت اصلي ايستايي تفاهمنامه است؛ در حالي كه برخي ديگر، ابهامات ساختاري در ضمانتهاي اجرايي و تعارضات ژئوپليتيك را عامل اصلي بنبست ميدانند.
شناخت دقيق چرايي اين وضعيت معلق، مستلزم كالبدشكافي لايههاي گوناگون اين پرونده است؛ از بحران بياعتمادي در توالي اقدامات و ابهامات مالي گرفته تا كارتهاي بازي ژئوپليتيك و راهبردهاي بازدارندگي در آبراههاي بينالمللي. گره كار اما كجاست؟
بحران اول؛ «همزماني و راستيآزمايي»
چرا تفاهم روي كاغذ ماند؟
ناكامي تفاهمنامه اخير در دستيابي به مرحله اجراي عملي و پايدار، بيش از آنكه حاصل انصراف طرفين از اصل روند كاهش تنش باشد، نتيجه يك بنبست ساختاري در «ترتيب گامها» و «سازوكار راستيآزمايي» تعهدات است. بررسي ابعاد مختلف نشان ميدهد كه الگوي پيشنهادي براي پيادهسازي توافقات، دچار يك ناترازي بنيادين در توالي اقدامات بود. در حالي كه منطق حاكم بر رويكرد تهران بر اصل «همزماني عيني» و «راستيآزمايي ملموسِ رفع تحريمها» استوار بوده است، طرحهاي عملياتي طرف مقابل عمدتا بر پايه اعطاي امتيازات تدريجي، مشروط و قابل بازگشت تنظيم شده بود. اين ناهمخواني در طراحي عملياتي سبب شد تا تفاهم روي كاغذ محصور مانده و به مرحله اجرايي وارد نشود، بدون آنكه رسما پايان يافته تلقي گردد. يكي از گرههاي اصلي در اين محور، عدم توافق بر سر تعاريف و شاخصهاي راستيآزمايي بود. طرف امريكايي تلاش داشت حوزه تعهدات ايران را شفاف، فوري و تحت نظارتهاي دقيق معين كند، اما در مقابل، تعهدات خود در حوزه لغو يا تعليق تحريمها و تسهيل مبادلات مالي را به فرآيندهاي پيچيده اداري، معافيتهاي كوتاهمدت و دستورالعملهاي مبهم بانكي گره ميزد. تجربه تاريخي و تحليل هزينه-فايده اقتصادي ايجاب ميكرد كه تهران پيش از انجام هرگونه اقدام ملموس يا برگشتناپذير، از ملموس بودن گشايشهاي اقتصادي و كاركرد عملي كانالهاي بانكي اطمينان حاصل كند. امتناع واشنگتن از ارائه ضمانتهاي معتبر اجرايي و پافشاري بر حفظ زيرساخت تحريمها به عنوان ابزار فشار، عملا امكان شكلگيري يك اعتماد حداقل كاركردي را سلب كرد. از سوي ديگر، تأثير جريانات سياسي داخلي و گروههاي فشار در واشنگتن نقش تعيينكنندهاي در كند شدن روند اجراي تفاهم داشت. با توجه به فضاي سياسي ايالات متحده و فشارهاي مداوم كنگره، تيم امريكايي از اتخاذ تصميمات شجاعانه و اعطاي امتيازات پايدار عاجز نشان داد. اين انفعال سبب شد كه واشنگتن نتواند بستهاي متوازن ارائه بدهد كه منافع اقتصادي واقعي ايران را تأمين كند. در چنين فضايي، پيگيري سياست «پايداري بر حقوق گامبهگام» از سوي تهران، يك تصميم منطقي براي جلوگيري از يكطرفه شدن مفاد تفاهم بود. با اين وجود، بنبست كنوني به معناي فروپاشي كامل تفاهم نيست، بلكه نشاندهنده ورود آن به يك فاز «انجماد تاكتيكي» است. هر دوطرف همچنان كانالهاي ارتباطي را حفظ كردهاند، چرا كه اصل نياز به كنترل تنش باقي است. اما تا زماني كه منطق يكطرفه در توالي گامها اصلاح نشود و واشنگتن تعهدات خود در رفع موانع مالي و تجاري را به صورت راستيآزماييپذير عملي نسازد، اين تفاهم در حالت تعليق باقي خواهد ماند.
بحران دوم؛ معما و گره مالي
آيا پولهاي وعده داده شده نقد شدند؟
يكي از محورهاي اصلي و در عين حال چالشبرانگيز در روند اجراي تفاهمنامه، مساله آزادسازي داراييهاي مالي و انتقال منابع ارزي است. از همان ابتداي شكلگيري گفتوگوها، نقدشوندگي منافع اقتصادي و دسترسي بدون قيد و شرط به داراييهاي ارزي به عنوان سنجش اصلي براي ارزيابي جديت طرف مقابل مطرح شد. با اين حال، مرور عملكرد واشنگتن در عمل نشان ميدهد كه تعهدات روي كاغذ با واقعيتهاي ميداني و اجرايي فاصلهاي معنادار داشته است؛ واكنشي كه سبب شد گره مالي به يكي از اصليترين موانع در مسير پيشبرد تفاهم تبديل شود.
بر اساس شنيدهها و تحليلهاي مطرح شده اگرچه در مواردي مجوزها يا معافيتهاي كاغذي براي جابهجايي بخشي از منابع ارزي صادر شد، اما ابلاغ اين تصميمات با چنان محدوديتهاي ساختاري و پيچيدگيهاي اداري همراه بود كه عملا كاركرد واقعي خود را از دست داد. واشنگتن با ايجاد كانالهاي خرد، مشروط و بهشدت كنترلشده، تلاش كرد آزادسازي منابع را به خريدهاي محدودِ انساندوستانه و تحت نظارت چندلايه موسسات مالي غربي منحصر كند. اين رويكرد قطرهچكاني، فرسايشي و منوط به تاييدهاي مرحلهاي، با مطالبات اصلي مبني بر رفع موانع ساختاري مبادلات بانكي و دسترسي كامل به منابع ارزي همخواني نداشت.
استراتژي طرف امريكايي بر اين فرض استوار است كه با نگهداري داراييها در حالت تعليق و آزادسازي گامبهگام و مشروط، اهرم فشار خود را در طول زمان حفظ كند. در مقابل، منطق كارشناسي و راهبردي حاكم بر تصميمگيري در تهران ايجاب ميكرد كه صرفا به وعدههاي مشروط يا تخصيص اعتبارات با مصارف محدود بسنده نشود. تجربيات پيشين نشان داده بود كه كانالهاي محدود و موقت، در صورت بروز كوچكترين نوسان سياسي در واشنگتن، به سرعت مسدود ميشوند و منفعت اقتصادي پايداري براي كشور ايجاد نميكنند. از اين رو، مطالبه بر سر «دسترسي موثر، كامل و راستيآزماييپذير» به داراييها، نه يك پيششرط سياسي، بلكه يك ضرورت اقتصادي منطقي بود. از سوي ديگر، هراس بانكها و موسسات مالي بينالمللي از ريسكهاي ناشي از جريمههاي پنهان يا تغيير رفتارهاي ناگهاني امريكا، مانع ديگري در مسير عملياتي شدن همين كانالهاي محدود بود. واشنگتن با عدم ارائه ضمانتهاي حقوقي محكم به طرفهاي ثالث و بانكهاي عامل، عملا فضاي ناامني را در روابط مالي باقي گذاشت كه خود به كندي و در نهايت توقف واقعي انتقال منابع منجر شد.
مساله پرداخت و دسترسي به پولهاي وعدهدادهشده به يك آزمون محك زدن اراده تبديل شد. امتناع امريكا از نقد كردن منافع اقتصادي به صورت ملموس و اصرار بر حفظ ابزارهاي كنترل مالي، ثابت كرد كه گرههاي اقتصادي اين تفاهمنامه نه ناشي از مسائل فني، بلكه حاصل عدم تمايل طرف مقابل به اعطاي گشايشهاي واقعي و پايدار بوده است.
بحران سوم؛ اهرم «تنگه هرمز»
منطق راهبردي و موازنه امنيتي در دريانوردي
در كنار ابعاد فني و مالي تفاهمنامه، حقوق و الزامات مرتبط با امنيت دريانوردي و ترانزيت انرژي در تنگه هرمز، به عنوان يكي از كليديترين لايههاي راهبردي در تفاهنامه اخير مطرح بوده است. برخلاف روايتي كه تلاش ميكند رفتار منطقهاي را به اقدامات خلقالساعه يا مانعتراشيهاي بيدليل تعبير كند، رويكرد حاكم بر مديريت اين آبراه حياتي بر پايه منطق روشن «حق حاكميت»، «بازدارندگي متقابل» و «تأمين امنيت بومي» استوار است. حفظ يا اعمال برخي ضوابط نظارتي در تنگه هرمز و عدم اتخاذ سياست گشايش بيقيدوشرط، پاسخي كاملا متناسب به تداوم فشارهاي اقتصادي و رفتارهاي مداخلهجويانه در خليج فارس به شمار ميرود. بر اساس متن تفاهمنامه، تنگه هرمز و امنيت جريان انرژي در آن، بخشي تفكيكناپذير از موازنه كلان ميان طرفين است. وقتي طرف غربي با ابزارهاي مختلف تحريم و محاصره مالي، درصدد محدودسازي شريانهاي اقتصادي و صادرات انرژي برميآيد، منطقي نيست كه از طرف مقابل انتظار برود امنيت ترانزيت جهاني را بدون دريافت ضمانتهاي معادل و متقابل تأمين كند. از اين رو، حفظ اهرمهاي نظارتي و اعمال اقتدار قانوني بر رفتوآمد شناورهاي تجاري و نظامي، ابزاري بنيادين براي برقرار ساختن نوعي توازن در برابر «ناامني اقتصادي» ايجاد شده از سوي طرف مقابل است.
علاوه بر اين، مساله مديريت امنيت دريانوردي تنها يك ابزار چانهزني سياسي نيست، بلكه به حوزههاي نويني از حقوق نظارتي، اخذ خدمات دريانوردي و ضوابط بومي مرتبط است. پافشاري بر ضرورت هماهنگي كامل شناورهاي بينالمللي و صيانت از مرزهاي آبي، اقدام قانوني در جهت تثبيت الگوي «امنيت درونزا» در خليجفارس محسوب ميشود؛ الگويي كه حضور نيروهاي فرامنطقهاي را عامل اصلي بيثباتي ميداند. بنابراين منوط كردن هرگونه انعطاف يا تسهيل در فرآيندهاي عبور و مرور به «لغو واقعي فشارهاي تجاري و تسليحاتي» نشاندهنده پيوستگي ميان امنيت اقتصادي و امنيت ژئوپليتيك است. طرف امريكايي با حضور نظامي مستمر و سعي در تحميل ترتيبات يكطرفه امنيتي در منطقه، تلاش كرده است تا اقتدار ملي در تنظيم مقررات آبي را تضعيف كند. در چنين شرايطي، عقبنشيني از رفتارهاي قانوني و نظارتي در تنگه هرمز، بدون دريافت امتيازات ملموس و پايدار در حوزه رفع تحريمها، ميتوانست به معناي پذيرش يكطرفه هزينههاي امنيتي بدون بهرهمندي از منافع اقتصادي باشد.
در اين شرايط، وضعيت كنوني در تنگه هرمز نه يك بنبست لاينحل، بلكه تجلي عيني فرمول «امنيت در برابر امنيت و منافع در برابر منافع» است. تا زماني كه طرف مقابل از ابزارهاي فشار اقتصادي دست برندارد و حقوق قانوني در صادرات آزادانه انرژي و دسترسي به بازارهاي جهاني را به رسميت نشناسد، استفاده از اهرمهاي راهبردي در خليج فارس به عنوان يك ابزار مشروع و عقلاني براي حفظ موازنه ادامه خواهد داشت.
زيست در فضاي «تنش كنترلشده» چه سرنوشتي را براي تفاهم اسلامآباد رقم ميزند؟
در شرايط فعلي، در حالي كه واشنگتن مدل «تفاهم قطرهچكاني، مديريتشده و برگشتپذير» را دنبال ميكند، منطق حاكم بر تصميمگيري در تهران بر پايه «توازن عملي، رفع ملموس موانع اقتصادي و حفظ اهرمهاي بازدارنده» استوار است. تداوم اين ناترازي در اولويتها، هر دو طرف را به نقطهاي رسانده كه نه تمايلي به اعلام فروپاشي كامل روند ديپلماتيك دارند و نه زمينهاي براي جهش به سوي يك توافق پايدار ميبينند. در چنين شرايطي كالبدشكافي پيامدها و سناريوهاي پيشرو، افق روشنتري از آينده اين پرونده ارائه ميدهد.
نخستين و محتملترين سناريو در كوتاهمدت و ميانمدت، تثبيت الگوي «تنش كنترلشده» يا «زيست تفاهمنامه در برزخ ديپلماتيك» است. در اين حالت، طرفين با حفظ كانالهاي ارتباطي پنهان و آشكار، از ورود به فاز مواجهه مستقيم و همهجانبه خودداري ميكنند، اما در عين حال، گام ملموسي نيز به سمت لغو تحريمها يا متوقفسازي برنامه اجرايي برنميدارند. اين وضعيت اگرچه مانع از سرريز كنترلنشده بحران ميشود، اما فرسايش تدريجي اعتماد و افزايش ريسك محاسبات اشتباه را به همراه دارد. حفظ اين وضعيت نيازمند مديريت مداوم و هوشمندانه خطوط قرمز است تا حادثهاي غيرمرقبه در آبراهها يا حوزههاي منطقهاي به تغيير محاسبات منجر نشود.
دومين محور پيامدها، به وضعيت بازار انرژي و معادلات ژئوپليتيك منطقه بازميگردد. بلاتكليفي در وضعيت تفاهم و تداوم رفتارهاي نظارتي در تنگه هرمز، ريسكها در بازار جهاني نفت را در سطحي بالا نگه ميدارد. اگرچه واشنگتن تلاش كرده است با تزريق منابع يا فشار بر ساير توليدكنندگان، قيمت انرژي را مهار كند، اما تثبيت اهرمهاي راهبردي ايران در آبراههاي حياتي نشان داده است كه بدون حلوفصل ريشهاي موانع صادراتي ايران، ثبات پايدار در حوزه انرژي محقق نخواهد شد. اين مساله طرفهاي ثالث و اقتصادهاي منطقهاي را نيز تحت فشار قرار داده و آنها را به سمت ميانجيگري فعالتر يا فشار بر واشنگتن براي تعديل مواضع سختگيرانه سوق ميدهد.
سومين پيامد كليدي، شكلگيري ارزيابيهاي تازه در الگوي رفتار اقتصادي ايران است. تجربه گرهخوردن دوباره آزادسازي داراييهاي مالي به فرآيندهاي اداري و سياسي امريكا، ضرورت تمركز بر خنثيسازي تحريمها و توسعه پيمانهاي پولي دو يا چندجانبه با قدرتهاي منطقهاي و نوظهور را مضاعف ساخته است. وقتي اثبات ميشود كه كانالهاي رسمي غربي حتي براي مصارف محدود نيز شكننده و غيرقابل اعتمادند، منطق اقتصادي ايجاب ميكند كه تسريع در تغيير مسير مبادلات تجاري به سوي سازوكارهاي جايگزين و خارج از سيطره دلار، به عنوان اولويت نخست پيگيري شود.
بنابراين پاسخ به اين پرسش كه «آينده تفاهم به كدام سو ميرود؟» بستگي مستقيم به پذيرش واقعيتهاي ميداني از سوي طرف غربي دارد. تا زماني كه واشنگتن سياست «اعطاي معافيتهاي موقت در برابر امتيازات دائمي» را كنار نگذارد و از تبديل كردن گشايشهاي مالي به ابزار مديريت رفتار امتناع ورزد، هيچ سازوكار ديپلماتيكي به پايداري نخواهد رسيد. ايران نشان داده است كه ظرفيت زيست و ايستادگي در شرايط تعليق را دارد و از ابزارهاي كافي براي صيانت از منافع ملي و پاسخ متوازن به فشارها برخوردار است. بنابراين، كليد خروج از اين بنبست نه در اعمال ضوابط جديد، بلكه در تغيير اراده سياسي واشنگتن براي ارائه يك بسته متوازن، راستيآزماييپذير و عاري از ابهام نهفته است.