شکی نیست که صندوقهای بازنشستگی کشور با روند کنونی به سمت ناپایداری پیش میروند. برخی از این صندوقها هماکنون با کسریهای سنگین دستوپنجه نرم میکنند و دولت ناچار است بخش قابلتوجهی از تعهدات آنها را تأمین کند. حتی صندوقهایی که امروز هنوز دچار کسری نشدهاند، با ادامه وضع موجود در آیندهای نهچندان دور با بحران مالی روبهرو خواهند شد. در چنین شرایطی، حرکت به سمت ایدههای جدید و اصلاحات ساختاری، اقدامی ضروری و اجتنابناپذیر است. اصلاحات پارامتریک مانند افزایش سن بازنشستگی یا تغییر برخی نرخها، بهتنهایی نمیتوانند مشکلات صندوقها را ریشهیابی کنند. این اصلاحات هرچند کمککننده هستند، اما به دلیل آنکه بسیار دیر آغاز شدهاند، دیگر بهتنهایی قادر نیستند وضعیت را بهطور اساسی دگرگون کنند. از این رو، کشور ناچار است به سمت اصلاحات بزرگتر، ساختاریتر و جسورانهتر حرکت کند. لایحه ایجاد نظام جدید تأمین اجتماعی که اخیراً توسط وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی برای دریافت نظرات کارشناسان منتشر شده، میتواند در همین مسیر گام برمیدارد؛ مشروط بر آنکه درنهایت با هدف کاهش ناترازی صندوقها، تضمین ایفای تعهدات، تحقق عدالت بیننسلی، بهبود محیط کسبوکار و تجمیع منابع درمانی تصویب و اجرا شود.
چالش بزرگ تأمین مالی
مهمترین محور این لایحه، کاهش سهم کارفرما در پرداخت حق بیمه شاغلان از ۲۳ درصد به ۷ درصد است. در نگاه نخست، این اقدام میتواند به افزایش اشتغال رسمی در بنگاههای کوچک و متوسط، جلوگیری از تعدیل نیرو و بهبود فضای کسبوکار کمک کند. اما مسئله اساسی اینجاست که منابع لازم برای جبران این فاصله ۱۶ درصدی، قرار است از محل درآمدهای مالیاتی کشور، از جمله مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر نقلوانتقالات مالی و کاهش معافیتهای مالیاتی تأمین شود. این همان نقطهای است که طرح را با چالش جدی روبهرو میکند. در عمل، این سازوکار مصداق بارز آن است که از همان کارفرمایی که سهم حق بیمه پرداختیاش را از ۲۳ درصد به ۷ درصد کاهش دادهای، مجدداً آن ۱۶ درصد مابهالتفاوت را به شکل مالیات اخذ میکنی. تفاوت ماهوی میان حق بیمه و مالیات در اینجا کمرنگ میشود؛ حق بیمه ماهیتی قراردادی و مشارکتی دارد و در مقابل آن، بیمهشده از خدمات مشخصی برخوردار میشود، اما مالیات یک تکلیف عمومی و یکسویه است. وقتی بار مالی از دوش کارفرما به عنوان حق بیمه برداشته میشود و از همان محل به عنوان مالیات برگردانده میشود، عملاً تغییری در هزینه نهایی کارفرما ایجاد نشده، تنها نام منبع تأمین مالی عوض شده است. افزون بر این، در شرایط فعلی اقتصاد ایران با کسری بودجه مزمن، تردیدهای جدی درباره توان مالی دولت برای اجرای کامل و پایدار این طرح وجود دارد. آیا دولت میتواند در شرایطی که هماکنون برای تأمین حداقلهای بودجه با تنگنا مواجه است، تعهد تأمین ۱۶ درصد حق بیمه میلیونها نفر را بر عهده گیرد؟ تجربه نشان داده در سالهای اخیر، هرگاه تکیه بر منابع مالیاتی برای تأمین هزینههای غیرجاری مطرح شده، یا با تحققنیافتن درآمدهای پیشبینیشده مواجه بوده یا موجب استقراض از نظام بانکی و تشدید تورم شده است.
هشداری جدی درباره واگذاری داراییهای صندوقها به دولت
یکی از نگرانکنندهترین بخشهایی که در برخی نسخههای اولیه این لایحه دیده میشود، بحث واگذاری داراییها و بنگاههای اقتصادی صندوقهای بازنشستگی به دولت است. هرچند گفته میشود این بند در نسخههای بعدی حذف شده، اما اصل این مسئله همچنان محل بحث و نگرانی است. داراییها و ذخایر صندوقهایی مانند سازمان تأمین اجتماعی، ماهیت دولتی ندارند. این منابع از محل حق بیمههایی شکل گرفتهاند که بیمهشدگان و کارفرمایان طی سالها پرداخت کردهاند. در واقع، این ذخایر متعلق به ذینفعان صندوقها، یعنی بیمهشدگان و بازنشستگان است و دولت صرفاً نقش حاکمیتی یا حمایتی دارد. برنامه هفتم توسعه به صراحت بر حفظ استقلال مالی و مدیریتی صندوقهای بازنشستگی تأکید دارد و هرگونه واگذاری داراییهای این صندوقها به دولت، نه تنها خلاف حکم برنامه توسعه، بلکه ناقض حقوق مالکیتی نسلهای مختلف بیمهپردازان است. این صندوقها در واقع نوعی صندوق امانی هستند؛ یعنی منابع آنها متعلق به بیمهشدگان است و دولت نمیتواند صرفاً به دلیل بحران مالی یا کسری بودجه، آنها را همانند منابع عمومی تلقی کند. این موضوع علاوه بر ابعاد اقتصادی، ابعاد حقوقی و حتی شرعی دارد و به همین دلیل حساسیت زیادی نسبت به آن وجود دارد. اگر قرار باشد پرداختها و دریافتها از طریق خزانهداری واحد انجام شود و داراییها به دولت واگذار گردد، چه تضمینی وجود دارد که منابعی که بیمهشدگان طی سالها به عنوان پسانداز دوران بازنشستگی پرداخت کردهاند، صرف سایر هزینههای جاری دولت نشود؟
پنج پیشنهاد سیاستی با نگاه به تجارب موفق جهانی
با توجه به تجارب موفق جهانی در اصلاح نظامهای بازنشستگی، پنج راهکار مشخص و عملیاتی برای نظام حکمرانی کشور قابل ارائه است:
1- طراحی نظام چندلایه شفاف با تفکیک دقیق لایه همگانی پایه (که از محل مالیاتهای عمومی تأمین میشود و همه شهروندان را پوشش میدهد) از لایه مشارکتی اجباری (که بر اساس رابطه کارگری و کارفرمایی و با پرداخت حق بیمه تعریف میشود). در این ساختار، نباید منابع مالیاتی لایه پایه به گروه خاصی از شاغلان اختصاص یابد.
2- استقرار تدریجی پایه مالیات بر مجموع درآمد به جای اتکا به مالیاتهای غیرمستقیم مانند مالیات بر ارزش افزوده. تجربه کشورهایی مانند سوئد و آلمان نشان میدهد تأمین مالی پایدار نظام بازنشستگی تنها با پایههای مالیاتی گسترده و عادلانه ممکن است.
3- ایجاد نهاد ناظر مستقل بر داراییهای صندوقهای بازنشستگی با مشارکت نمایندگان کارگری، کارفرمایی و بازنشستگان. در کشورهای پیشرفته، این نهادها تضمین میکنند که داراییهای صندوقها جدا از بودجه دولت مدیریت و سرمایهگذاری شود.
4- اجرای پایلوت طرح در دو یا سه استان با ساختارهای متفاوت اقتصادی (مانند استان صنعتی، استان کشاورزی و استان با اقتصاد غیررسمی بالا) پیش از تصویب نهایی و سراسری.
5- برقراری گفتوگوی اجتماعی واقعی و ساختاریافته با تشکلهای کارگری، کارفرمایی و کانونهای بازنشستگی پیش از هر تصمیم نهایی. اصلاحات بزرگ تأمین اجتماعی در هیچ کشوری بدون جلب مشارکت ذینفعان و ایجاد اجماع اجتماعی موفق نبوده است.
در پایان باید اظهار داشت؛ در شرایط کنونی کشور، شتابزدگی در تصویب و واگذاری جزئیات به آییننامههای بعدی، نه تنها مشکل ناترازی را حل نمیکند، بلکه میتواند پیچیدگیها و بیعدالتیهای جدیدی نیز بیافریند.
چالش بزرگ تأمین مالی
مهمترین محور این لایحه، کاهش سهم کارفرما در پرداخت حق بیمه شاغلان از ۲۳ درصد به ۷ درصد است. در نگاه نخست، این اقدام میتواند به افزایش اشتغال رسمی در بنگاههای کوچک و متوسط، جلوگیری از تعدیل نیرو و بهبود فضای کسبوکار کمک کند. اما مسئله اساسی اینجاست که منابع لازم برای جبران این فاصله ۱۶ درصدی، قرار است از محل درآمدهای مالیاتی کشور، از جمله مالیات بر ارزش افزوده، مالیات بر نقلوانتقالات مالی و کاهش معافیتهای مالیاتی تأمین شود. این همان نقطهای است که طرح را با چالش جدی روبهرو میکند. در عمل، این سازوکار مصداق بارز آن است که از همان کارفرمایی که سهم حق بیمه پرداختیاش را از ۲۳ درصد به ۷ درصد کاهش دادهای، مجدداً آن ۱۶ درصد مابهالتفاوت را به شکل مالیات اخذ میکنی. تفاوت ماهوی میان حق بیمه و مالیات در اینجا کمرنگ میشود؛ حق بیمه ماهیتی قراردادی و مشارکتی دارد و در مقابل آن، بیمهشده از خدمات مشخصی برخوردار میشود، اما مالیات یک تکلیف عمومی و یکسویه است. وقتی بار مالی از دوش کارفرما به عنوان حق بیمه برداشته میشود و از همان محل به عنوان مالیات برگردانده میشود، عملاً تغییری در هزینه نهایی کارفرما ایجاد نشده، تنها نام منبع تأمین مالی عوض شده است. افزون بر این، در شرایط فعلی اقتصاد ایران با کسری بودجه مزمن، تردیدهای جدی درباره توان مالی دولت برای اجرای کامل و پایدار این طرح وجود دارد. آیا دولت میتواند در شرایطی که هماکنون برای تأمین حداقلهای بودجه با تنگنا مواجه است، تعهد تأمین ۱۶ درصد حق بیمه میلیونها نفر را بر عهده گیرد؟ تجربه نشان داده در سالهای اخیر، هرگاه تکیه بر منابع مالیاتی برای تأمین هزینههای غیرجاری مطرح شده، یا با تحققنیافتن درآمدهای پیشبینیشده مواجه بوده یا موجب استقراض از نظام بانکی و تشدید تورم شده است.
هشداری جدی درباره واگذاری داراییهای صندوقها به دولت
یکی از نگرانکنندهترین بخشهایی که در برخی نسخههای اولیه این لایحه دیده میشود، بحث واگذاری داراییها و بنگاههای اقتصادی صندوقهای بازنشستگی به دولت است. هرچند گفته میشود این بند در نسخههای بعدی حذف شده، اما اصل این مسئله همچنان محل بحث و نگرانی است. داراییها و ذخایر صندوقهایی مانند سازمان تأمین اجتماعی، ماهیت دولتی ندارند. این منابع از محل حق بیمههایی شکل گرفتهاند که بیمهشدگان و کارفرمایان طی سالها پرداخت کردهاند. در واقع، این ذخایر متعلق به ذینفعان صندوقها، یعنی بیمهشدگان و بازنشستگان است و دولت صرفاً نقش حاکمیتی یا حمایتی دارد. برنامه هفتم توسعه به صراحت بر حفظ استقلال مالی و مدیریتی صندوقهای بازنشستگی تأکید دارد و هرگونه واگذاری داراییهای این صندوقها به دولت، نه تنها خلاف حکم برنامه توسعه، بلکه ناقض حقوق مالکیتی نسلهای مختلف بیمهپردازان است. این صندوقها در واقع نوعی صندوق امانی هستند؛ یعنی منابع آنها متعلق به بیمهشدگان است و دولت نمیتواند صرفاً به دلیل بحران مالی یا کسری بودجه، آنها را همانند منابع عمومی تلقی کند. این موضوع علاوه بر ابعاد اقتصادی، ابعاد حقوقی و حتی شرعی دارد و به همین دلیل حساسیت زیادی نسبت به آن وجود دارد. اگر قرار باشد پرداختها و دریافتها از طریق خزانهداری واحد انجام شود و داراییها به دولت واگذار گردد، چه تضمینی وجود دارد که منابعی که بیمهشدگان طی سالها به عنوان پسانداز دوران بازنشستگی پرداخت کردهاند، صرف سایر هزینههای جاری دولت نشود؟
پنج پیشنهاد سیاستی با نگاه به تجارب موفق جهانی
با توجه به تجارب موفق جهانی در اصلاح نظامهای بازنشستگی، پنج راهکار مشخص و عملیاتی برای نظام حکمرانی کشور قابل ارائه است:
1- طراحی نظام چندلایه شفاف با تفکیک دقیق لایه همگانی پایه (که از محل مالیاتهای عمومی تأمین میشود و همه شهروندان را پوشش میدهد) از لایه مشارکتی اجباری (که بر اساس رابطه کارگری و کارفرمایی و با پرداخت حق بیمه تعریف میشود). در این ساختار، نباید منابع مالیاتی لایه پایه به گروه خاصی از شاغلان اختصاص یابد.
2- استقرار تدریجی پایه مالیات بر مجموع درآمد به جای اتکا به مالیاتهای غیرمستقیم مانند مالیات بر ارزش افزوده. تجربه کشورهایی مانند سوئد و آلمان نشان میدهد تأمین مالی پایدار نظام بازنشستگی تنها با پایههای مالیاتی گسترده و عادلانه ممکن است.
3- ایجاد نهاد ناظر مستقل بر داراییهای صندوقهای بازنشستگی با مشارکت نمایندگان کارگری، کارفرمایی و بازنشستگان. در کشورهای پیشرفته، این نهادها تضمین میکنند که داراییهای صندوقها جدا از بودجه دولت مدیریت و سرمایهگذاری شود.
4- اجرای پایلوت طرح در دو یا سه استان با ساختارهای متفاوت اقتصادی (مانند استان صنعتی، استان کشاورزی و استان با اقتصاد غیررسمی بالا) پیش از تصویب نهایی و سراسری.
5- برقراری گفتوگوی اجتماعی واقعی و ساختاریافته با تشکلهای کارگری، کارفرمایی و کانونهای بازنشستگی پیش از هر تصمیم نهایی. اصلاحات بزرگ تأمین اجتماعی در هیچ کشوری بدون جلب مشارکت ذینفعان و ایجاد اجماع اجتماعی موفق نبوده است.
در پایان باید اظهار داشت؛ در شرایط کنونی کشور، شتابزدگی در تصویب و واگذاری جزئیات به آییننامههای بعدی، نه تنها مشکل ناترازی را حل نمیکند، بلکه میتواند پیچیدگیها و بیعدالتیهای جدیدی نیز بیافریند.