واگذاری سکان هدایت بانک مرکزی ایران به «عبدالناصر همتی» مهمترین خبری بود که هفته گذشته رسانهای شد؛ خبری که نشان میداد دولت در راستای ترمیم شرایط و جلوگیری از گسترش مشکلات فراوان ناشی از بالا رفتن سرسامآور نرخ ارز و تورم، دست به تیغ جراحی برده است. صرفنظر از انتقادهایی که وجود دارد – و البته به تحلیل تاریخی ارتباط چندانی ندارد – اصل فعالیت بانک مرکزی و وظایف و تاریخچه آن، موضوعی است که شاید در این هیاهوی رسانهای کمتر به آن میپردازیم. به همین دلیل در نوشتار پیشرو کوشیدهایم به تحلیلی تاریخی درباره پیشینه این بانک و چالشهای پیش روی آن بپردازیم. اصولاً تاریخ بانکداری در ایران، روایتی است از تلاش برای نظمبخشیدن به آشفتگیهای پولی و مالی؛ تلاشی که از صرافیهای سنتی و تجارتخانههای خارجی آغاز شد و پس از کشوقوسهای فراوان، به تأسیس نهادی مستقل به نام «بانک مرکزی» انجامید. این گزارش، با نگاهی تحلیلی به پیشینه وظایف بانک مرکزی؛ روند تأسیس این نهاد در سال ۱۳۳۹ خورشیدی، عملکرد رؤسای آن در ادوار مختلف و چالشهای ساختاری آن را بررسی میکند. آنچه در این بررسی تاریخی مشهود است، سایه سنگین وابستگی و نفوذ خارجی در دوران پیش از انقلاب و تلاش برای بازتعریف استقلال پولی پس از پیروزی انقلاب اسلامی است.
پیشینه:
وقتی بیگانه خزانهدار بود
پیش از آنکه نهادی به نام بانک مرکزی در ایران شکل بگیرد، وظایف ذاتی آن مانند انتشار اسکناس و نگهداری حسابهای دولتی، بازیچهای در دست بیگانگان بود. در دوران قاجار، فقدان یک نهاد ملی مقتدر، فضا را برای نفوذ استعماری فراهم کرد. «بانک شاهنشاهی» یا «بانک شاهی» که در سال ۱۲۶۷ شمسی (۱۸۸۹ میلادی) ذیل امتیاز رویتر تأسیس شد، نمونه بارز این نفوذ اقتصادی بود. این بانک انگلیسی نهتنها امتیاز انحصاری چاپ اسکناس را در اختیار داشت، بلکه عملاً سیاستهای پولی ایران را براساس منافع بریتانیا تنظیم میکرد. تأسیس «بانک ملی ایران» در سال ۱۳۰۷ خورشیدی، نخستین گام جدی برای بازپسگیری این حاکمیت بود. در سال ۱۳۱۰، حق انحصاری انتشار اسکناس از «بانک شاهنشاهی» سلب و به بانک ملی واگذار شد. با این حال، تجمیع وظایف «بانکداری تجاری» و «بانکداری مرکزی» در بانک ملی، تضاد منافع آشکاری را ایجاد کرده بود. بانک ملی هم باید به مردم وام میداد و سود میکرد و هم طی دهههای بعد، مسئولیت نظارت بر سایر بانکها را برعهده داشت؛ امری که عملاً امکانپذیر نبود و ضرورت تفکیک این وظایف را اجتنابناپذیر میکرد.
تولد بانک مرکزی:
ساختاری مدرن با رویکردی وابسته
سرانجام در ۱۸ مرداد ۱۳۳۹ با تصویب قانون پولی و بانکی کشور، «بانک مرکزی ایران» رسماً تأسیس شد. هدف، تفکیک وظایف تجاری از سیاستگذاری پولی بود، اما بررسی عملکرد این نهاد در دوران پهلوی نشان میدهد با وجود ظاهری مدرن، این بانک اغلب مجری دستورات دربار و تسهیلکننده ورود سرمایههای نفتی به چرخه واردات بیرویه بود. اگرچه در این دوره، بانک مرکزی از نظر تکنوکراسی رشد کرد، اما استقلال آن در برابر اوامر ملوکانه تقریباً صفر بود. مرور نام و بررسی عملکرد رؤسای بانک مرکزی در این برهه تاریخی میتواند تا حدود زیادی فضای حاکم بر آن و خروجیهایش را توضیح دهد.
۱. ابراهیم کاشانی (۱۳۴۰-۱۳۳۹): نخستین رئیسکل بانک مرکزی که وظیفه انتقال حسابها از بانک ملی به بانک مرکزی را بر عهده داشت. او با چالش بزرگ تثبیت جایگاه بانک در برابر بانک ملی قدرتمند روبهرو بود.
۲. علیاصغر پورهمایون (۱۳۴۳-۱۳۴۰): در دوره او، بحرانهای ارزی ناشی از سیاستهای غلط اقتصادی دولت شدت گرفت. تلاشهای او برای انضباط مالی اغلب با مقاومت دربار روبهرو میشد.
۳. مهدی سمیعی (۱۳۴۷-۱۳۴۳ و دوره کوتاه ۱۳۴۹): او را معمار بانک مرکزی نوین میدانند. سمیعی کوشید ساختار کارشناسی بانک را تقویت کند، اما در نهایت نتوانست مانع دخالتهای فزاینده شاه در برداشت از ذخایر ارزی برای خریدهای نظامی شود.
۴. خداداد فرمانفرمائیان (۱۳۴۹-۱۳۴۷): در دوره او با افزایش درآمدهای نفتی، فشار برای تزریق نقدینگی افزایش یافت که نتیجهاش آغاز موجهای تورمی بود.
۵. عبدالعلی جهانشاهی (۱۳۵۲-۱۳۴۹): دورانی که با افزایش شدید قیمت نفت همزمان شد. مدیریت درآمدهای سرشار نفتی و جلوگیری از «بیماری هلندی» مهمترین چالش او بود که البته با دستورهای شاه مبنی بر «خرجکردن تمام دلارها» عملاً شکست خورد.
۶. محمد یگانه (۱۳۵۴-۱۳۵۲): او در اوج شوک نفتی ریاست بانک را بر عهده داشت. سیاستهای انبساطی شدید و واردات بیرویه در این دوره، تورم را بهشدت افزایش داد و پایههای نارضایتی اقتصادی مردم را مستحکم کرد.
۷. حسنعلی مهران (۱۳۵۶-۱۳۵۴): تلاش برای مهار تورم لجامگسیخته ناشی از سیاستهای سالهای قبل، مأموریت ناممکن او بود. در این دوره فرار سرمایه توسط وابستگان دربار شدت گرفت و بانک مرکزی عملاً ناظر خاموش تاراج ذخایر ارزی شد.
۸. یوسف خوشکیش (۱۳۵۷-۱۳۵۶): آخرین رئیسکل پیش از انقلاب که در بحبوحه اعتصابات و خروج گسترده ارز توسط خاندان سلطنتی، عملاً کاری از پیش نبرد.
تحلیل مختصر تاریخی: بانک مرکزی در این دوره با وجود برخورداری از کارشناسان زبده، فاقد «استقلال سیاسی» بود. شاه شخصاً در مورد نرخ بهره و حجم نقدینگی تصمیم میگرفت. گزارشهای تاریخی (ازجمله خاطرات ابوالحسن ابتهاج و اسناد بانک جهانی) نشان میدهد بانک مرکزی در دهه ۱۳۵۰ خورشیدی، به صندوقداری برای تأمین هزینههای جشنهای شاهنشاهی و خریدهای تسلیحاتی تبدیل شده بود. نبود نظارت بر بانکهای خصوصیِ متعلق به درباریان (مانند بانک عمران)، منجر به خلق بیضابطه پول و تورمی شد که برخی آن را یکی از ریشههای اقتصادی شکل گرفتن انقلاب در سال ۱۳۵۷ میدانند.
دوران پس از انقلاب:
تلاش برای استقرار سیاستهای نوین
با پیروزی انقلاب اسلامی، مأموریت بانک مرکزی دگرگون شد. هدف، گذار از بانکداری ربوی به بانکداری اسلامی، ملیکردن بانکها برای حفظ سپردههای مردم و مدیریت اقتصاد در شرایط دشوار جنگ و تحریم بود. نخستین اقدام بزرگ، ملیکردن بانکها در خرداد ۱۳۵۸ خورشیدی بود. این اقدام جسورانه مانع ورشکستگی نظام بانکی شد که توسط صاحبان سرمایه رژیم گذشته تخلیه شده بود. در این دوره، سیاستهای بانکی علاوه بر شرایط خاص کشور، تحت تأثیر دیدگاههای اقتصادی دولتها قرار داشت و طبعاً بانک مرکزی نیز از این سیاستها تأثیر میپذیرفت. مروری بر نام و عملکرد رؤسای بانک مرکزی از ابتدای پیروزی انقلاب اسلامی تا امروز، میتواند سیاستها و چالشهای موجود را بهتر نشان دهد. پیش از این بررسی، ذکر این مسئله ضروری است که باید تاریخ این دوره را به دو بخش دوران جنگ تحمیلی و عصر بازسازی، سازندگی و گسترش تحریمها تقسیم کنیم؛ دوره اول از ابتدای انقلاب تا سال ۱۳۶۸ خورشیدی و دوره دوم، از این تاریخ به بعد را شامل میشود.
۱. محمدعلی مولوی (۱۳۵۸-۱۳۵۷): مدیریت دوران گذار و جلوگیری از فروپاشی نظام بانکی در ماههای پرالتهاب اول انقلاب اسلامی با مولوی بود و او این مسئولیت را برعهده داشت.
۲. علیرضا نوبری (۱۳۶۰-۱۳۵۸): او با چالش مسدود شدن داراییهای ایران توسط آمریکا و آغاز جنگ تحمیلی مواجه بود. تغییر اسکناسها و حذف نمادهای رژیم گذشته در دوره او انجام شد.
۳. سید محسن نوربخش (۱۳۶۵-۱۳۶۰): مدیریت اقتصاد جنگی از کارهای مهم این دوره بود. با وجود کاهش شدید درآمدهای نفتی و هزینههای جنگ، بانک مرکزی توانست تأمین کالاهای اساسی را تضمین و نرخ ارز را تا حد زیادی (نسبت به شرایط جنگی) کنترل کند.
۴. مجید قاسمی (۱۳۶۸-۱۳۶۵): تداوم سیاستهای انقباضی برای مدیریت کسری بودجه در سالهای پایانی جنگ و آغاز بازسازی، از اقدامات مهم او و دوره فعالیتش بود.
۵. سید محمدحسین عادلی (۱۳۷۳-۱۳۶۸): سیاست آزادسازی نرخ ارز و تعدیل اقتصادی در این دوره اجرا شد. اگرچه این سیاستها به بازسازی کمک کرد، اما با چالش تورم بالا و بدهیهای خارجی نیز همراه بود که مدیریت آن به مهارت و ظرافت فوقالعاده نیاز داشت.
۶. سید محسن نوربخش (۱۳۸۲-۱۳۷۳): بازگشت نوربخش با سیاست «تثبیت اقتصادی» همراه شد. کنترل تورم لجامگسیخته سال ۱۳۷۴ خورشیدی، یکسانسازی نرخ ارز (در سالهای بعد) و تأسیس بانکهای خصوصی برای ایجاد رقابت، از دستاوردهای مهم این دوره طولانی بود. برخی از پژوهشگران، ثبات نسبی اقتصادی در اواخر دهه ۷۰ و اوایل دهه ۸۰ را مدیون سیاستهای انضباطی این دوره میدانند.
۷. ابراهیم شیبانی (۱۳۸۶-۱۳۸۲): تداوم سیاستهای دوره قبل و تلاش برای گسترش بانکداری الکترونیک. تغییر واحد پول از ریال به تومان برای نخستین بار در این دوره به صورت جدی مطرح شد.
۸. طهماسب مظاهری (۱۳۸۷-۱۳۸۶): دوره ریاست او بر بانک مرکزی، کوتاه اما جنجالی و با رویکرد «سه قفلهکردن خزانه» برای کنترل تورم همراه بود. وی تلاش کرد جلو اعطای تسهیلات دستوری به بنگاههای زودبازده را بگیرد که البته با مقاومتهایی در بدنه اجرایی کشور مواجه شد.
۹. محمود بهمنی (۱۳۹۲-۱۳۸۷): مدیریت بانک مرکزی در اوج تحریمهای هستهای و اجرای طرح هدفمندی یارانهها مربوط به دوره ریاست بهمنی است. تأمین ارز برای مسکن مهر و مدیریت بحران ارزی سال ۹۱ از چالشهای عظیم این دوره بود که فشار سنگینی بر منابع بانک مرکزی وارد کرد.
۱۰. ولیالله سیف (۱۳۹۷-۱۳۹۲): ساماندهی مؤسسات مالی و اعتباری غیرمجاز که تهدیدی برای امنیت اقتصادی و حتی ملی شده بودند، بزرگترین اقدام (و البته چالشبرانگیزترین موضوع) دوره او بود. کنترل تورم و تکرقمی کردن آن برای مدتی، از نقاط قوت این دوره محسوب میشود.
۱۱. عبدالناصر همتی (۱۴۰۰-۱۳۹۷): همتی ریاست خود بر بانک مرکزی را در شرایط بسیار سخت تحریمی آغاز کرد. او با سیاست «عملیات بازار باز» و کنترل ترازنامه بانکها تلاش کرد مانع ایجاد ابرتورم شود.
۱۲. علی صالحآبادی (۱۴۰۱-۱۴۰۰): تلاش برای اجرای بانکداری اسلامی و کنترل رشد نقدینگی از اقدامات دوره کوتاه ریاست وی بود. با این حال نوسانهای ارزی در پاییز ۱۴۰۱ منجر به تغییر او شد.
۱۳. محمدرضا فرزین (۱۴۰۴ - ۱۴۰۱): تمرکز بر سیاست «تثبیت اقتصادی»، راهاندازی مرکز مبادله ارز و طلا و تلاش برای دیپلماسی ارزی به منظور آزادسازی منابع بلوکهشده، از محورهای اصلی فعالیت او بوده است. فرزین به دنبال افزایش سرسامآور نرخ طلا و ارز و نیز بالا رفتن ناگهانی نرخ تورم، استعفا کرد و در پی آن، دوره دوم ریاست عبدالناصر همتی آغاز شد.
تحلیل مختصر تاریخی: بانک مرکزی در چهار دهه اخیر، سنگر اصلی مقاومت در برابر جنگ اقتصادی بوده است. حفظ ارزش پول ملی در برابر تحریمهای بیسابقه جهانی، کاری بس دشوار است که این نهاد با فراز و نشیبهایی آن را مدیریت کرد (درباره کیفیت این مدیریت و آثار آن باید اقتصاددانان و کارشناسان این حوزه اظهار نظر کنند). با این حال، چالشهایی نظیر «سلطه مالی دولت بر سیاستهای پولی» (کسری بودجه دولت که به بانک مرکزی تحمیل میشود) و «ناترازی بانکها» همچنان به عنوان موانعی بر سر راه کنترل پایدار تورم وجود دارد.
پس از انقلاب، بانک مرکزی از یک نهاد صرفاً توزیعکننده دلار نفتی (دوره پهلوی)، به نهادی مسئولیتپذیر تبدیل شد که دغدغه عدالت اجتماعی و بانکداری بدون ربا را داشتهاست، هرچند تا رسیدن به نقطه مطلوب فاصله زیادی وجود دارد.
سخن پایانی
تاریخ بانک مرکزی ایران، آینهای از تاریخ سیاسی و اقتصادی کشور است. از روزگاری که بیگانگان بر خزانه کشور حکم میراندند تا دوران پهلوی که بانک مرکزی صندوقچه دربار بود و سرانجام دوران جمهوری اسلامی که این نهاد به سنگر مقاومت اقتصادی بدل شد، راهی طولانی پیموده شدهاست. امروز بانک مرکزی ایران با تکیه بر تجربه تاریخی خود و قوانین جدید، در تلاش است با عبور از چالشهایی مانند «ناترازیهای بانکی» به هدف غایی خود یعنی ثبات قیمتها و حفظ ارزش پول ملی دست یابد. مسلّم است حل مشکلات ریشهدار تورم، تنها با ابزارهای پولی ممکن نیست و به انضباط مالی دولت و اصلاحات ساختاری در بودجهریزی کشور نیاز دارد؛ مسیری که اگرچه دشوار، اما برای شکوفایی اقتصاد ایران ضروری است.
برخی منابع:
تاریخ بیست و پنج ساله بانک مرکزی ایران، انتشارات بانک مرکزی، ۱۳۶۴
خاطرات ابوالحسن ابتهاج، انتشارات علمی، ۱۳۷۱
رشد روابط سرمایهداری در ایران، انتشارات شعله اندیشه، ۱۳۶۹