گروه گزارش
روز گذشته هادي طحاننظيف با اعلام رفع خلأ قانوني برگزاري جلسات مجلس در خارج از ساختمان بهارستان يا در بستر فضاي مجازي، از انعطافپذيري جديد قوه مقننه در برابر حوادث غيرمترقبه و ازسرگيري فعاليتهاي پارلمان از هفته آينده خبر داد؛ تغييري ساختاري كه پس از سالها ثبات آييننامهاي، سرانجام پيوند ميان «مكان فيزيكي» و «رسميت قانونگذاري» را از هم گسست. اين گسستن را اما بايد به فال نيك گرفت؛ گسستي كه خبر از ادامه روند تقنيني و نظارتي حتي در روزگار تواليهاي آتش و آتشبس برقرار است. ساختمان هرميشكل بهارستان سالهاست كه به عنوان نماد انحصاري نهاد قانونگذاري در ايران شناخته ميشود؛ انحصاري كه براساس آييننامه داخلي مجلس، نقضشدني نبود و جلسات پارلمان را به جغرافيا و ديوارهاي اين تالار زنجير كرده بود، اما پيچيدگيهاي ژئوپليتيكي، تهديدات نوين و تجربه بحرانهاي غيرمترقبه نشان داد كه اصرار بر توافقات سنتي مكاني، ميتواند در شرايط اضطراري به قيمت توقف ركن اصلي قانونگذاري كشور تمام شود. سخنان اخير هادي طحاننظيف، سخنگوي شوراي نگهبان، نقطه پاياني بر اين خلأ قانوني چنددههاي بود. طحاننظيف با اشاره به تاييد مصوبه مجلس درباره «نحوه برگزاري جلسات در شرايط اضطراري» تصريح كرد كه اين طرح گامي بلند براي رفع انسدادهاي ساختاري در مواقع بحران است. به گفته وي، پيش از اين آييننامه داخلي صراحتا جلسات را مقيد به ساختمان بهارستان ميكرد، اما اكنون باز شدن مسير برگزاري جلسات در مكانهاي جايگزين يا به صورت مجازي، تابآوري قوه مقننه را تضمين كرده است. نكته حائز اهميت در اظهارات سخنگوي شوراي نگهبان، عبور بدون دغدغه اين مصوبه از فيلترهاي شرعي و قانون اساسي است؛ امري كه نشان ميدهد حقوقدانان شورا نيز بر ضرورت تطبيق قوانين با الزامات حكمراني مدرن و مديريت بحران واقفاند. اين تغييرات ساختاري درحالي رسميت مييابد كه به گفته طحاننظيف، پارلمان از هفته آينده مجددا فعاليتهاي خود را آغاز خواهد كرد، اما اينبار با اين تفاوت اساسي كه اگر هر موضوعي چرخدندههاي بهارستان را متوقف كند، قانونگذاري در جبههاي ديگر زنده خواهد ماند.
از موشكباران تهران تا كرونا تاريخچه رويارويي پارلمان با سد جغرافيا
تحليل پيشينه آييننامه داخلي مجلس شوراي اسلامي نشان ميدهد كه «مكانمحوري» و پيوند زدن مشروعيت قانونگذاري به يك جغرافياي خاص، يكي از ويژگيهاي سنتي نظام تقنيني ايران بوده است. در نسخههاي پيشين آييننامه، تعابيري نظير «محل رسمي مجلس» يا صراحت بر نام «ساختمان بهارستان»، تنها يك آدرس جغرافيايي نبودند، بلكه به عنوان يك شرط اساسي براي اعتباربخشي به مصوبات تلقي ميشدند. اين صلبيت ساختاري، ريشه در نگاهي داشت كه اصالت علني بودن پارلمان و نظارت عموم را صرفا در شكل فيزيكي، استقرار تريبونها و حضور فيزيكي خبرنگاران در مجلس جستوجو ميكرد. با اين حال، مواجهه كشور با ابربحرانهاي امنيتي، نظامي و بهداشتي در طول دهههاي گذشته، بارها كارآمدي اين رويكرد سنتي را به چالش كشيد و چابكي تصميمگيري در راس امور را با دستاندازهاي جدي مواجه ساخت. نخستين و طولانيترين تجربه چالش صلبيت مكاني به دوران جنگ ايران و عراق بازميگردد. در شرايطي كه تهران هدف موشكباران و حملات هوايي ارتش بعث قرار داشت، تمركز تمامي نمايندگان در يك نقطه فيزيكي آسيبپذير -ساختمان قديم مجلس در خيابان امام خميني (ره)- يك ريسك امنيتي و حاكميتي بزرگ محسوب ميشد. با وجود خطرات جاني و احتمال قطع زنجيره قانونگذاري كشور در صورت اصابت مستقيم موشك، صراحت آييننامه بر لزوم تشكيل جلسات در محل رسمي، مانع از نقل مكان ساختار پارلمان به نقاط امنتر يا توزيع جغرافيايي نمايندگان شد. در آن برهه، پافشاري بر تداوم جلسات علني در همان نقطه، بيش از آنكه يك انتخاب مديريتي باشد، يك ضرورت ناشي از بنبست آييننامهاي بود كه براي شرايط جنگي هيچ انعطافي پيشبيني نكرده بود. دو دهه بعد، در خرداد ماه ۱۳۹۶، حمله تروريستي داعش به ساختمان مجلس، لايه ديگري از خطرات اين تصلب مكاني را نمايان كرد. در جريان آن واقعه، هدف قرار گرفتن قلب اداري و تقنيني كشور، نهتنها امنيت جاني اركان مجلس را به مخاطره انداخت، بلكه به دليل انسداد فيزيكي محدوده بهارستان، عملا پتانسيل تعطيلي موقت يا فلج شدن چرخ دندههاي تصميمگيري كشور را براي ساعات يا روزهاي متمادي ايجاد كرد. در چنين شرايط اضطراري، اگر ابعاد بحران گستردهتر ميشد، نبود مكانيزم جايگزين قانوني براي تشكيل فورسماژور جلسات در خارج از بهارستان، ميتوانست كشور را در شرايط خلأ تقنيني ناشي از بحرانهاي امنيتي قرار دهد.
اما عريانترين رويارويي نظام قانونگذاري با بنبست جغرافيا، در دوران همهگيري كرونا رخ داد. ويروسي كه اساس آن بر نفي تجمعات فيزيكي بود، دقيقا قلب آييننامه مجلس را هدف گرفت. الزام آييننامه قديم به حضور فيزيكي حدنصاب نمايندگان (دوسوم اعضا) در تالار بهارستان، مجلس را در دوراهي سختِ «تعطيلي حاكميتي» يا «به خطر انداختن سلامت عمومي» قرار داد.
ستاد ملي مقابله با كرونا در مقاطعي راي به تعطيلي جلسات داد، چراكه تراكم افراد در صحن، مغاير با پروتكلها بود. اين تعطيليهاي ناخواسته در شرايطي رخ داد كه كشور براي تصويب بودجه اضطراري، قوانين حمايتي و نظارت بر دستگاهها، بيش از هر زمان ديگري به چابكي مجلس نياز داشت. تلاشهاي موقت براي برگزاري جلسات در سالنهاي بزرگتر (مانند محل سابق مجلس) يا استفاده ابتدايي از سامانههاي ديجيتال، همواره با اين چالش حقوقي مواجه بود كه آيا مصوبات خارج از تالار اصلي بهارستان، به دليل نقض نص صريح آييننامه، توسط شوراي نگهبان رد خواهند شد يا خير. اين تجارب تاريخي اثبات كرد كه صلبيت مكاني، در لحظات حساس كشور به ضد خود تبديل ميشود. بندهاي صلب آييننامه قديم كه روزگاري براي تضمين انضباط و هويت پارلمان نگاشته شده بودند، در مواجهه با بحرانها به زنجيري بر پاي قوه مقننه تبديل شدند و مانع از تصميمگيريهاي چابك، آني و متناسب با شرايط اضطرار ملي گرديدند. اصلاحيه اخير و تاييد آن از سوي شوراي نگهبان، در واقع پاسخ تاخيري اما حياتي ساختار حكمراني به اين چالشهاي تاريخي چنددههاي است.
رمزگشايي از تاييد شورا؛ تفكيك «اصالت علني بودن» از «ديوارهاي بهارستان»
تصويب و تاييد برقآسا و بدون ايراد مصوبه «نحوه برگزاري جلسات مجلس در شرايط اضطراري» ازسوي شوراي نگهبان، از منظر حقوق عمومي و قانون اساسي يك چرخش نگرشي مهم محسوب ميشود. براي درك چگونگي عبور اين طرح از فيلترهاي سختگيرانه حقوقدانان و فقهاي شورا، بايد موازنه ظريفي را كه طراحان اين قانون ميان «پويايي ساختاري» و «اصول صلب قانون اساسي» ايجاد كردهاند، واكاوي كرد. دغدغه اصلي شوراي نگهبان در تمام دهههاي گذشته، حفظ اصالت پارلمان، صيانت از حدنصابهاي عددي براي تصميمگيري و تضمين حق نظارت عمومي بر فرآيند وضع قانون بوده است؛ مفاهيمي كه در اصول ۶۵ و ۶۹ قانون اساسي ريشه دارند.
انعطاف اجرايي در سايه حاكميت قانوني وقتي اصل 65 تكيهگاه شد
نخستين تكيهگاه حقوقي اين مصوبه، «اصل ۶۵ قانون اساسي» است. اين اصل صراحتا تنظيم و تصويب آييننامه داخلي را به خود مجلس واگذار كرده و بيان ميدارد: «پس از انتخاب نخستين دوره، آييننامه داخلي مجلس شوراي اسلامي را خود مجلس تنظيم مينمايد.» حق انحصاري پارلمان در تدوين مقررات داخلي خود، دست طراحان را باز گذاشت تا بدون نياز به فرآيندهاي پيچيده و بيروني، سازوكارهاي داخلي اداره جلسات را بازتعريف كنند. در اين شرايط طراحان مصوبه با تفويض اختيار برگزاري جلسات مجازي يا جابهجايي مكاني را به صورت يك «چك سفيد امضا» طراحي نكردند، بلكه آن را به عنوان يك «مكانيسم استثنايي بر قاعده» و ذيل صلاحيت خودآييني مجلس (برآمده از اصل ۶۵) فرمولبندي كردند. شوراي نگهبان با اتكا به همين اصل پذيرفت كه مجلس حق دارد شكل و ساختار فيزيكي يا الكترونيكي جلسات خود را در شرايط فورسماژور دگرگون كند، مشروط بر اينكه اين دگرگوني، ماهيت تفكيك قوا و اراده جمعي نمايندگان را مخدوش نسازد.
بازتعريف «علني بودن» در عصر ديجيتال مروري بر اصل ۶۹ قانون اساسي
چالشبرانگيزترين مانع حقوقي اين مصوبه، «اصل ۶۹ قانون اساسي» بود كه براساس آن: «مذاكرات مجلس شوراي اسلامي بايد علني باشد و گزارش كامل آن از طريق راديو و روزنامه رسمي براي اطلاع عموم منتشر شود.»
در تفاسير سنتي، «علني بودن» الزامي براي باز بودن درهاي تالار بهارستان به روي تماشاچيان، خبرنگاران و پخش زنده از راديو تلقي ميشد. شوراي نگهبان در گذشته هرگونه اقدامي كه دسترسي افكار عمومي به جريان مذاكرات را محدود ميكرد، مغاير با اين اصل ميدانست.
راهكار طراحان قانون براي عبور از اين بنبست، تفكيك ميان «مفهوم اصيل علني بودن» و «ابزار اجراي آن» بود. در فرمولبندي جديد، برگزاري جلسه در «مكانهاي موازي» يا در بستر «فضاي مجازي»، به معناي مخفيكاري يا غيرعلني شدن جلسات نيست. مصوبه صراحتا الزام ميكند كه در صورت تشكيل جلسه مجازي يا جابهجايي مكاني، زيرساختهاي فني بايد بهگونهاي تعبيه شوند كه پخش زنده راديويي و اينترنتي مذاكرات، حق دسترسي رسانهها به مشروح مذاكرات و ثبت دقيق اظهارات نمايندگان عينا حفظ شود. به عبارت ديگر، فناوري ديجيتال و پلتفرمهاي امن ارتباطي، نقشي نظير گالري خبرنگاران و تريبون بهارستان را ايفا ميكنند. با اين تضمين فني و حقوقي، شوراي نگهبان پذيرفت كه روح اصل ۶۹ (نظارت عمومي و شفافيت) در فضاي مجازي يا تالارهاي جايگزين نيز كاملا قابل تحقق است و جغرافيا نبايد مانع از شفافيت شود.
صيانت از حد نصابهاي قانوني و اراده ملي
ديگر دغدغه كليدي حقوقدانان شورا، مساله «رسميت جلسات» و «حد نصاب رايگيري» بود. قانون اساسي در اصل ۶۵، تصويب مصوبات را منوط به حضور دوسوم نمايندگان و راي اكثريت نسبي يا مطلق ميداند. در يك نظام پارلماني، احراز هويت واقعي نماينده و اطمينان از اينكه راي صادر شده متعلق به خود اوست و تحت اكراه يا هك سيستماتيك قرار ندارد، واجد اهميت حياتي است.
طراحان مصوبه براي رفع اين چالش، استانداردهاي سختگيرانهاي را در متن قانون گنجاندند. در جلسات مجازي يا مكانهاي جايگزين، سيستمهاي احراز هويت چندعاملي، بيومتريك و شبكههاي اختصاصي امن (ايزوله از اينترنت عمومي) پيشبيني شده است. اين فرمولبندي به شوراي نگهبان اطمينان داد كه اكثريت عددي لازم براي تشكيل جلسه (حد نصاب دوسوم) در فضاي مجازي به صورت كاملا معتبر و قابل راستيآزمايي شكل ميگيرد. در واقع، نماينده مجلس در محيط مجازي همان وزن و اختياري را دارد كه روي صندليهاي سبز بهارستان داشت؛ بنابراين، فرآيند ارادهسازي ملي و وضع قانون دچار خدشه نميشود. عدم ورود هيچگونه ايراد شرعي يا قانون اساسي ازسوي شوراي نگهبان به اين مصوبه، نشان داد كه طراحان توانستهاند ميان «حفظ اصول» و «تغيير روشها» تفكيك قائل شوند. اين مصوبه بدون آنكه ذرهاي از اصول بنيادين قانون اساسي نظير علني بودن (اصل ۶۹)، حد نصابهاي قانوني (اصل ۶۵) و حق نظارت ملت عقبنشيني كند، ابزارهاي تحقق اين اصول را بهروزرساني كرد. شوراي نگهبان با تاييد اين طرح، مهر تاييد خود را بر اين واقعيت حقوقي زد كه بقا و تابآوري نهاد قانونگذاري در شرايط بحران، مقدم بر اصرار بر فرمهاي فيزيكي و سنتي اداره كشور است.
بهارستان پدافندي ميشود
يكي از كليديترين زواياي مصوبه جديد مجلس و تاييد آن ازسوي شوراي نگهبان، ابعاد امنيتي و استراتژيك آن در حوزه پدافند غيرعامل است. در ادبيات مدرن امنيت ملي، «تابآوري حاكميتي» به معناي توانايي اركان اصلي حكومت در تداوم بخشيدن به وظايف حياتي خود در زمان وقوع ابربحرانها است. قوه مقننه به عنوان ريلگذار سياستهاي كلان و ناظر بر عملكرد اجرايي كشور، نقشي قلبگونه در ساختار سياسي دارد؛ نقشي كه توقف آن حتي براي چند روز ميتواند كل زنجيره مديريت كلان كشور را دچار فلج ساختاري كند. از اين منظر، عبور از انحصار جغرافيايي «ساختمان بهارستان»، يك ضرورت تام در حوزه پدافند غيرعامل و تضمينكننده تداوم كارآمدي دولت و حكومت در دنياي پرمخاطره امروز است.
اهميت تمركززدايي فيزيكي نفي راهبرد «تكنقطهاي شكست»
در دكترين پدافند غيرعامل، مفاهيمي چون «تكنقطهاي شكست» صراحتا تجمع تمام داراييهاي استراتژيك در يك نقطه جغرافيايي را نفي ميكنند. تا پيش از اين مصوبه، ساختمان بهارستان دقيقا واجد چنين ويژگي خطرناكي بود؛ نقطهاي كه تمام فرآيند قانونگذاري و تصميمگيريهاي فوري كشور در آن متمركز شده بود. در دنياي امروز كه با تهديدات تركيبي و هيبريدي روبهرو است، اصرار بر تجمع ۲۹۰ نماينده به همراه كادر اداري و وزراي دولت در يك مختصات فيزيكي مشخص، آسيبپذيري بالايي را تحميل ميكرد. اين تهديدات را ميتوان در سه لايه دستهبندي كرد: نخست تهديدات نظامي و سخت است. در شرايط بازدارندگي دفاعي و احتمال بروز درگيريهاي منطقهاي، هدف قرار گرفتن فيزيكي نمادهاي حاكميتي همواره مدنظر تئوريسينهاي نظامي است. مورد دوم تهديدات طبيعي است. وقوع زلزله در كلانشهر تهران يا حوادث غيرمترقبه زيستمحيطي كه امكان دسترسي يا تجمع در نقطه مركزي شهر را سلب كند نبايد مورد بيتوجهي قرار بگيرد. سومين مورد كه تجربه محدودي نيز در اين باره ثبت شده، تهديدات امنيتي و تروريستي است. تجربيات تلخ گذشته نشان داد كه تمركز قدرت در يك مكان، جذابيت بالايي براي كوران حملات تروريستي ايجاد ميكند. مصوبه جديد با مجاز شمردن تشكيل جلسات در «مكانهاي موازي»، اين تكنقطهاي شكست را از بين برده است. توزيع جغرافيايي كانونهاي تصميمگيري يا ايجاد سايتهاي بكآپ (پشتيبان) امن در نقاط مختلف كشور، اين پيام صريح را به دشمنان صادر ميكند كه ساختار سياسي و تقنيني كشور با آسيب ديدن يك ساختمان يا يك منطقه جغرافيايي، دچار انسداد و توقف نخواهد شد.
الزامات فني پارلمان آنلاين و امن
بخش دوم و انقلابيتر اين مصوبه، قانوني شدن «جلسات مجازي» مجلس است. ورود پارلمان به بستر فضاي مجازي در شرايط اضطراري، اگرچه انعطافپذيري بينظيري به همراه دارد، اما همزمان پنجره جديدي از تهديدات مدرن -يعني جنگ سايبري- را ميگشايد. از اين رو، پدافند غيرعامل در اين بخش كاملا ماهيتي تكنولوژيك و زيرساختي پيدا ميكند. براي آنكه تداوم كارآمدي مجلس در بستر آنلاين به ضد خود تبديل نشود و امنيت ملي را به مخاطره نيندازد، الزامات فني و پدافندي سختگيري در اين مصوبه و فرآيندهاي اجرايي آن تعبيه شده است. مهمترين الزام در اين زمينه «شبكههاي اختصاصي و ايزوله (ملي)» است. برگزاري جلسات آنلاين مجلس به هيچ عنوان بر بستر اينترنت عمومي يا پلتفرمهاي تجاري رايج صورت نخواهد گرفت. علاوه بر اين در بستر مجازي، اطمينان از اينكه راي صادرشده قطعا متعلق به خود نماينده است و حساب كاربري او هك يا غصب نشده، حياتي است. سامانههاي فني پيشبيني شده با تكيه بر پروتكلهاي چندعاملي و شناسايي بيومتريك، اصالت حضور و راي هر نماينده را تضمين ميكنند. يك راهكار راهگشا در اين شرايط پلتفرمهاي بومي ارتباط چندرسانهاي است. نرمافزارها و سختافزارهاي مورد استفاده در اتاقهاي همايش مجازي مجلس، بايد كاملا بومي و توسعهيافته توسط نهادهاي پدافندي و سايبري كشور باشند تا از نبود روزنههاي قابل استفاده براي جاسوسي در آنها اطمينان حاصل شود. در زمان وقوع بحرانهاي ملي، نياز دولت و نهادهاي حاكميتي به تصويب بودجههاي اضطراري، اصلاح قوانين فورسماژور، تاييد وزراي جديد يا تمديد احكام حكومتي به اوج خود ميرسد. در چنين شرايطي، اگر آييننامه داخلي مجلس را مجبور به تجمع فيزيكي در بهارستان كند، سرعت واكنش حاكميت بهشدت كاهش مييابد. اين مصوبه با تجهيز مجلس به ابزارهاي آنلاين و مكانهاي موازي، چابكي و سرعت عمل نظام را در پدافند عملياتي ارتقا ميدهد. نمايندگان مجلس ميتوانند درحاليكه در حوزههاي انتخابيه خود يا در نقاط امن كشور مستقر هستند، ظرف چند ساعت صحن علني مجازي را تشكيل داده و تصميمات كلان و قانوني لازم را براي هدايت كشور در دل بحران اتخاذ كنند. به اين ترتيب، «پدافند غيرعامل» در قوه مقننه، نه تنها از جان كارگزاران صيانت ميكند، بلكه كارآمدي و زنده بودن ساختار سياسي كشور را در سختترين شرايط به نمايش ميگذارد. اما مهمترين نكته و مفهوم جديد در تغييرات اخير بروز و ظهور مفهوم قانونگذاري مجازي در ادبيات تقنيني كشور است. تغيير اخير در آييننامه داخلي مجلس ايران و روي خوش شوراي نگهبان به آن، عملا گامي رو به جلو براي همگامسازي نظام تقنيني كشور با الگوهاي حكمراني هوشمند در جهان است. قانونگذاري مجازي در ذات خود، مفهوم «نمايندگي» را از قيد غيبتهاي ناخواسته جغرافيايي آزاد ميكند. در مدلهاي مدرن پارلماني، فرآيند صحن علني و كميسيونهاي تخصصي در بستر پلتفرمهاي ابري امن، نه تنها سرعت گردش كار و بررسي لوايح را چندبرابر ميكند، بلكه هزينههاي گزاف لجستيكي، رفت و آمدها و تشريفات فيزيكي را بهشدت كاهش ميدهد. در واقع، اين فناوري به وكلاي ملت اجازه ميدهد كه ارتباطي مستمر و بدون واسطه با حوزههاي انتخابيه خود داشته باشند و در عين حال، بدون نياز به حضور فيزيكي مداوم در پايتخت، در فرآيند رايگيريها و صحنهاي اضطراري مشاركت فعال داشته باشند. با اين حال، ورود به عصر پارلمان مجازي نيازمند بازتعريف مفاهيمي چون «انضباط پارلماني» و «حقوق نمايندگي» است. در فضاي آنلاين، مديريت صحن، نطقهاي پيش از دستور، تذكرات قانوني و كنترل فضاي دموكراتيك جلسات، نيازمند آييننامههاي رفتاري صلب و در عين حال منعطف است تا چالشهايي نظير قطع ناگهاني دسترسي، مديريت زمان تريبونها و نحوه محاجه نمايندگان با يكديگر به شيوه عادلانه حل و فصل شود. روي آوردن به قانونگذاري مجازي، نقطه عطفِ گذار از حكمراني سنتي مبتني بر كاغذ و جغرافيا، به سمت «حكمراني دادهمحور و چابك» است؛ بستري كه در آن نهاد قانونگذاري كشور نه تنها در برابر تهديدات و بحرانها متوقف نميشود، بلكه به لطف ساختار شبكه محور، پويايي و كارآمدي خود را در بالاترين سطح ممكن حفظ ميكند.