پرسش اینجاست: این شرکتها از منظر حقوقی چه نسبتی با بودجه دارند و از منظر اقتصادی، بدهبستان مالی آنها با دولت چگونه تعریف شده است؟
از منظر حقوق عمومی، شرکتهای دولتی مطابق قانون محاسبات عمومی، بنگاههایی هستند که بیش از ۵۰ درصد سرمایه آنها متعلق به دولت است. نکته اینجاست که این شرکتها، برخلاف دستگاههای اجرایی، شخصیت حقوقی مستقل دارند. همین استقلال حقوقی باعث شده تا شرکتهای دولتی در یک «منطقه خاکستری» قرار گیرند؛ یعنی نه کاملاً تابع منطق بازار هستند و نه بهطور کامل مشمول انضباط مالی دولت. در قانون بودجه، شرکتهای دولتی بهصورت «جمع و خرج» درج میشوند؛ یعنی درآمد و هزینه آنها در ظاهر تراز است و اثر مستقیمی بر کسری بودجه نشان نمیدهد.
اما این یک توهم حسابداری است؛ زیرا در عمل، زیان این شرکتها یا از طریق کمکهای پنهان دولت جبران میشود یا بهصورت بدهی انباشته، تعهدات بیننسلی و فشار بر نظام بانکی و پولی منتقل میشود.
نسبت اقتصادی شرکتهای دولتی و بودجه
در نظریه اقتصادی دولت، شرکتهای دولتی اصولاً باید یکی از سه نقش را ایفا کنند: (۱) تأمین کالاها و خدمات عمومی حیاتی؛ (۲) جبران شکست بازار؛ (۳) ایجاد درآمد پایدار برای دولت. گزارش دیوان محاسبات نشان میدهد بخش قابلتوجهی از شرکتهای دولتی، در هیچیک از این سه چهارچوب بهدرستی عمل نمیکنند. زیاندهی گسترده، بهرهوری پایین و نبود شفافیت مالی، به این معناست که این شرکتها نهتنها به بودجه کمک نمیکنند، بلکه بهطور ساختاری مصرفکننده منابع عمومی هستند.
این مصرف منابع، الزاماً بهصورت «کمک مستقیم از بودجه» نیست. بسیاری از شرکتهای زیانده از امتیازات انحصاری، تسهیلات بانکی تکلیفی، تضمینهای دولتی، معافیتهای مالیاتی یا قیمتگذاری دستوری بهرهمند میشوند. اینها شکلهایی از یارانه پنهان بودجهای هستند که در جداول بودجه دیده نمیشوند؛ اما هزینه واقعی آنها بر دوش جامعه و اقتصاد است.
پارادوکس بودجهای
گزارش دیوان محاسبات را باید نه صرفاً یک صورتحساب مالی؛ بلکه یک هشدار نهادی تلقی کرد، هشدار درباره وضعیتی که در آن شرکتهای دولتی، در شکل فعلی خود، نه ستون فقرات بودجه عمومیاند و نه پیشران توسعه اقتصادی؛ بلکه بهتدریج به حفرههای ساختاری بودجه تبدیلشدهاند؛ حفرههایی که هرسال منابع بیشتری را میبلعند، بدون آنکه پاسخگویی متناسبی ایجاد کنند. مسأله همینجاست: مشکل، صرفاً بحران زیاندهی نیست؛ بلکه بحران «رابطه نامعلوم» میان دولت، بودجه و بنگاههای وابسته به دولت است.
در این وضعیت، دولت از یکسو مالک این شرکتهاست، از سوی دیگر تنظیمگر آنهاست و درنهایت، تأمینکننده کسریهایشان هم هست؛ ترکیبی که در عمل انضباط اقتصادی و حقوقی را خنثی میکند. وقتی شرکت دولتی میداند زیانش یا از جیب بودجه عمومی جبران میشود یا با افزایش بدهیهای پنهان تسویه خواهد شد، منطق اقتصادی «کارایی»، «بهرهوری» و «پاسخگویی» جای خود را به منطق «بقا» میدهد. اینجاست که شرکت دولتی نه بهعنوان بنگاه، بلکه بهعنوان یک مصرفکننده مزمن منابع عمومی عمل میکند. خطای رایج در مواجهه با این مسأله، تقلیل آن به شعار «کوچکسازی دولت» یا «خصوصیسازی سریع» است. تجربه چند دهه گذشته نشان داد واگذاری، بدون اصلاح رابطه حقوقی و اقتصادی، نهتنها مسأله را حل نکرده؛ بلکه آن را به حوزههای غیرشفافتر منتقل کرده است.
اصلاح واقعی از مسیر شفافسازی حقوقی، قطع پیوندهای مبهم با بودجه، تعیین دقیق مأموریت بنگاهها و پاسخگو کردن مدیران ممکن است. اگر این بازتعریف انجام نشود، شرکتهای دولتی همچنان به حیات خود ادامه خواهند داد؛ نه بهعنوان ابزار توسعه؛ بلکه بهعنوان هزینهای دائمی که هرسال، بیصدا اما پیوسته، بر دوش بودجه عمومی و حقوق شهروندان سنگینی میکند.
حقوقدان
منبع: روزنامه ایران، ۲۶ آذر ۱۴۰۴