کوچکسازی دولت به عنوان یکی از سرفصلهای مهم در حوزه سیاستگذاری عمومی و مدیریت حکمرانی در دهههای اخیر و در بسیاری از کشورها با هدف افزایش کارآمدی و کاهش هزینههای عمومی مورد توجه قرار گرفته است. بر این مبنا، دولت باید به جای گسترش بیرویه ساختارها و تصدیگری مستقیم در عرصههای اقتصادی و اجتماعی، بر تنظیمگری، سیاستگذاری و نظارت تمرکز کند.
طرفداران این سیاست معتقدند که با واگذاری بسیاری از فعالیتها به بخش خصوصی و نهادهای مدنی، میتوان هم کیفیت خدمات را ارتقا داد و هم زمینه رقابت و نوآوری را فراهم کرد. در برابر، منتقدان هشدار میدهند که اگر این روند بدون برنامهریزی دقیق و توجه به مساله مهم عدالت اجتماعی پیش رود، ممکن است به افزایش نابرابری و تضعیف حمایتهای اجتماعی منجر شود.
کوچکسازی دولت از طریق راهکارهای مورد بررسی در پژوهشها شامل خصوصیسازی، مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب، با مشکلات و موانع حقوقی- قانونی روبهرو است
کوچکسازی دولت در ایران هم مسالهای است که مدتها است فعالان سیاسی، اقتصادی و اجتماعی ایران بر ضرورت آن تاکید میکنند. پژوهشهای بسیاری هم طی سالهای اخیر در این زمینه انجام شده است؛ پژوهشهایی که مطالعه آنها خواننده را به الزامات، راهکارها و نتایج پیادهسازی این سیاست رهنمون میشود.
این گزارش بر مبنای مقالهای با عنوان «فراترکیب آراء پژوهشگران ایرانی دربارۀ کوچک سازی دولت در ایران» انجام شده که در پاییز ۱۴۰۳ در فصلنامه علمی دولتپژوهی انتشار یافته و نگارنده در آن به روش فراترکیب به عنوان یکی از روشهای سنتز پژوهشهای کیفی، به بررسی ۳۳ پژوهش علمی در مورد مساله کوچکسازی در ایران پرداخته است.
در ادامه بخشهایی از این پژوهش را میخوانید:
تولد ایده کوچکسازی دولت و انتقادات وارد بر آن
ایده کوچکسازی دولت در اواخر دهه ۷۰ میلادی تحت تاثیر آرا و نظرات پژوهشگران مختلفی مطرح شد. از یک سو تلاشهای «لودویگ فون میزس» در توضیح لیبرالیسم کلاسیک در عرصه اقتصاد و سیاست، ایدههای سنتی درباره دولت رفاه را نشانه گرفت. از طرف دیگر نیز مکتب شیکاگو با استدلال در حمایت از نظم بازار، موجب تضعیف ایدههای سوسیالیستی مربوط به حوزه اقتصاد و به طور مشخص اقتصاد کینزی شد. نقش اقتصاددانهای طرفدار نظریه انتخاب عمومی در نمایش مشکلات دولت به عنوان یک نهاد بزرگ در ساماندهی عرصه اقتصاد و سیاست نیز در ظهور ایده کوچکسازی دولت دارای اهمیت است.
مکاتب و اقتصاددانهای فوق در شکلگیری ایده دولت حداقل و در پی آن کوچکسازی دولت، چه به مثابه نظریه و چه به مثابه سیاست، نقش اساسی داشتهاند. با این حال نظرات آنها عاری از انتقاد نیست. یکی از انتقادهای اصلی که به فرایند کوچکسازی دولت وارد شد، مربوط به بحث تامین خدمات عمومی بود. در دوران رواج ایده دولت رفاه، نهاد دولت تامین بخش قابل ملاحظهای از خدمات عمومی را بر عهده گرفت. با این حال در دهه ۸۰ میلادی در پی تلاش برای کوچکسازی دولت، بحث واگذاری تامین خدمات عمومی به بخش خصوصی مطرح شد که هزینه این خدمات را برای شهروندان افزایش داد.
علاوه بر این، در اثر کوچکسازی، امنیت شغلی کارکنان بخش خدمات عمومی نیز دستخوش تغییر میشود. از این منظر کوچکسازی دولت به همان اندازه که بار مالی دولت را کم میکند، بار مالی شهروندان یا به عبارت دقیقتر هزینه پرداختی از سوی دریافت کنندگان خدمات عمومی را افزایش خواهد داد.
کوچکسازی دولت در ایران؛ موانع
علاوه بر انتقادهای مطرح در حوزه کوچکسازی دولت که یکی از آنها در بالا مطرح شد، در مورد کوچکسازی دولت در ایران، باید وضعیت خاص این نهاد در کشورمان را نیز مدنظر قرار دهیم. دسترسی گسترده به منابع طبیعی، به طور مشخص نفت، دولت ایران را به یک دولت رانتیر بدل کرده است. این نکته یک مانع مهم در راستای کوچکسازی دولت است و وضعیت متفاوتی برای نهاد دولت در ایران در مقایسه با کشورهایی مانند بریتانیا و ایالات متحده ایجاد میکند.
اگرچه دولتهای رانتیر نفتی از دههها قبل برنامههای توسعه اقتصادی و کاهش وابستگی به نفت را شروع کردهاند، اما هنوز هم درآمد حاصل از صادرات بخش اصلی بودجه چنین کشورهایی را شکل میدهد. وضعیت دولت در ایران نیز به همین شکل است. بر این اساس توانایی دولت ایران برای تامین خدمات عمومی و عمل به سایر وظایفش با درآمدهای نفتی ارتباط مستقیم دارد.
از دید منتقدان، کوچکسازی دولت به همان اندازه که بار مالی دولت را کم میکند، بار مالی شهروندان یا به عبارت دقیقتر هزینه پرداختی از سوی دریافتکنندگان خدمات عمومی را افزایش خواهد داد
نکته مهم، امکانپذیری واگذاری صنعت نفت به بخش خصوصی است. صرفنظر از استدلالهای اقتصادی یا هنجاری، مساله خصوصیسازی صنعت نفت در ایران از نظر قانونی با مانع مواجه است. در سیاستهای کلی اصل ۴۴ که فرایند خصوصیسازی و کوچکسازی دولت در طول بیش از یک دهه اخیر بر مبنای آن صورت گرفته است، به طور مشخص به هنگام بحث از واگذاری صنایع مادر و معادن بزرگ، صنعت نفت و گاز مستثنی شده است. به این ترتیب در فرایند کوچکسازی دولت در ایران عملا مهمترین بخش صنعتی مورد چشم پوشی قرار گرفته است.
انتقادی که در این میان به واگذاری منابع طبیعی در کشورهای دارای رانت طبیعی وارد میشود، بحث مالکیت عمومی این منابع است. به عبارت دقیقتر، از آنجایی که رانت به منابع درآمدی اشاره دارد که بدون هیچ تلاش تولیدی به دست میآید و از همه مهمتر در مورد ایران جزو منابع طبیعی است، مالکیت آن نیز به تمام اعضای جامعه تعلق دارد. با این حساب واگذاری صنایع مرتبط با رانت در کشورهای رانتیر فقط در مورد بهرهبرداری از آن امکانپذیر است. نکته مهم اینکه در اغلب کشورهای رانتیر نفتی حتی امتیاز بهرهبرداری از نفت نیز جزو انحصارات دولتی محسوب شده و نهاد دولت به نمایندگی از جامعه حق بهرهبرداری از رانت مورد نظر را عهدهدار میشود.
نتیجه این وضعیت این که در کشورهای رانتیر انتقال منابع یا داراییهای عمومی به بخش خصوصی به دلیل اهمیت موضوع مالکیت عمومی بر منابع مورد نظر، کمتر در دستور کار قرار میگیرد.
در پرتو این چشمانداز، واگذاری منابع عمومی به بخش خصوصی بیشتر از اینکه در راستای افزایش کیفیت تامین خدمات عمومی و بهرهبرداری بهینه از منابع عمومی باشد، به نوعی واگذاری رانت متعلق به عموم جامعه به گروهی خاص یا فرادست است. به ویژه آنکه در مورد دولت ایران مسئولیتهای گستردهای نظیر آموزش و پرورش رایگان، پیریزی اقتصاد عادلانه، ایجاد رفاه و کاهش فقر در قانون اساسی برای این نهاد مشخص شده است.
کوچکسازی دولت در قالب واگذاری تامین خدمات عمومی به بخش خصوصی و انتقال داراییهای عمومی به بخش خصوصی مساله رقابت میان گروههای ذینفع برای کسب رانت بیشتر را نیز به همراه دارد. چنین پدیدهای به رقابت میان گروههای مختلف، اعم از دولتی و غیردولتی، بر سر بهرهبرداری از رانت طبیعی و تبدیل اموال عمومی به اموال خصوصی برای کسب سود بیشتر میانجامد.
نکته مهم اینکه در این شرایط پاسخگویی عمومی دولت در برابر بهرهبرداری از رانت طبیعی متعلق به کل جامعه از بین رفته و این منابع در اختیار بخش خصوصی با کمترین پاسخگویی یا فقدان پاسخگویی به طور کل قرار میگیرد. این نکته به طور طبیعی در ایران با دسترسی گسترده به رانت منابع نفتی و سایر منابع طبیعی قابل توجه است. حضور پررنگ نهادهای عمومی در جریان واگذاری موسسات و اموال دولتی در فرایند کوچکسازی دولت و همچنین عدم شفافیت درباره هویت حقیقی و حقوقی برخی از برندگان واگذاریها در جریان کوچکسازی دولت ادعای فوق را تایید میکند.
راهکارهای کوچکسازی دولت در ایران
بر اساس آنچه گفته شد، کوچکسازی دولت به نوعی توزیع رانت در میان نهادهای عمومی یا بخش شبهخصوصی با هویت نامشخص منتهی میشود. راهکار پیشنهادی در این پژوهش تمرکز بر روی مسئولیتپذیری و پاسخگویی نهاد دولت در برابر جامعه از یک سو و عملکرد اقتصادی مبتنی بر بازارِ بخش خصوصی است. ترکیب این دو عامل در فرایند شراکت عمومی- خصوصی به چشم میخورد. شراکت عمومی- خصوصی به فرایند کلی همکاری میان دولت با بخش خصوصی برای تامین خدمات عمومی، زیرساختها و به طور کلی هرنوع فعالیت اقتصادی دیگری که در چارچوب عملکرد نهاد دولت قرار میگیرد، اشاره دارد. این همکاری در حوزههای مالی، ساخت و ساز و پروژههای عمرانی صورت میگیرد. به این ترتیب دولتها با استفاده از همکاری بخش خصوصی امکان پیشبرد پروژهها بر مدار منطبق بازار یا به عبارت بهتر سودمحور را پیدا میکنند
البته هدف اصلی در این میان کسب سود از فعالیت مورد نظر نیست، بلکه نهاد دولت این همکاری را به منظور افزایش کیفیت نهایی پروژه و همچنین کاهش هزینههای تکمیل آن انجام میدهد. از سوی دیگر بخش خصوصی نیز در چنین پروژههایی امکان بهرهمندی از برخی مشوقهای دولتی نظیر معافیت مالیاتی را خواهد داشت.
استفاده از تجربه و دانش بخش خصوصی در اقتصاد ایران، چه در قالب کوچکسازی و چه به طور کلی، با توجه به شرایط ویژه دسترسی به رانت طبیعی، وضعیت متفاوتی در مقایسه با تجربه الگوهای اولیه روند کوچکسازی دولت در کشورهایی مانند انگلستان و ایالات متحده دارد
استفاده از الگوی مشارکت عمومی- خصوصی در زمینه تامین مالی پروژهها و فعالیتهای دولتی در بیشتر موارد مربوط به کسری بودجه نهادهای عمومی است. به عنوان مثال، در بخش صنعت نفت در صورتی که نهاد دولت بودجه لازم برای کشف میدانهای نفتی جدید یا بهرهبرداری از آنها را نداشته باشد، امکان مشارکت با بخش خصوصی برای تامین مالی این پروژه وجود دارد. در برخی از موارد حتی فرایند اجرای پروژه نیز به بخش خصوصی واگذار میشود. البته در این میان دولت حق نظارت بر اجرای پروژه را حفظ میکند.
همین امر امکان پاسخگویی دولت در برابر جامعه نسبت به پروژه مورد نظر را فراهم میسازد. چنین همکاری موجب بهرهمندی از توان برنامهریزی بخش عمومی و در عین حال توان تکنیکی و مزیت بخش خصوصی در زمینه فناوری برای پیشبرد هرچه سریعتر و همراه با کیفیت بالاتر پروژهها میشود. به عبارت دقیقتر، برنامهریزان دولتی با استفاده از دیدگاه بازار محور و واقعگرایانه بخش خصوصی فرصت تکمیل پروژهها و برنامهها را با ریسک و هزینه کمتر پیدا میکنند.
اگرچه مشارکت عمومی- خصوصی در بسیاری از موارد به دلیل کسری بودجه بخش عمومی روی میدهد، اما در نمونههای متاخر به روند نوآوری با تامین سرمایه دولتی نیز اشاره دارد. این امر شامل فرایند تحقیق و توسعه میشود. در این میان تامین سرمایه مورد نیاز برای فرایند مورد نظر با بخش عمومی بوده و در عوض از توانمندیهای فنی و دانش بخش خصوصی استفاده میشود.
در الگوی متاخر مشارکت عمومی- خصوصی ترکیب سرمایه دولتی و ابتکار عمل بخش خصوصی در کانون توجه قرار میگیرد. چنین همکاریهایی به دلیل اینکه در ارتباط با ایجاد یا توسعه زیرساختها است، نیازمند تنظیم ساختاری مشخص است. ساختار مورد نظر در قالب قراداد میان بخش عمومی و خصوصی تعیین میشود. در این رابطه باید به چند محور توجه داشت. این محورها در مطالعهای از سوی «فارکوهارسون» و همکاران زیر نظر مرکز مطالعاتی بانک جهانی مطرح شده است.
نمونه موفق مشارکت میان بخش عمومی و خصوصی بر اساس الگوی مورد بحث در کشور نروژ به چشم میخورد. این کشور در طول دو دهه اخیر به جای تامین دولتی خدمات عمومی به سوی جلب مشارکت بخش خصوصی حرکت کرده است.
موانع کوچکسازی دولت از نظر پژوهشگران ایرانی شامل رانتیریسم، فرهنگ سیاسی ایرانیان، فقدان پیشنیازهای لازم برای اجرای سیاست کوچکسازی دولت و بروز تضاد طبقاتی در پی اجرای این سیاست است
بر این اساس اگرچه حق نظارت بر روی تامین خدمات همچنان با دولت نروژ است، اما مشوقهای سرمایهگذاری برای بخش خصوصی در نظر گرفته شده است. نکته مهم اینکه این روند مشارکت در طول دو دهه اخیر به تدریج از پروژههای سطح خُرد و کوچک به پروژههای زیربنایی رسیده است. در این وضعیت دولت نروژ به جای تامین سرمایه از سوی بخش خصوصی به دنبال دانش، تخصص و تجربه این بخش در پیشبرد بهتر پروژههای زیربنایی است. این الگو مشارکت بخش عمومی- خصوصی در نروژ را به نمونهای موفق بدل کرده است.
تغییر جهتگیری دولت نروژ از پیگیری تامین انحصاری خدمات عمومی در قالب دولت رفاه تا اواسط دهه ۹۰ میلادی به مشارکت با بخش خصوصی، الگویی موفق برای حل مشکل حضور گسترده دولت در عرصه اقتصاد از یک سو و انتقادات از فقدان حضور نسبی این نهاد در عرصه اقتصاد فراهم میسازد. این الگو در کشور ایران نیز با سهم بالای بخش دولتی در مقایسه با بخش تعاونی و خصوصی در عرصه اقتصاد قابل اجراست.
از آنجایی که در ایران مالکیت صنایع مادر، به ویژه صنعت نفت و تامین خدمات عمومی در مقیاس وسیع با دولت است، استفاده از الگوی مشارکت بخش عمومی- خصوصی امکان بهرهمندی از دانش و تخصص بخش خصوصی را فراهم کرده و از سوی دیگر مساله مالکیت عمومی منابع طبیعی یا همان رانت در دسترس را حل خواهد کرد. به بیان دقیقتر، در الگوی مشارکت بخش عمومی- خصوصی، دولت به جای کوچکسازی از طریق واگذاری کامل یک بنگاه تجاری اقدام به مشارکت با بخش خصوصی کرده و مالکیت بنگاه و صنعت مورد نظر نیز همچنان برای بخش دولتی حفظ میشود.
مشکلات قانونی در واگذاری یا خصوصیسازی در بخش صنعت نفت و گاز در ایران یعنی در مهمترین رانت طبیعی در ایران که نقش مهمی در افزایش حضور و فعالیت این نهاد در عرصه اقتصاد داشته، قابل تامل است.
بنابراین کوچکسازی دولت از طریق راهکارهای مورد بررسی در این فراترکیب، شامل خصوصیسازی، مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب، با مشکلات و موانع حقوقی- قانونی رو به رو خواهد بود. مشارکت بخش عمومی- خصوصی علاوه بر اینکه مشکلات فوق را حل خواهد کرد، امکان نظارت مداوم دولت بر عملکرد بخش خصوصی را فراهم میسازد. نکته مهم اینکه مشارکت بخش عمومی- خصوصی در پیشبرد پروژهها و تامین خدمات عمومی در ساختار حقوقی- قانونی ایران مورد توجه قانونگذار قرار گرفته است. با این حساب مشکلی از نظر اجرای این الگو در کشور ایران وجود ندارد.
جمعبندی
استفاده از تجربه و دانش بخش خصوصی در اقتصاد ایران، چه در قالب کوچکسازی و چه به طور کلی، با توجه به شرایط ویژه دسترسی به رانت طبیعی وضعیت متفاوتی در مقایسه با تجربه الگوهای اولیه روند کوچکسازی دولت، یعنی انگلستان و ایالات متحده، دارد.
سنتز صورت گرفته در این مقاله استفاده از الگوی مشارکت بخش عمومی- خصوصی را مطرح میسازد. به این ترتیب تعادلی میان استفاده از دانش، تخصص و به عبارت دقیقتر عملکرد مبتنی بر بازار بخش خصوصی با مسئولیتپذیری و پاسخگویی نهاد دولت در برابر جامعه ایجاد میشود. نتیجه اینکه هم امکان کاهش بار اقتصادی نهاد دولت فراهم شده و هم رانت طبیعی متعلق به تمام اعضای جامعه در قالب اموال عمومی به اموال خصوصی تبدیل نخواهد شد.
نتایج این فراترکیب نشان میدهد از نظر پژوهشگران ایرانی اهداف کوچکسازی دولت در ایران شامل کاهش اندازه دولت و فعالیتهای اقتصادی آن، افزایش کارآیی و افزایش رقابت در حوزه اقتصاد است. درباره راهکارهای کوچکسازی نیز خصوصیسازی، مدیریت دولتی نوین و حکمرانی خوب مورد نظر پژوهشگران ایرانی قرار دارد.
موانع کوچکسازی دولت نیز از نظر پژوهشگران ایرانی شامل رانتیریسم، فرهنگ سیاسی ایرانیان، فقدان پیشنیازهای لازم برای اجرای سیاست کوچکسازی دولت و بروز تضاد طبقاتی در پی اجرای سیاست کوچکسازی دولت است. در نهایت نیز سنتز مقاله با بررسی الگوی مشارکت بخش عمومی- خصوصی به عنوان راهکاری جدید برای کوچکسازی دولت و به مثابه جایگزین راهکارهای قدیمی ارائه شده است.
پینوشت:
غلامرضا حداد و علی آلعلی، «فراترکیب آراء پژوهشگران ایرانی دربارۀ کوچک سازی دولت در ایران»، فصلنامه علمی دولتپژوهی، دوره ۱۰، شماره ۳۹، پاییز ۱۴۰۳.