میکائیل عظیمی، پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی، ضمن انتقاد از پیشنویس «لایحه اصلاح قانون تامین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی»، خواستار خروج این لایحه از دستور کار و بازگشت آن به میز کارشناسی شد و تاکید کرد که اصلاح مجموعهای متشکل از حدود ۱۴۰ ماده قانونی و بیش از ۶۰ تبصره، از طریق یک ماده واحده و ۱۲ تبصره، بدون ارائه محاسبات بیمهای و الگوی روشن نظام حمایت اجتماعی، میتواند به جای حل مشکلات ساختاری، به تشدید ابهامها و ناعدالتیهای موجود منجر شود.
به گفته وی، این لایحه در حالی تغییراتی اساسی در نرخ حق بیمه، بیمه بیکاری، نحوه تامین منابع و پرداخت مستمریها پیشنهاد میکند که هیچ محاسبه شفافی برای اثبات کارآمدی این تغییرات در کاهش ناترازی صندوقها ارائه نشده و بسیاری از مسائل بنیادین نظام تامین اجتماعی، از جمله بیماری، بیکاری، سالمندی، عدالت در برقراری مستمریها و حقوق بیمهشدگان، در آن به حاشیه رانده شده است.
*********
متن این مصاحبه را در ادامه میخوانید:
لایحه جدید تامین اجتماعی باید پیش از ورود به دولت نقد شود
میکائیل عظیمی، دانشآموخته اقتصاد و پژوهشگر در گفت و گو با ایسنا، با اشاره به «لایحه اصلاح قانون تامین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» که در قالب حقوقی ماده واحده تدوین شده و دارای ۱۲ تبصره است، یادآورشد: این متن توسط دکتر میدری، وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، برای وزیر امور اقتصادی و دارایی نیز ارسال شده است. با این حال، هنوز به هیئت دولت نرفته و همچنان در حال بررسی است . همین مسئله باعث میشود اهمیت نقد، چکشکاری و ارزیابی این متن بیشتر مطرح شود.
لایحه تامین اجتماعی باید از دستور کار خارج و از نو نوشته شود
وی با بیان اینکه پیشنهاد مشخص این است که این متن بهکلی از دستور کار تصمیمگیری خارج شود، به میز کارشناسی بازگردد و ضابطهمند و روشمند و با تکیه بر الگوی مطرح شده در «توصیهنامه 202 سازمان بینالمللی کار» از نو نوشته شود، الگویی که به «نظام چند لایه حمایتهای اجتماعی» شناخته میشود و مبنای بسیار دقیقی برای طراحی و اصلاح به دست داده است، افزود: پیش از ورود به بحث اصلی، باید یک نکته مقدماتی را در نظر گرفت؛ پیش از جنگ اخیر و فاجعه دیماه، در مهرماه سال گذشته دولت تصویبنامهای با عنوان «آییننامه نحوه تشکیل و فعالیت صندوقهای بازنشستگی مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل» را به امضا رساند و اجازه داد با ترتیبات مشخصی، صندوقهای مکمل غیردولتی و حسابهای انفرادی مکمل در کشور تأسیس شوند. تصویبنامه، متنی است که دولت بر اساس قانون اساسی اختیار تنظیم آن را دارد و بدون نیاز به ارائه آن به صحن علنی مجلس، جنبه قانونی پیدا میکند.
اجرای لایحه جدید تامین اجتماعی بیعدالتی را تشدید میکند
به گفته عظیمی؛ اجرای آن تصویبنامه و این ماده واحده، میتواند مبنای برخی فاجعههای اجتماعی باشد. اینجا فرصت پرداختن به آن تصویبنامه وجود ندارد، اما میتوان نشان داد آن مصوبه نیز یک موتور تولید فاجعه و تولید بیانصافی اجتماعی، یا به تعبیر رایجتر، بیعدالتی اجتماعی، است. اگر لایحه یا ماده واحدهای که امروز موضوع بحث ماست هنوز تصویب نشده و امکان بازگشت آن به میز کارشناسی وجود دارد، آن تصویبنامه با وجود آنکه تصویب شده و جنبه قانونی پیدا کرده، قابل بازنگری است. میتوان از ظرفیت اصل ۱۳۸ قانون اساسی استفاده کرد و مجلس به استناد این اصل، مانع اجرای آن تصویبنامه شود و از دولت بخواهد در متن آن بازنگری کند.
لایحه جدید، ترکیب حق بیمه و ساختار تامین اجتماعی را تغییر میدهد
عظیمی درباره محتوای این ماده واحده توضیح داد: ماده واحدهای که با عنوان «لایحه اصلاح قانون تامین اجتماعی و ایجاد نظام جدید تامین اجتماعی» مطرح شده، دارای یک متن اصلی و ۱۲ تبصره است. در نسخهای که مشاهده کردهام، متن ماده واحده حدود چهار خط است و ۱۲ تبصره نیز به آن پیوست شده است. در متن اصلی ماده واحده، اهداف و رویکردها مطرح شدهاند، اما محتوای تبصرهها از اهمیت بیشتری برخوردار است. بهطور خلاصه، این ماده واحده نرخ حق بیمه سازمان تامین اجتماعی و ترکیب آن را تغییر داده است. همچنین تغییرات ساختاری (سازمانی) بسیار جدی را مطرح میکند؛ از جمله ادغام سازمان بیمه سلامت ایرانیان در سازمان تامین اجتماعی و ایجاد یک صندوق جداگانه برای منابع و مصارف درمان پس از ادغام این دو سازمان.
این لایحه منابع درمان را از تامین اجتماعی جدا میکند
وی یادآورشد: در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی منابع خود را که مهمترین آن حق بیمههاست، در حسابهای سازمان تامین اجتماعی تجمیع میکندو بخشی از آن نیز طبق قانون برای تامین خدمات درمانی اختصاص مییابد. هرچند سهم درمان از منابع سازمان بر اساس قوانین مشخص است، اما همه منابع سازمان در یک محل قرار دارند و از این روست که همواره یکی از چالشهای میان سازمان تامین اجتماعی، وزارت بهداشت، سازمان بیمه سلامت و شورای عالی بیمه، موضوع منابع درمان بوده است. اما اکنون آنچه در این متن پیشنهاد شده، ایجاد صندوقی مستقل برای حوزه درمان است تا منابع آن بهصورت جداگانه واریز و هزینه شود و دیگر با دیگر منابع و مصارف سازمان تامین اجتماعی در هم آمیخته نشود.
لایحه جدید ستونهای تامین اجتماعی را جابهجا میکند
کاهش حق بیمه و خروج صندوق بیکاری، تامین اجتماعی را در مسیر تازهای قرار میدهد
عظیمی همچنین گفت: یکی دیگر از تغییرات ساختاری مطرحشده در این ماده واحده، انتقال صندوق بیمه بیکاری از سازمان تامین اجتماعی به نهادی است که در این متن با عنوان «سازمان ملی مهارت و اشتغال» پیشنهاد شده است. همچنین تغییراتی در ارکان و سازمانهای بیمهگر اجتماعی نیز پیشبینی شده که در ادامه میتوان با جزئیات بیشتری درباره آنها صحبت کرد. این ماده واحده نرخ حق بیمه را در سازمان تامین اجتماعی بهعنوان مهمترین سازمان بیمهگر اجتماعی کشور کاهش داده، رویههای گردآوری و مصرف منابع درمان در کشور را دستخوش تحول کرده و تغییرات ساختاری مهمی را نیز در نظام بیمهای کشور مطرح کرده است. از این جهت، این ماده واحده از اهمیت و حساسیت بسیار بالایی برخوردار است. به بیان دیگر، گر چه متن این ماده واحده کمتر از چهار است و تنها 12 تبصره دارد، اما به معنای دقیق چارچوب حقوقی-سازمانی، پارامترهای کلیدی و رویههای اجرایی پایه را دگرگون خواهد کرد. از این شایسته دقت و تأمل بایسته و شایسته است.
سند دفاع از لایحه تامین اجتماعی به روایتنویسی شباهت دارد
روایتپردازی نمیتواند جای اسناد کارشناسی را بگیرد
این پژوهشگر در ادامه به سند توضیحی منتشرشده درباره این لایحه که با امضای «روابط عمومی و اطلاعرسانی دبیرخانه هیئت امنای سازمان تامین اجتماعی و صندوقهای تابعه» منتشر شده، اشاره کرد و افزود: البته نام آقای شهاب فولادی، کارشناس حوزه رفاه و تامین اجتماعی، به عنوان نویسنده نیز بر روی این متن درج شده است. این سند در مجموع شش روایت را مطرح کرده و در پایان یک جمعبندی ارائه داده است. در هر بخش، داستان کوتاهی از یکی از مشکلات واقعی موجود در کشور در حوزه تامین اجتماعی روایت میشود. متن کاملا حالت داستانی دارد؛ به این معنا که برای شخصیتهای روایت نام انتخاب شده و در قالب چند پاراگراف، مشکلی که آن فرد با آن مواجه شده شرح داده میشود. این مسائل، کاملا برآمده از واقعیتها و شواهد روزمره موجود در کشور هستند. سپس در ادامه ادعا میشود که لایحه مورد بحث برای رفع همان مشکل تدوین شده است. تا امروز با چنین سندی درباره یک متن حقوقی یا یک لایحه مواجه نشده بودم و این نخستین بار است که در فضای فارسیزبان و در ایران، سندی از این جنس را در کنار یک متن قانونی مشاهده میکنم. (شاید در موارد دیگر هم بوده که اینجانب از آن بیخبر اس) احتمالا تدوینکنندگان این سند در توضیح چرایی تهیه آن، به ادبیات نظری مروبط به «داستانگویی در سیاستگذاری» یا همان Storytelling in Policymaking استناد کنند و بگویند این متن برای تامین آن هدف تهیه شده است.
برای لایحه تامین اجتماعی هیچ سند پشتیبانی پیدا نکردم
اسناد پشتیبان لایحه باید در معرض دید عموم قرار گیرد
عظیمی با بیان این پرسش که آیا چنین ابزاری میتواند جایگزین اسناد پشتیبان شود؟ تاکید کرد: این ابزار هرگز نمیتواند جای اسناد پشتیبان را بگیرد. تنظیم پیوست روایتی در پیشبرد و تسهیل تصویب و اجرای یک سیاست، موضوعی است که نیاز به تأمل دارد و تنها با گرتهبرداری و تقلیدهای سادهانگارانه نمیتوان دل به کارایی این ابزار بست. طرفه و شگفت آن که دستکم اینجانب هیچ سند پشتیبانی برای این لایحه پیدا نکردم. البته ممکن است چنین اسنادی وجود داشته باشد و من از آن بیاطلاع باشم. اگر وجود دارد، بسیار خوشحال میشوم که در اختیار عموم قرار گیرد؛ تا همه شهروندان علاقهمند پاسخ پرسشهای بسیار مهمی که در ادامه مطرح میشوند را به دست آورند.
سیاستگذاری در ایران از دادهمحوری فاصله گرفته است
بازنشستگی عرصه عدد، نسبت و محاسبه است نه روایت
لایحه باید نشان دهد چه میزان از مشکل را حل میکند
به باور این کارشناس ؛ حوزه بازنشستگی و تامین اجتماعی اگرچه ابعاد اجتماعی بسیار مهم و حساسی دارد، اما در عین حال عرصه آمار، محاسبه، نسبتها و تحلیلهای دقیق نیز هست. داستانسرایی نمیتواند جایگزین محاسبه شود. البته باید یادآور شد که غفلت از انجام محاسبه و به سنجش کشیدن آنچه ادعا میشود و تکیه بر شواهد آماری مدتهاست که در سیاستگذاری کشور به حاشیه رفته و «استدلالهای قیاسی-اصولی» به جای «داوریهای مبتنی بر شواهد» نشستهاند. که توضیح این مهم فرصت جداگانهای میطلبد. حتی اگر بخواهیم همین سند روایی را نیز مبنا قرار دهیم، در آن گفته شده است که این لایحه تلاش کرده برخی مشکلات را حل کند. اما در سیاستگذاری، صرف «تلاش کردن» موضوع اصلی نیست. مسئله اساسی این است که یک سیاست تا چه اندازه قادر به حل مسئله است. زمانی که درباره سیاستگذاری صحبت میکنیم، نه تنها بحث بر سر «چگونگی» محدود نمیماند، بلکه «میزان اثرگذاری» نیز اهمیت دارد. باید مشخص شود که با اجرای این سیاست، پیشنهاددهندگان انتظار دارند چه میزان از مشکل موجود و با چه سازوکاری برطرف شود و شاخص و شیوه اندازهگیری مربوط نیز معرفی شود. تا زمانی که این موارد تصریح نشده باشد، عرصه برای خطابه و داستانسرایی و محاجه بسیار فراخ خواهد بود.
چرا سند پشتیبان لایحه منتقدان را به «حامیان وضع موجود» متهم میکند؟
برچسب «حفظ وضع موجود» ابزار حذف منتقدان شده است
وی اضافه کرد: در پاراگراف پایانی این سند به اصطلاح پشتیبان پس از یادآوری ضرورت اعمال اصلاحات پیشنهاد شده در ماده واحده، چنین آمده است: «اما میتوان راه دیگری هم رفت: هر تلاشی برای اصلاح را از پیش بیاعتبار دانست، در برابر هر تغییری ایستاد و تنها برای حفظ وضع موجود جنگید؛ وضعیتی که خود بحران، محصول تداوم همان است. شاید مسئله اصلی امروز نه توافق کامل بر سر یک لایحه، بلکه پذیرش این واقعیت باشد که نظام بازنشستگی و تامین اجتماعی ایران دیگر نمیتواند بدون اصلاح ادامه پیدا کند.» عظیمی افزود: این چند خط ساده بسیار کلیدی است و از نظر اینجانب پنجره شفافی از رویکرد تدوینکنندگان ماده واحده دارد. زیرا به واسطه سالها فعالیت در این حوزه و حضور در همان فضاهایی که چنین متنهایی در آن تدوین میشود، میدانم که تعبیر «حفظ وضع موجود» بیان نرمشده و رقیقشده از اتهاماتی است که در پشت آن نهفته است. تو گویی گفته شود فلان فرد به دلیل بهرهمندی از رانتهای موجود در نظام تامین اجتماعی، مدافع وضع موجود است و نمیخواهد این فضا را از دست بدهد. خوانش اینجانب از این پاراگراف پایانی این است که از نگاه تدوینگنندگان لایحه، پیشاپیش و حتی پیش از شنیدن محتوای نقدها، هر نقدی با برچست طرفداری از وضع موجود و رانتجویی مواجه خواهد شد. وی گفت: خطاب من به تدوینکنندگان این متن آن است که حتی اگر انتظار داشته باشند کسی درباره این موضوع سخنی نگوید، این صرفا یک آرزوست و آرز بر حوانان عیب نیست! اما بدانند در سوی دیگر، افرادی حضور دارند که مایلاند درباره این مسائل صحبت کنند و نقد خود را مطرح سازند. ممکن است به این نقدها گوش ندهید، اما نمیتوانید مانع طرح و بیان آنها شد.
ماده واحده با اهداف کلی و بدون سازوکار اجرایی تدوین شده است
متن ماده واحده انبوهی از اهداف را بدون ابزار تحقق تجمیع کرده است
این پژوهشگر در ادامه با پرداختن به محتوا و مفاد ماده واحده حده گفت: در متن ماده واحده آمده است: «به منظور کاهش ناترازی صندوقهای بازنشستگی، بهویژه سازمان تامین اجتماعی، تضمین تعهدات و تحقق عدالت بیننسلی، بهبود محیط کسبوکار، کاهش ساختارهای موازی، تجمیع منابع، خدمات و تعهدات درمانی کشور و خرید راهبردی خدمات درمانی با مدیریت متمرکز، تحقق امر خزانهداری واحد نظام تامین اجتماعی کشور با رعایت سیاستهای کلی نظام و اسناد بالادستی، به ویژه سیاستهای کلی تامین اجتماعی، مطابق مفاد تبصرههای ذیل تصویب میشود.»
هیچ برآوردی از اثر اجرای لایحه بر ناترازی صندوقها ارائه نشده است
وی اظهار کرد: در واقع متن ماده واحده دلایل تنظیم این پیشنهاد و اهداف مورد نظر خود را در همین بخش بیان میکند. به زبان دیگر، نویسندگان متن انتظار دارند با اجرای ۱۲ تبصرهای که ذیل این ماده واحده آمده است، اهداف یاد شده محقق شوند. ممکن است ادعا نکنند که این اهداف بهطور کامل و صددرصد محقق خواهد شد، اما دستکم انتظار دارند بخشی از این اهداف تحقق یابد. جهتگیری کلی متن نیز همین است که با اجرای این ۱۲ تبصره، اهدافی نظیر کاهش ناترازی صندوقهای بازنشستگی، تحقق عدالت بیننسلی، بهبود محیط کسبوکار، کاهش ساختارهای موازی و سایر موارد ذکرشده محقق شود.بنابراین میتوان پرسید که برآورد تهیهگنندگان از اثر اجرای این ماده واحده بر هر یک از شاخصهای یاد شده «چقدر» است؟ شواهد و گواههایی که موجب اطمینان و اعتماد به این برآرودهاست کدامند؟ آیا تحلیلی از بازه زمانی تحقق اثر مورد انتظار به تفکیک هر یک از شاخصهای یاد شده دارند؟
«ماده واحده» برای اصلاحات چندوجهی ابزار مناسبی نیست
این پژوهشگر اقتصاد ادامه داد: اما پیش از ورود به محتوای تبصرهها، باید به قالب حقوقی انتخابشده برای این متن توجه کرد. قالب مورد استفاده در اینجا «ماده واحده» است. قالب ماده واحده زمانی به کار میرود که موضوع مورد نظر در قالب یک قانون چندمادهای نگنجد؛ یعنی اساسا موضوعی باشد که بتوان درباره آن فقط یک ماده نوشت. البته استثناهایی هم وجود دارد و گاهی یک یا دو تبصره نیز برای توضیح بیشتر به ماده واحده افزوده میشود، اما اصل موضوع این است که مسئله مورد نظر ظرفیت تدوین مواد متعدد را نداشته باشد. برای مثال، اعطای یک معافیت خاص یا پذیرش عضویت کشور در یک پروتکل، موافقتنامه یا معاهده بینالمللی از جمله موضوعاتی هستند که معمولا در قالب ماده واحده تنظیم میشوند. اما گنجاندن موضوعهای گسترده و چندوجهی که ظرفیت تدوین مواد متعدد قانونی را دارند در قالب ماده واحده، از خطاهای رایج قانونگذاری محسوب میشود.
اصلاح قانون ۱۱۸ مادهای تامین اجتماعی با یک ماده واحده قابل پذیرش نیست
عظیمی با یادآوری اینکه قانون تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۵۴ که نسخه اصلی و مبنای بسیاری از استنادهای حقوقی است، دارای ۱۱۸ ماده و ۴۰ تبصره بوده است، تاکید کرد: متاسفانه آقایان انتظار دارند ما بپذیریم قانونی با این حجم و گستردگی قرار است از طریق یک ماده واحده اصلاح شود.
عدم تصریح به قانون رفاه ۱۳۸۳ یک ایراد جدی قانوننویسی است
وی ادامه داد: از سوی دیگر، اگر قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی مصوب سال ۱۳۸۳ را نیز به عنوان یکی از قوانین پایه نظام تامین اجتماعی کشور در نظر بگیریم، این قانون نیز دارای ۱۹ ماده و ۲۱ تبصره است. در مجموع، با 137 ماده قانونی و 61 تبصره مواجه هستیم، اما در اینجا اعلام شده است که قرار است این مجموعه گسترده با یک ماده واحده و ۱۲ تبصره اصلاح شود. نکته مهم دیگر این است که اگرچه در عنوان لایحه به «اصلاح قانون تامین اجتماعی» اشاره شده، اما از قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی نامی برده نشده است. این در حالی است که در متن و ادبیات بهکاررفته در ماده واحده، ارجاعها و اشارههایی وجود دارد که در عمل به آن قانون نیز مربوط میشود. دقت بفرمایید که در انتهای ماده واحده آمده است که این اصلاحات «با رعایت سیاستهای کلی نظام و اسناد بالادستی» انجام میشود. برداشت من این است که یکی از مهمترین مصداقهای این اسناد بالادستی، همان قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی است. بنابراین اگر قرار است بخشی از آن قانون نیز اصلاح شود، باید این موضوع به صراحت در عنوان لایحه ذکر شود. و جالب این که یکی دیگر از اصول قانوننویسی آن است که عنوان ماده واحده باید با محتوای آن سازگار باشد. در اینجا نیز به نظر میرسد این قاعده قانوننگاری رعایت نشده است.
لایحه تامین اجتماعی به ابعاد مالی و سازمانی تقلیل یافته است
حق «کار شایسته» در اهداف لایحه تامین اجتماعی نادیده گرفته شده است
این کارشناس با تاکید بر اینکه در سراسر این ماده واحده، مسئله تامین اجتماعی بهشدت به ابعاد مالی و سازمانی تقلیل یافته است، عنوان کرد: هرچند در متن به عدالت بیننسلی و بهبود محیط کسبوکار اشاره شده، اما معتقدم جای برخی مفاهیم کلیدی در این اهداف خالی است. بهتر بود موضوع گسترش پوشش تامین اجتماعی و همچنین مسئله «کار شایسته» بهصورت مشخص در اهداف لایحه مورد توجه قرار میگرفت. بهویژه نباید فراموش کرد که حق برخورداری از تامین اجتماعی یکی از حقوق بنیادین بشر محسوب میشود. نبود این مفاهیم در متن اختمال این خطا را افزایش میدهد که فراموش کنیم در چه حوزهای در حال سیاستگذاری هستیم.
شرایط دشوار کشور نباید جای اصول سیاستگذاری را بگیرد
حذف نگاه حقوق بشری از تامین اجتماعی خطاست
وی با بیان اینکه همچنان به نظر میرسد قالب ماده واحده برای چنین اصلاحاتی مناسب نیست و تغییرات گستردهای از این دست، نیازمند قانوننگاری است، نه مادهواحدهنگاری، ادامه داد: به خوبی درک میکنم که کشور در شرایط دشوار و بحرانی قرار دارد، اما همچنان بر ضرورت گنجاندن مفاهیمی مانند «کار شایسته» و نگاه به حق تامین اجتماعی از منظر حقوق بشر تاکید دارم. دلیل این تأکید آن است که چنین مفاهیمی جهتگیری و چارچوب اصلی بحث را مشخص میکنند. امیدوارم در پاسخ به این نقدها گفته نشود که پرداختن به تامین اجتماعی از زاویه حقوق بشر در شرایط کنونی کشور، موضوعی فانتزی یا تجملی است!
نرخ ۲۱ درصدی در لایحه تامین اجتماعی بدون مبنای روشن تعیین شده است
جداسازی منابع درمان، محاسبه نرخ جدید را مخدوش کرده
عظیمی در ادامه بررسی تبصرههای لایحه، به تبصرههای یک، دو و سه پرداخت و گفت: در تبصره اول آمده که کلیه شاغلین فاقد کارفرما، مکلف هستند با پرداخت مبلغ معادل 14درصد حداقل مزد مصوب، تحت پوشش بیمهای سازمان قرار گیرند. از نظر آنها، شاغلان یا دارای کارفرما هستند، یا کارفرما ندارند. اگر دارای کارفرما و تابع قانون کار هستند، 14درصد، به طور مساوی میان کارکن و کارفرما تقسیم می شود. در تبصره 3 هم 7درصد از محل درآمدهای مالیاتی اضافه می شود. به این ترتیب، بر اساس تبصره های 1، 2 و 3، نرخ تامین اجتماعی، 21درصد می شود. اما پرسشها از اینجا شروع می شود که این 21درصد، چگونه شناسایی شده است؟ این نرخ از کجا به دست آمده است؟ بر اساس این متن، منابع و مصارف درمان از چرخه عادی سازمان تامین اجتماعی جدا شده و برای آن صندوق مستقلی در نظر گرفته شده است. بنابراین دیگر نمیتوان به سادگی گفت نرخ جدید از دل نرخهای فعلی استخراج شده است؛ زیرا سهم درمان از ساختار قبلی کنار گذاشته شده و شرایط تغییر کرده است. قابل قبول نیست که گفته شود ما سهم درمان را از منابع موجود بیرون کشیدهایم و به 21درصد رسیدهایم.
نرخ ۲۱ درصد بدون تحلیل بیمهای تعیین شده است
برای اصلاح ناترازی صندوقها باید محاسبه دقیق ارائه شود
این پژوهشگر تاکید کرد: در چنین وضعیتی، تعیین نرخ ۲۱ درصد نیازمند محاسبات مستقل بیمهای است. به پیشنهاد آقای عبده تبریزی، اقتصاددان و رئیس پیشین سازمان بورس، به جای استفاده از «محاسبات اکچوئری» از «محاسبات بیمهسنجی» استفاده کنیم. به هر حال، وقتی لایحهای با هدف کاهش ناترازی صندوقها تدوین میشود، باید محاسباتی وجود داشته باشد که نشان دهد این نرخ چگونه تعیین شده و تا چه اندازه میتواند به کاهش ناترازی کمک کند.
بدون انتشار محاسبات، بحث به جدل بیپایه تبدیل میشود
وی گفت: در متن ماده واحده، کاهش ناترازی به عنوان یکی از اهداف اصلی ذکر شده است. بنابراین انتظار میرود محاسباتی وجود داشته باشد که به افکار عمومی و کارشناسان اطمینان دهد نرخ ۲۱ درصد قادر است این هدف را محقق کند. پرسش من این است که این محاسبات کجاست؟ دستکم اینجانب چنین مطالعاتی را مشاهده نکردهام. اگر برای تعیین این نرخ مطالعهای انجام شده است، لازم است در اختیار عموم قرار گیرد. بدون این محاسبه، ادامه بحث در این باره به نزاع حیدری و نعمتی تبدیل خواهد شد.
میان «تکلیف قانونی» و «شرط برخورداری از خدمت» تفکیک نشده است
قانونگذار باید سازوکار اجرای الزام را تعریف کند
عظیمی در ادامه به بخش دیگری از تبصره اول اشاره کرد و گفت: در این تبصره تصریح شده است که همه شاغلان فاقد کارفرما «مکلف» به پرداخت ۱۴ درصد هستند. اما زمانی که در یک متن قانونی از واژه «مکلف» استفاده میشود، بلافاصله این پرسش مطرح میشود که ابزار اجرای این تکلیف چیست؟ قانونگذار باید مشخص کند چه سازوکاری برای اجرای این تکلیف در نظر گرفته شده است. اگر چنین ابزاری وجود ندارد، شاید بهتر بود متن به گونهای تنظیم میشد که بیان کند افراد در صورت پرداخت این مبلغ از پوششهای بیمهای سازمان تامین اجتماعی بهرهمند خواهند شد. در هر حال، میان ایجاد یک تکلیف قانونی و تعیین شرط برخورداری از یک خدمت تفاوت وجود دارد. همین گزاره به ظاهر ساده که دو زوایه و دو نگرش را مطرح میکند، منجر به شکلگیری دو نوع ادبیات و سیاست میشود که پرداختن به آن ما را از موضوع اصلی دور میکند.
در لایحه تامین اجتماعی تعریف دقیقی از «پوشش بیمهای» ارائه نشده است
مشخص نیست شاغلان تحت چه تعهدات بیمهای قرار میگیرند
او سپس به یکی دیگر از ابهامهای تبصره اول اشاره کرد و گفت: در متن آمده است که شاغلان فاقد کارفرما «تحت پوشش بیمه سازمان تامین اجتماعی» قرار میگیرند. اما یک پرسش بسیار مهم اینجاست که منظور از «پوشش بیمهای» دقیقا چیست؟ هرچند در تبصره سوم به ماده ۳ قانون تامین اجتماعی ارجاع داده شده است، اما هنگامی که قرار است قانون موجود اصلاح شود، یکی از بنیادیترین ضرورتها این است که نوع خدمات و تعهداتی که قرار است تحت عنوان پوشش بیمهای ارائه شوند، به طور روشن تعریف شوند. باید مشخص شود منظور از پوشش بیمهای دقیقا کدام خدمات، تعهدات و حمایتهاست. آیا همان مجموعه تعهدات مندرج در قانون سال ۱۳۵۴ مدنظر است یا قرار است تغییراتی در آن ایجاد شود؟ تا زمانی که این موارد بهصراحت بیان نشود، موضوع به برداشتهای شخصی و تفسیرهای مختلف واگذار خواهد شد. باز گذاشتن راه تفسیر در چنین موضوعی میتواند کل فلسفه اصلاح را با مشکل مواجه کند. یکی از شگفتیهای جدی این متن آن است که تعریف «پوشش بیمهای» را ارائه نکرده است؛ موضوعی که نه فقط در این بخش، بلکه در بخشهای بعدی لایحه نیز با آن مواجه خواهیم شد.
ادبیات قانوننویسی در لایحه با قانون کار همخوانی ندارد
لایحه از ادبیات دقیق قانون کار فاصله گرفته است
عظیمی اضافه کرد: در تبصره ۲ آمده است: «در مورد شاغلان تابع قانون کار و کلیه شاغلان دارای کارفرما، سهم بیمهشده (کارمند) ...». همین عبارت در همان ابتدا یک پرسش جدی را مطرح میکند. در قانون کار ایران با واژههای «کارگر» و «کارکن» مواجه هستیم، اما واژه «کارمند» را در این قانون ندیدهام. بنابراین این پرسش مطرح میشود که منظور نویسندگان متن از بهکارگیری واژه «کارمند» چیست. همین مسئله نشان میدهد نویسندگان متن تا چه اندازه به انضباط قانوننویسی و انضباط ارجاع به قوانین بالادستی توجه داشتهاند و تا چه حد کوشیدهاند آشفتگیهای موجود در این حوزه را کاهش دهند. دلیل برجسته کردن این نکته آن است که هنگام تدوین قانون، استفاده دقیق از واژگان الزامی است. قانونگذار نمیتواند از هر واژهای که در عرف رایج است استفاده کند. واژهها در متون حقوقی معنا دارند و باید دقیقا همان واژگانی به کار گرفته شوند که در قوانین مرجع مورد استفاده قرار گرفتهاند.
استفاده از واژگان جدید در لایحه تأمین اجتماعی ابهام حقوقی ایجاد میکند
این کارشناس حوزه تامین اجتماعی ادامه داد: اگر قرار است به قانون کار استناد شود، باید همان واژگانی که قانون کار برای توصیف نیروی کار به کار برده است مورد استفاده قرار گیرد. نباید واژه جدیدی وارد متن شود؛ بهویژه در این مورد خاص که وقتی از «کارمند» صحبت میشود، ذهن به سمت کارکنان مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری میرود و این پرسش را ایجاد میکند که آیا قرار است آن حوزه نیز مشمول این تغییرات شود؟ رعایت این انضباطها و استفاده از واژگان دقیق حقوقی دقیقا برای جلوگیری از شکلگیری چنین ابهامها و برداشتهایی ضروری است.
حذف ضریب پیمانکاری بدون ارزیابی اثرات مالی در لایحه پیشبینی شده است
سهم ضوابط پیمانکاری در منابع تأمین اجتماعی باید مشخص شود
وی در ادامه با اشاره به بخش دیگری از تبصره ۲ توضیح داد: یکی دیگر از دگرگونیهای بنیادین و بسیار مهم در این ماده واحده گزارهای است که در تبصره 2 آمده است. به این ترتیب که «کارفرمایان در صورت ارسال لیست بیمهشدگان، به جز این سهم، هیچ هزینه یا پرداختی به سازمان تامین اجتماعی در قالب ضریب پیمانکاری یا سایر موارد انجام نخواهند داد.» پرسش مهم اینجاست که گزارش مستقلی که آثار این سیاست را بر تحقق اهداف اعلامشده در ماده واحده، بهویژه بر ناترازی سازمان تامین اجتماعی، بررسی کرده باشد کجاست؟ این حکم در عمل تمام فرآیندهای مرتبط با قراردادهای پیمانکاری در سازمان تامین اجتماعی را تحت تاثیر قرار میدهد؛ فرآیندهایی که شامل مجموعهای از مقررات،هیئتهای بدوی و تجدیدنظر تشخیص مطالبات و سازوکارهای متعدد دیگر است. وقتی قرار است چنین تغییری اعمال شود، باید گزارش مستقلی وجود داشته باشد که نشان دهد حذف این رویهها چه اثری بر وضعیت کنونی و آینده منابع سازمان تامین اجتماعی خواهد داشت. این سیاست باید بهطور روشن توضیح دهد که سهم این بخش در تامین منابع سازمان چیست و برآوردهای بیمهای و مالی آن برای سالهای آینده چگونه محاسبه شده است. بدون وجود چنین گزارشهایی از اساس امکان ارزیابی دقیق این سیاست وجود ندارد.
تغییرات پیمانکاری بدون گزارش مستقل قابل دفاع نیست
سیاستگذاری پیمانکاری باید اجتماعیتر دیده شود
عظیمی با بیان اینکه من از منتقدان جدی رویههای فعلی سازمان تامین اجتماعی در حوزه قراردادهای پیمانکاری هستم و بارها با این فرآیندها از نزدیک درگیر بودهام و به خوبی میدانم چه مشکلات، تنشها و آسیبهایی در این حوزه وجود دارد، گفت: با وجود این انتقادها، همچنان معتقدم هرگونه تغییر در این حوزه نیازمند پشتوانه کارشناسی و گزارشهای مستقل است. حتی اگر تمام مسئله را تنها به موضوع مالی و ناترازی صندوقها تقلیل دهیم، باز هم وجود یک گزارش مستقل برای ارزیابی آثار این سیاست ضروری است. این بخش از فعالیتهای سازمان تامین اجتماعی، بهویژه از منظر حقوق کارگران، بسیار پیچیده است. متاسفانه زمانی که بحث قراردادهای پیمانکاری مطرح میشود، معمولا توجه اصلی معطوف به مسائل مالی و فضای کسبوکار است؛ زیرا گروههایی که در این حوزه صاحب تریبون و صدای بلندتری هستند، بیشتر دیده میشوند. اما کارگرانی که در قالب این قراردادها مشغول به کار هستند، معمولا جزو گروههای کمصدا یا بیصدا محسوب میشوند.
حذف ضرایب پیمانکاری بدون ارزیابی اجتماعی قابل قبول نیست
لایحه جدید میان اهداف مالی و حقوق کارگران تعارض ایجاد کرده است
کاهش ناترازی به هر قیمتی، قابل قبول نیست
وی تاکید کرد: یکی از دلایل تاکید من بر مفاهیمی مانند کار شایسته، گسترش پوشش بیمهای و به رسمیت شناختن حق تامین اجتماعی به عنوان یکی از حقوق بشر، دقیقاً همین موضوع است. اگر قرار باشد ساماندهی جدیدی در حوزه قراردادهای پیمانکاری و حقوق تامین اجتماعی ناشی از آن صورت گیرد، نیازمند مطالعات بسیار دقیق هستیم. لازم است وضعیت کارگران و بیمهشدگانی که سوابق بیمهای آنها در قالب این قراردادها شکل گرفته است بهدقت بررسی شود؛ از جمله طبقهبندیهای شغلی، گروههای درآمدی، نحوه ورود و خروج آنها از پروژههای پیمانکاری، روند پرداخت دستمزدها، واریز حق بیمهها و شیوه صیانت از حقوق تامین اجتماعی آنها. اینها موضوعاتی هستند که کمتر مورد توجه قرار گرفتهاند. هنگامی که درباره اصلاح نظام تامین اجتماعی و ایجاد یک نظام جدید صحبت میکنیم، برای من قابل پذیرش نیست که صرفا در راستای اهدافی مانند بهبود محیط کسبوکار یا کاهش ناترازی، به این نتیجه برسیم که با ارسال لیست بیمهشدگان دیگر نیازی به پرداخت ضرایب پیمانکاری وجود ندارد. حتی اگر محاسبه اکچوئری نشان دهد این سیاست از منظر مالی به نفع سازمان است، باز هم از منظر حقوق تامین اجتماعی کارگران نیازمند گزارشها و ارزیابیهای بسیار دقیقتری هستیم.
نحوه تامین 7درصد سهم بیمه در لایحه به روشنی مشخص نشده است
نگارش تبصره 3، مانع فهم دقیق مقصود قانون گذار شده
این پژوهشگر در ادامه به تبصره ۳ اشاره کرد و گفت: در تبصره سوم نیز با یک ابهام جدی در نگارش مواجه هستیم. متن تبصره چنین است: «تفاوت سهم هفت درصد باقیمانده از مجموع ۲۱ درصد تعهدات، به جز بندهای (الف) و (ب) موضوع ماده ۳ قانون تامین اجتماعی، از محل درآمدهای مالیاتی تامین و به حساب سازمان تامین اجتماعی واریز میشود.» اگر ماده ۳ قانون تامین اجتماعی را بررسی کنیم، مشاهده میشود که این ماده تعهدات سازمان را برمیشمارد؛ از جمله حوادث و بیماریها، بارداری، غرامت دستمزد، ازکارافتادگی، بازنشستگی، فوت و بیمه بیکاری. به دلیل ضعف در نحوه نگارش متن، این تبصره با ابهام مواجه شده است. حتی اگر با اغماض فراوان بخواهیم این متن را بپذیریم، باز هم نیازمند ویرایش بسیار دقیقتری است تا مقصود نویسندگان بهروشنی مشخص شود. حتی اگر فرض کنیم منظور این است که مابهالتفاوت هفت درصدی میان ۱۴ درصد و ۲۱ درصد از محل درآمدهای مالیاتی تامین شود، باز هم این عبارت کافی نیست. باید بهصراحت ذکر شود که این مبلغ توسط دولت تامین و پرداخت خواهد شد؛ زیرا عدم تصریح در چنین مواردی، راه را برای تفسیرهای متعدد و اختلافات بعدی باز میگذارد.
تصمیم گیری در بیمه بیکاری با وزار کار است، نه تامین اجتماعی
تغییرات تبصره 9 باید با دقت نهادی بررسی شود
عظیمی در ادامه به بررسی تبصره ۹ لایحه پرداخت و گفت: در تبصره ۹ موضوع بیمه بیکاری مطرح شده است. آنچه در متن لایحه آمده این است که صندوق بیمه بیکاری که در حال حاضر مسئولیت اجرای قانون آن بر عهده وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است، دچار تغییر ساختاری میشود. البته باید توجه داشت که در وضعیت فعلی، صندوق بیمه بیکاری در سازمان تامین اجتماعی قرار دارد، اما سازمان تامین اجتماعی تصمیمگیرنده این حوزه نیست و تنها به دلیل در اختیار داشتن اطلاعات شغلی، سوابق بیمهای و لیستهای حق بیمه، در اجرای قانون بیمه بیکاری با وزارت کار همکاری میکند. در واقع سازمان تامین اجتماعی مجری سیاستهاست و نه سیاستگذار یا تصمیمگیرنده در حوزه بیمه بیکاری. بر اساس قانون بیمه بیکاری، معادل سه درصد حقوق و دستمزد هر بیمهشده به عنوان حق بیمه بیکاری پرداخت میشود. این سه درصد در لیستهای بیمهای که به شعب سازمان تامین اجتماعی ارائه میشود، به صورت جداگانه درج و منابع آن نیز به شکل مستقل نگهداری و محاسبه میشود.
لایحه تامین اجتماعی بار مالی بیمه بیکاری را از کارفرما به مالیات منتقل میکند
تغییر سازوکار تامین مالی بیمه بیکاری، محل ابهام است
این پژوهشگر ادامه داد: آنچه در ماده واحده پیشنهاد شده آن است که این سه درصد از دوش کارفرما برداشته شده و مقرر شده سازمان امور مالیاتی آن را پرداخت کند. از سوی دیگر، صندوق بیمه بیکاری نیز از سازمان تامین اجتماعی جدا شده و در اختیار نهادی قرار میگیرد که با عنوان «سازمان ملی مهارت و اشتغال» تعریف شده است؛ سازمانی که قرار است از ادغام معاونت اشتغال وزارتخانه با سازمان آموزش فنی و حرفهای تشکیل شود. در اینجا باید پرسید که آیا به همین سادگی میتوان درباره بیمه بیکاری تصمیم گرفت؟ حوزه بیمه بیکاری در ظاهر ساده به نظر میرسد، اما در عمل یکی از تخصصیترین حوزههای تامین اجتماعی است؛ زیرا مستقیم با بازار کار، سیاستهای جبران نوسانات بازار کار، برنامههای حمایتی و مجموعهای از سیاستهای اشتغال و رفاهی در ارتباط است.
آیا صرف انتقال صندوق بیمه بیکاری از سازمان تامین اجتماعی به نهاد جدید، موجب تغییر رویهها خواهد شد؟
وی با بیان اینکه حوزه بیمه بیکاری نیازمند تخصص ویژه این حوزه است، گفت، از زاویه موضوع امروز، دستکم دو پرسش مهم مطرح است نخست اینکه آیا صرف انتقال صندوق بیمه بیکاری از سازمان تامین اجتماعی به نهاد جدید، موجب تغییر رویهها خواهد شد؟ در حال حاضر برای بهرهمندی از مزایای بیمه بیکاری، فرد باید مراحل متعددی را طی کند؛ از مراجعه به مراجع حل اختلاف کار گرفته تا دریافت اطلاعات از شعب سازمان تامین اجتماعی. در عمل نیز نخستین محل مراجعه بسیاری از افراد، شعب و کارگزاریهای سازمان تامین اجتماعی است. بنابراین باید مشخص شود که پس از این انتقال، رویههای اجرایی موجود چه تغییری خواهند کرد. در تبصره ۱۰ ماده واحده آمده است که اساسنامه سازمان جدید ظرف شش ماه تدوین میشود، اما درباره فرآیندهای اجرایی موجود توضیح روشنی ارائه نشده است..
بازار کار بحرانی را با لایحه سادهانگارانه نمیتوان مدیریت کرد
عظیمی تاکید کرد: به اعتقاد من، این موارد باید به صراحت در متن مشخص شوند و دقیقا همین جاست که روشن میشود قالب ماده واحده توان تحمل چنین تغییرات گستردهای را ندارد. اصلاح قانون بیمه بیکاری، تغییر رویههای اجرایی و بازتعریف ساختارهای موجود، هر یک به تنهایی نیازمند فصلهای مستقل قانونی هستند و تقلیل همه این مسائل به چند تبصره، بیش از آنکه ابهامهای کنونی را رفع کند، بر دامنه آنها میافزاید. آنچه امروز در این متن مشاهده میشود، برخوردی بسیار سادهانگارانه با مسئله بیمه بیکاری است. این در حالی است که شرایط بازار کار کشور بسیار حساس است. برای نمونه، پس از جنگ ۱۲ روزه، وزیر کار اعلام کرد حدود ۷۰۰ هزار نفر به شمار بیکاران کشور افزوده شدهاند. در چنین شرایطی، پرداختن به این موضوع با چنین سطحی از سادگی و بدون ارائه جزئیات کافی، نوعی سهلانگاری در سیاستگذاری محسوب میشود.
طرح جدید، منابع بیمه سلات و تامین اجتماعی را ادغام میکند
این پژوهشگر سپس به تبصرههای ۶ و ۷ لایحه پرداخت و گفت: این دو تبصره به حوزه درمان اختصاص دارند و در آنها یک تغییر مالی و یک تغییر ساختاری پیشبینی شده است. تغییر ساختاری آن است که سازمان بیمه سلامت ایران در سازمان تامین اجتماعی ادغام میشود و تغییر مالی نیز به نحوه تامین منابع درمان مربوط است. بر این اساس، منابع مالی بخش درمان سازمان تامین اجتماعی در صندوق مستقلی تجمیع خواهد شد و منابع بیمه سلامت نیز به آن افزوده میشود. سپس معادل همان ۹ درصدی که از حق بیمه کسر شده، از محل درآمدهای مالیاتی تامین و به صندوق درمان واریز خواهد شد.
لایحه تامین اجتماعی، مسیر پرداخت مستقیم حق درمان را تغییر میدهد
مشخص نیست سازمان پس از اصلاحات چه نقشی در درمان خواهد داشت
وی توضیح داد: نتیجه عملی این سیاست آن است که شاغلان تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی دیگر مستقیم مبلغی بابت درمان به سازمان پرداخت نمیکنند، بلکه معادل 9درصد آنچه به سازمان پرداخت می شود، دولت از محل درآمدهای مالیاتی، در اختیار صندوق درمان قرار میدهد تا خدمات درمانی ارائه شود. نکته مهم اینجاست که در تبصره تصریح شده منابع این صندوق «صرفا جهت خرید خدمات درمانی هزینه شود». این عبارت کوتاه، اما بسیار تعیینکننده است. اگر این هفت واژه را مبنا قرار دهیم، این پرسش مطرح میشود که آیا از نگاه نویسندگان لایحه، سازمان تامین اجتماعی پس از اجرای این اصلاحات دیگر اجازه ارائه مستقیم خدمات درمانی را نخواهد داشت؟
لایحه تامین اجتماعی، تکلیف مراکز درمانی سازمانی را مشخص نکرده است
سرنوشت بیمارستانها و درمانگاههای تامین اجتماعی چه خواهد شد؟
عظیمی با بیان اینکه در حال حاضر سازمان تامین اجتماعی دارای صدها مرکز درمانی، بیمارستان و درمانگاه است و دهها هزار نفر نیروی درمانی در آن فعالیت میکنند، افزود: اگر قرار باشد منابع درمانی صرفا برای خرید خدمات درمانی هزینه شود، تکلیف بیمارستانها، درمانگاهها و کل نظام درمان مستقیم سازمان تامین اجتماعی چه خواهد شد؟ اگر درمان مستقیم قرار است ادامه پیدا کند، منابع مالی آن از کجا تامین خواهد شد؟ اگر قرار نیست ادامه پیدا کند، آیا قرار است این بخش تعطیل شود؟ اینها پرسشهایی هستند که پاسخ روشنی برای آنها در متن وجود ندارد و با وجود اهمیت فوقالعاده این موضوع، به سادگی از کنار آن عبور شده است.
یک تحول بزرگ ساختاری در چند سطر خلاصه شده است
بر اساس لایحه جدید، پرداخت مستمریها از مسیر خزانهداری انجام خواهد شد
او در ادامه به یکی دیگر از تبصرههای لایحه اشاره کرد و گفت: نکتهای که واقعا موجب شگفتی است، آن است که این متن ۱۲ تبصرهای درباره یکی از مهمترین تغییرات ساختاری سازمان تامین اجتماعی تنها به دو خط بسنده کرده است. در تبصره 8 آمده است که «کلیه وجوه حاصل از وصول حق بیمه به حساب خزانهداری کل کشور واریز میشود». معنای این حکم آن است که منابع حاصل از دریافت حق بیمه دیگر مستقیما در حساب سازمان تامین اجتماعی قرار نمیگیرد و به حساب خزانهداری کل کشور منتقل میشود. در چنین شرایطی سازمان تامین اجتماعی عملا نقش اجرایی خواهد داشت و حسابهایی که پیش از این متعلق به سازمان بودند، جای خود را به حسابهای خزانهداری خواهند داد. تبصره در ادامه تصریح میکند که «پرداخت کلیه مستمریها و مزایای مستمریبگیران سازمان تامین اجتماعی نیز منحصرا از طریق خزانهداری کل کشور انجام خواهد شد». این در حالی است که چنین تغییری از بنیادیترین تحولات ساختاری در نظام تامین اجتماعی کشور محسوب میشود، اما در متن حاضر تنها در چند سطر به آن اشاره شده و توضیح بیشتری درباره آثار، الزامات و پیامدهای آن ارائه نشده است.
لایحه تامین اجتماعی، دامنه شمول نظام جدید را به روشنی تعریف نکرده
تعریف مزایا در تبصره پرداخت مستمریها مبهم است
عظیمی در ادامه با اشاره به تبصره مربوط به واریز منابع به خزانهداری کل کشور گفت: اگر یک صندوق بیمه را در نظر بگیریم، با یک جریان ورودی منابع و یک جریان خروجی منابع مواجه هستیم. همانطور که پیشتر نیز اشاره کردم، این متن موضوع های مشمول خود را بهدرستی تعریف نکرده و از همین رو با ابهام روبهرو هستیم. ارجاعی که به ماده ۳ قانون تامین اجتماعی داده شده نیز این ابهام را برطرف نمیکند. در نتیجه، متن به ما نمیگوید نظام تامین اجتماعی که پس از اجرای این ماده واحده شکل میگیرد، دقیقاً چه حوزههایی از تامین اجتماعی را پوشش خواهد داد. در تبصره آمده است که «کلیه مستمریها و مزایای مستمریبگیران» پرداخت خواهد شد، اما مشخص نشده منظور از مزایا چیست و چه دستهای از خدمات و تعهدات تامین اجتماعی را شامل میشود.
لایحه تامین اجتماعی تکلیف ۱۷ خدمت بیمهای را مشخص نکرده است
این پژوهشگر با بیان اینکه در حوزه تامین اجتماعی معمولا حدود ۱۷ خدمت مختلف تعریف میشود. سؤال این است که پس از اجرای این ماده واحده، کدام یک از این خدمات تحت پوشش باقی خواهند ماند؟، یادآورشد: به طور کلاسیک ما سه نوع مستمری اصلی داریم؛ مستمری بازنشستگی، بازماندگی و ازکارافتادگی. اما در کنار این موارد، کمکهای کوتاهمدت متعددی نیز وجود دارد؛ از جمله غرامت دستمزد ایام بیماری، غرامتهای ناشی از نقص عضو، کمکهزینه کفن و دفن، کمکهزینه دوران بارداری و زایمان و سایر حمایتهای مشابه. در متن هیچ اشارهای نشده که پس از اجرای این ماده واحده، تکلیف این کمکهای کوتاهمدت چه خواهد شد. آیا قرار است به طور کامل از نظام تامین اجتماعی حذف شوند؟ زیرا این موارد نه مستمری محسوب میشوند و نه در زمره مزایای مستمریبگیران قرار میگیرند. در حالی که تبصره ۸ صرفا به پرداخت مستمریها و مزایای مستمریبگیران اشاره کرده است.
لایحه تامین اجتماعی، تکلیف خدمات کوتاه مدت و مولفه های اصلی بازنشستگی را روشن نکرده است
عظیمی افزود: وقتی گفته میشود تمام وجوه حاصل از وصول حق بیمه به خزانهداری کل کشور واریز میشود و از آنجا نیز منابع صرف پرداخت مستمریها و مزایای مستمریبگیران خواهد شد، در عمل این نگرانی ایجاد میشود که کمکهای کوتاهمدت از دایره نظام تامین اجتماعی کشور خارج شوند. البته این تنها بخشی از مسئله است. نکته عجیب این است که چگونه چنین متنی به موضوعات بنیادینی که در برقراری مستمریها وجود دارد توجه نکرده است. زمانی که درباره اصلاحات گسترده در نظام تامین اجتماعی صحبت میکنیم، سه پرسش کلیدی همواره مطرح است؛ سن بازنشستگی، سابقه قابل قبول و فرمول محاسبه مستمری. اینها ابتداییترین و پایهایترین موارد و همزمان کلیدیترینها هستند.
لایحه از کنار مهمترین چالشهای مستمری و بازنشستگی عبور کرده است
این اقتصاددان تصریح کرد: یکی از دوستان یکبار محاسبه کرده بود که در سازمان تامین اجتماعی حدود ۶۲ شیوه مختلف برای برقراری مستمری وجود دارد. همچنین سالهاست درباره کاهش سن بازنشستگی با وجود افزایش امید به زندگی، تغییر در سوابق بیمهای و دستکاری فرمولهای محاسبه مستمری بحث میشود و خود وزارتخانه نیز بارها درباره این موضوعات موضعگیری کرده است. در کنار همه این مسائل، ناعدالتیهای گستردهای در نحوه برقراری مستمریها وجود دارد؛ اما در این لایحه تمام این مسائل نادیده گرفته شده و تصور شده است که با انتقال منابع حق بیمه به خزانهداری و پرداخت مستقیم مستمریها از طریق خزانه، کل مسئله حل خواهد شد. در حالی که واقعیت چنین نیست.
لایحه، ناعدالتیهای نظام مستمری را زیرقالی پنهان کرده است
پایداری مالی نباید به قیمت کاهش کفایت مزایای تامین اجتماعی تمام شود
عظیمی تاکید کرد: در حوزه برقراری مستمریها با ناعدالتیهای عمیق مواجه هستیم. این لایحه تمام این مسائل را زیر قالی پنهان کرده و موضوع را تنها به جابهجاییهای مالی و رویههای نقل و انتقال منابع تقلیل داده است. از سوی دیگر، چون هیچ محاسبهای ارائه نشده، نمیدانیم تاثیر این تغییرات بر پایداری مالی نظام تامین اجتماعی چه خواهد بود. دستکم من چنین محاسباتی را ندیدهام و اگر وجود دارد، لازم است در اختیار عموم قرار گیرد. البته نباید فراموش کرد که پایداری مالی تنها یکی از شاخصهای نظام تامین اجتماعی است. مسئله کفایت مزایا نیز به همان اندازه اهمیت دارد. ممکن است نرخها و مزایا به اندازهای کاهش یابد که پایداری مالی برقرار شود، اما در مقابل، کفایت حمایتهای اجتماعی از بین برود. روشن نیست که آیا نویسندگان این متن برآوردی از آثار اجرای این سیاستها بر شاخص کفایت مزایا داشتهاند یا خیر.
هنوز معلوم نیست صندوقهای تابعه در هیات امنای تامین اجتماعی، کدامند
این پژوهشگر در بخش دیگری از سخنان خود به ساختار مدیریتی صندوقهای بازنشستگی اشاره کرد و گفت: یکی از طنزهای عجیبی که احتمالا آیندگان به آن خواهند خندید، عنوانی است که حدود ۱۵ سال است در کشور به کار میرود؛ عنوان «هیئت امنای سازمان تامین اجتماعی و صندوقهای تابعه». این عنوان به یک رکن حقوقی و اداری مشخص اشاره دارد، اما همواره این سؤال برایم مطرح بوده که دقیقا کدام صندوق در کشور تابع سازمان تامین اجتماعی است که این هیئت امنا، هیئت امنای سازمان تامین اجتماعی و صندوقهای تابعه نامیده میشود؟ تا آخرین اطلاعاتی که دارم، صندوق بازنشستگی کشوری، سازمان بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر، صندوق نیروهای مسلح و صندوق فولاد در مقاطعی تحت نظارت این ساختار قرار داشتهاند. اما در کنار اینها صندوقهای متعدد دیگری نیز در کشور وجود دارند؛ از جمله صندوقهای مربوط به صداوسیما، بانک مرکزی، بیمه مرکزی، صندوق آیندهساز، صندوقهای وابسته به بانکها و برخی شرکتهای بزرگ ملی.
تبصره ۵ لایحه درباره سرنوشت صندوقهای بازنشستگی ابهام دارد
آشفتگی حقوقی در تعریف صندوقهای تابعه به لایحه هم سرایت کرده است
این پژوهشگر اضافه کرد: سوال اینجاست که تکلیف این صندوقها چیست؟ آیا آنها نیز تابع سازمان تامین اجتماعی هستند؟ اگر چنین است، آیا سند حقوقی مشخصی وجود دارد که این رابطه تبعیت را تصریح کرده باشد؟ به نظر من، این موضوع یکی از نمونههای آشکار و شفاف آشفتگی مفهومی و شلختگی حقوقی و بیانصباطی اداری در این حوزه است که به آشفتگیهای سیاستگذاری نیز دامن زده است. این موضوع زمانی اهمیت بیشتری پیدا میکند که به تبصره ۵ این ماده واحده نگاه کنیم. در این تبصره آمده است که به دولت اجازه داده میشود کلیه مقررات مربوط به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر را به پیشنهاد هیئت امنای سازمان تامین اجتماعی و تصویب هیئت وزیران اصلاح کند. اگر واقعا صندوقهای تابعه متعددی وجود دارند، چرا تنها از سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر نام برده شده است؟ تکلیف دیگر صندوقها چیست؟ دلیل این استثنا چیست و چرا فقط این صندوق در متن ذکر شده است؟
تبصره ۱۱ لایحه بر ابهام صندوقهای تابع و وابسته افزوده است
حجم آشفتگیهای حقوقی در این متن به اندازهای است که از هر زاویهای به آن نگاه کنیم، با پرسشهای جدیدی مواجه میشویم
به گفته عظیمی؛ حجم آشفتگیهای حقوقی در این متن به اندازهای است که از هر زاویهای به آن نگاه کنیم، با پرسشهای جدیدی مواجه میشویم. این ابهامها در تبصره ۱۱ نیز ادامه پیدا میکند؛ جایی که آمده است هیئت مدیره سازمان تامین اجتماعی به ترتیب، هیئت مدیره کلیه صندوقهای تابع و وابسته نیز خواهد بود. در حالی که هنوز مشخص نیست منظور از صندوقهای تابعه چیست، در اینجا از صندوقهای وابسته نیز نام برده شده است. آیا متن حقوقی مشخصی وجود دارد که فهرست این صندوقها و نوع رابطه آنها را تعیین کرده باشد؟ زمانی که گفته میشود هیئت مدیره سازمان تامین اجتماعی، هیئت مدیره صندوقهای تابعه و وابسته نیز خواهد بود، معنای آن این است که تصویب بودجهها، تصمیمات مدیریتی و سایر وظایف هیئت مدیره این صندوقها نیز به همین ساختار منتقل میشود. اما چنین تغییری را نمیتوان تنها در یک خط خلاصه کرد. این موضوع نیازمند توضیح مفصل، آییننامههای دقیق و سازوکارهای روشن اجرایی است.
قالب «ماده واحده»، پاسخگوی این حجم از تغییرات نیست
هر چه متن را بررسی میکنیم، ناکافی بودن قالب ماده واحده آشکارتر میشود
این پژوهشگر تاکید کرد: دقیقا به همین دلیل است که معتقدم قالب ماده واحده ظرفیت پرداختن به چنین موضوعات گسترده و پیچیدهای را ندارد. هرچه بیشتر متن را بررسی میکنیم، بیشتر روشن میشود که با حوزههایی روبهرو هستیم که نیازمند بررسیهای دقیق و قانونگذاری مفصل هستند.
تبصره ۱۲درباره دامنه داراییهای قابل انتقال سکوت کرده است
سپس وی به تبصره ۱۲ اشاره کرد و گفت: در این تبصره آمده است که «داراییها و تعهدات سازمان تامین اجتماعی بر اساس آییننامهای که به پیشنهاد وزارت تعاون، سازمان برنامه و وزارت اقتصاد تهیه و به تصویب دولت میرسد، به دولت منتقل خواهد شد.» به بیان ساده، داراییها و تعهدات سازمان تامین اجتماعی به دولت منتقل میشود. پرسش اینجاست که داراییهای سازمان تامین اجتماعی دقیقا شامل چه مواردی میشود؟ داراییهای سازمان تامین اجتماعی شامل منابع مالی، وجوه حاصل از وصول حق بیمه، مجموعه املاک و مستغلات، سهام، شرکتها و اوراقی است که در اختیار این سازمان قرار دارد. البته احتمال دارد منظور تدوینکنندگان از عبارت «داراییها» در این تبصره، تنها بخش شرکتها و مستغلات سازمان تأمین اجتماعی باشد، اما این موضوع در متن تصریح نشده است.
لایحه تامین اجتماعی، نقش سرمایه گذاری را از صندوق حذف کردهمیکند
با انتقال داراییها، تامین اجتماعی به نهاد مستمریپرداز تبدیل میشود
عظیمی افزود: از آنجا که در تبصرههای قبلی به صراحت آمده است که منابع حاصل از وصول حق بیمه به خزانهداری کل کشور منتقل میشود، وقتی در تبصره ۱۲ گفته میشود داراییها به دولت منتقل میشود، به احتمال زیاد منظور بخش سرمایهگذاریهای سازمان تامین اجتماعی است. اگر چنین برداشتی درست باشد، در واقع گفته میشود که از سرمایهگذاریهای سازمان صرفنظر شده و دیگر نیازی نیست حتی همان سهم بسیار محدود سرمایهگذاریها در تأمین منابع مصارف سازمان نیز حفظ شود. ممکن است گفته شود سهم سرمایهگذاریها در تأمین منابع سازمان چندان بالا نیست و شاید حدود پنج درصد باشد؛ بنابراین میتوان از آن صرفنظر کرد. حتی ممکن است استدلال شود که در مقابل، هزینههای سنگین اداره شرکتها و بنگاههای اقتصادی نیز از دوش سازمان برداشته خواهد شد و مجموعه این شرکتها به دولت واگذار میشوند. با این حال باید توجه داشت که به محض خارج کردن سرمایهگذاری از یک نهاد بازنشستگی، آن نهاد دیگر یک نهاد بازنشستگی به معنای متعارف نخواهد بود، بلکه به یک نهاد مستمریپرداز تبدیل میشود. منظورم آن نیست که این امر نادرست است، مراد آن است که پیامد سیاست شناسایی شده و الزامها و بایستههای هر انتخابی امانتدارانه وفادار ماند.
تغییر مدل مالی، بدون ارائه محاسبات روشن انجام شده است
لایحه صندوقها را به منابع حق بیمه و مالیات وابستهتر میکند
این پژوهشگر حوزه تامین اجتماعی اظهار کرد: به بیان دیگر، ما از الگوی صندوقهایی که بخشی از منابع مورد نیاز خود را از طریق مشارکت در بازار سرمایه و سرمایهگذاری تامین میکنند، به سمت یک نظام خالصتر حرکت میکنیم؛ نظامی که در آن حق بیمه وصول میشود، به خزانهداری میرود بخشی از منابع مالیاتی نیز به آن افزوده میشود و سپس مصارف از همان محل پرداخت میشود. این شکل در واقع نوعی تغییر الگو در تامین مالی نظام بازنشستگی است. در چنین شرایطی نیاز به محاسبات بسیار دقیق وجود دارد تا مشخص شود این نظام جدید از نظر مالی چگونه عمل خواهد کرد. آیا این محاسبات انجام شده است یا خیر؟ آیا آثار این تغییرات بر پایداری مالی صندوقها بررسی شده است یا نه؟ دستکم من از وجود چنین محاسباتی اطلاعی ندارم.
انتقال دارایی ها به دولت، مساله سرمایه گذاریها را حل نمیکند
هیئت مدیره صندوقهای وابسته همچنان درگیر چالش سرمایهگذاری خواهند بود
عظیمی در ادامه به ابهام دیگری اشاره کرد و گفت: در همین متن آمده است که هیئتمدیره سازمان تامین اجتماعی، هیئتمدیره صندوقهای تابع و وابسته نیز خواهد بود. حال اگر سرمایهگذاریهای سازمان تامین اجتماعی به دولت منتقل شود، سرمایهگذاریهای صندوقهای تابع و وابسته چه وضعیتی پیدا میکند؟ فراموش نکنیم یکی از مهمترین وظایف هیئتمدیره صندوقها، راهبری و هدایت حوزه سرمایهگذاری است. حتی اگر فرض کنیم فهرست صندوقهای تابع و وابسته نیز بهطور مشخص تعیین شود، باز هم هیئتمدیره سازمان تامین اجتماعی به عنوان هیئتمدیره آن صندوقها باید مسئولیت هدایت و راهبری سرمایهگذاریهای آنها را بر عهده داشته باشد. از این منظر، آنچه از میان سطور این متن برداشت میشود این است که برای رهایی از مشکلات و نابسامانیهای موجود در حوزه سرمایهگذاری سازمان تامین اجتماعی، سادهترین راهحل انتخاب شده و آن هم کنار گذاشتن کامل سرمایهگذاریهاست. اگر چنین رویکردی مدنظر باشد، معنایش این است که اگر سرمایهگذاری در صندوقهای تابع و وابسته باقی بماند، همین واویلا آنجا هم ادامه پیدا می کند. یعنی شما نتوانستید این مشکل را از بین ببرید. بنابراین در عمل مسئله اصلی حل نشده و تنها از یک بخش به بخش دیگری منتقل شده است.
برای اصلاح نظام تامین اجتماعی کشور نمیتوانیم با رویکرد «وصل و پینهای» پیش برویم
وی با بیان اینکه ما برای اصلاح نظام تامین اجتماعی کشور نمیتوانیم با رویکرد «وصل و پینهای» پیش برویم، تاکید کرد: آنچه در این متن میبینم همین رویکرد است؛ یعنی فهرستی از مشکلات تهیه شده و سپس تلاش شده هر کدام بهصورت جداگانه وصله و پینه شود. در حالی که پیش از نوشتن هر مصوبه و پیش از تدوین هر متنی از این جنس، باید یک چارچوب و الگوی مشخص طراحی شود؛ الگویی که بتوان آن را بر دیوار اتاقهای کارشناسی نصب کرد و هنگام تدوین هر متن و هر سیاستی، همواره مقابل چشم قرار داشته باشد. آن الگو چیزی نیست جز «الگوی نظام حمایتهای اجتماعی»
نبود الگوی مشخص، نظام تامین اجتماعی را دچار ابهام مفهومی میکند
عظیمی افزود: اهمیت وجود الگو از این جهت است که در هر الگو، ارکان مختلفی تعریف میشود و رابطه هر رکن با سایر ارکان نیز روشن است. وقتی این ارکان و نسبتهای میان آنها مشخص باشد، میتوان ارتباطات، بدهبستانها و کارکردهای هر بخش را شناسایی کرد. اما زمانی که چنین الگویی وجود نداشته باشد، مدام میان واژهها و مفاهیم گمراه میشویم و تصور میکنیم مفاهیم مختلف یکسان هستند؛ در حالی که در حوزههای تخصصی، واژهها بسیار به یکدیگر نزدیکاند اما معنای متفاوتی دارند. برای مثال «مستمری» و «حقوق بازنشستگی» در ظاهر ممکن است یک مفهوم تلقی شوند، اما در واقع دو موضوع متفاوت هستند که سازوکارها، اهداف و رویههای جداگانهای دارند. در گفتوگوهای عمومی شاید این دو واژه مترادف به نظر برسند، اما در حوزه تخصصی تامین اجتماعی نمیتوان آنها را یکسان دانست.
در ایران هنگام صحبت از اصلاح نظام تامین اجتماعی، فاقد یک الگوی کلان هستیم
این پژوهشگر حوزه رفاه و تامین اجتماعی تصریح کرد: مشکل اینجاست که در ایران هنگام صحبت از اصلاح نظام تامین اجتماعی، فاقد یک الگوی کلان هستیم. به همین دلیل هر بار بخشی از یک مسئله و بخشی از مسئلهای دیگر مورد توجه قرار میگیرد. در حالی که ابتدا باید مشخص کنیم چه نوع نظامی را دنبال میکنیم. برای نمونه، باید روشن شود که آیا میخواهیم سازمان تامین اجتماعی به نهادی تبدیل شود که افراد در طول ۲۰، ۳۰ یا ۴۰ سال اشتغال خود حق بیمه پرداخت کنند و در سن مشخصی، مثلا ۶۵ سالگی، بر اساس فرمولی معین، مستمری دریافت کنند؛ یا اینکه الگوی دیگری مدنظر است و قرار است از محل منابع عمومی به همه افراد پس از رسیدن به سن مشخصی، یک مستمری پایه پرداخت شود تا حداقل معیشت آنان تامین شود. هر دو میتوانند یک الگو باشند، اما ابتدا باید انتخاب شوند و سپس ضوابط و قواعد سازمانی، فرایندی، اداری و محاسباتی هر الگو را رعایت کرد تا از آشفتگی و شلختگی پرهیز کرد چون چنین الگویی وجود ندارد، نسبتها و مرزهای نهادی نیز روشن نیست.
فقدان مدل مشخص، اصلاحات را به مداخلات جزئی تبدیل کرده است
عظیمی خاطرنشان کرد: اگر چنین مسیری مدنظر است، پیشنهاد مشخص مبنا قرار دادن توصیهنامه 202 سازمان بینالمللی کار درباره نظامهای حمایت اجتماعی چندلایه است. در این توصیهنامه، مفهوم سنتی تامین اجتماعی به مفهوم گستردهتر «حمایت اجتماعی» یا Social Protection ارتقا یافته و اهداف و کارکردهای آن بهطور دقیق تشریح شده است. این توصیهنامه چارچوب پایه لازم برای طراحی یک نظام نوین را به دست میدهد. ضمن این که این توصیهنامه سناد پشتیبان متعددی دارد و کشورهایی چون برزیل، ایتالیا، ترکیه، سوئد و برخی دیگر آن را پیاده کردهاند. جالب آن که ایران از اعضای قدیمی و فعال سازمان بینالمللی کار است و حق عضویت خود را نیز پرداخت میکند. یکی از خدمات این سازمان ارائه کمکهای مشاورهای و کارشناسی به کشورهای عضو است. منظورم آن است که ایران حق دارد از آن سازمان مطالبه کارشناس و مشاوره کند برای تنظیم اسنادی حقوقی اصلاح در نظام تامین اجتماعی.
نمیتوان برخی اهداف رفاه اجتماعی را انتخاب و برخی را حذف کرد
نظام حمایت اجتماعی، نیازمند رویکرد جامع است
به باور این پژوهشگر اقصادی؛ با این همه شایسته توجه است که در حوزه حمایت اجتماعی معمولا چهار هدف اصلی دنبال میشود؛ تضمین درآمد در طول چرخه زندگی، بازتوزیع و تجمیع ریسک، تحقق عدالت اجتماعی و تضمین حداقل استانداردهای زندگی و ثبات معیشتی. وقتی این اهداف مشخص شد، آنگاه میتوان درباره ابزارهای تحقق آنها تصمیم گرفت. بر اساس توصیهنامههای سازمان بینالمللی کار و همچنین مقاولهنامه ۱۰۲ که از سال ۱۳۳۱ مبنای حداقلهای تامین اجتماعی شناخته میشود، این موارد حداقلهای لازم هستند. اگر قرار باشد وارد حوزه گستردهتر حمایت اجتماعی شویم، دیگر نمیتوان گفت فقط یکی از این اهداف را انتخاب میکنیم و بقیه را کنار میگذاریم. در آن مرحله، دیگر بحث صرفا میزان مزایا نیست، بلکه سخن از یک نظام جامع حمایت اجتماعی است که باید تمامی اهداف بنیادین آن به رسمیت شناخته شود.
از الگوی ترسیمشده در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تامین اجتماعی فاصله گرفته شده است
عظیمی در پایان گفت: یکی از کاستیهای بنیادی که نه فقط در این لایحه، بلکه طی سالهای گذشته نیز در سیاستگذاری حوزه رفاه و تامین اجتماعی مشاهده شده، فاصله گرفتن از الگوی ترسیمشده در قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی است. در اسناد پشتیبان آن قانون، یک چارچوب مشخص تعریف شده بود، اما در سالهای بعد بسیاری از طرحها و لوایحی که با عنوان اصلاح یا بهبود ارائه شدند، فاقد چنین الگویی بودند. تا زمانی که قلمرو بحث، اهداف، جهتگیریها و ابزارهای سیاستگذاری به روشنی مشخص نشود، هر متن جدیدی دهها پرسش تازه ایجاد خواهد کرد. بر همین اساس، پیشنهاد مشخص من این است که این متن از دستور تصمیمگیری خارج شده و برای بازنگری، تکمیل محاسبات و اصلاحات لازم به میز کارشناسی بازگردد.