محمد عادلی، پژوهشگر علوم اجتماعی، در یادداشتی که در اختیار انصاف نیوز قرار داده است با عنوان «تاراج سرمایه‌های ملی با مداخلات بیرونی | چگونه منافع عامه مردم قربانی منفعت اقلیت می‌شود؟» نوشت:
«طبق قانون وزیر اقتصاد 1600 تا 1800 حکم می‌زند، الآن این همه مناطق آزاد داریم که هیئت‌مدیره دارد، همه می‌خواستند عضو هیئت‌مدیره شوند، یا مدیرعامل فلان شرکت را آن‌ها بگذارند… عوض می‌کردیم، می‌آمدند اعتراض می‌کردند، دیگر من چه جوابی به این‌ها بدهم، در مجلس بنشینم، همه این‌ها را یک‌به‌یک اسم ببرم؟ اینکه خوب نیست…»
این‌ها فقط بخشی از سخنان عبدالناصر همتی، وزیر پیشین اقتصاد است که پس از استیضاح خود در مجلس در مصاحبه‌ای عنوان کرد. در نمونه‌ای دیگر نیز احمد میدری وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در پاسخ به سؤال نمایندگان مجلس شورای اسلامی در صحن علنی بیان کرد که «من فقط یک نفر بازرس را به یک شرکت فولادی فرستادم، اما امروز به من گفته می‌شود افشا می‌کنیم؛ اگر قرار است من به‌عنوان یک وزیر اجازه نداشته باشم در شرکت فولاد خراسان بازرس بفرستم بهتر است که این وزارت پابرجا نباشد».
همین دو نمونه که در چند ماه اخیر رخ داده‌اند نشان‌دهنده یکی از مشکلات دستگاه‌های سیاست‌گذاری کشور یعنی مداخلات بیرونی است که تبدیل به نقطه فشاری بر وزارتخانه‌ها و مانعی بر انجام وظایفشان شده است؛ لذا سؤالی که قابل‌طرح این است که ریشه فشارهای بیرونی وارده بر وزارتخانه‌های مختلف چیست و این مسئله چه تأثیری بر عملکرد آن‌ها داشته است؟ این یادداشت تلاش می‌کند به بحث پیرامون این موضوع با تأکید بر دو وزارت نیرو و وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی پرداخته و نشان دهد که چگونه ساختار موجود برای این دو وزارتخانه پای نهادهای بیرونی را به حیطه وظایف این دو وزارتخانه باز کرده است.
ساختار شرکتی وزارت نیرو و پیامدهای آن در مدیریت آب
شیوه مداخلات بیرونی در وزارت نیرو بیشتر ریشه در ساختار شرکتی این وزارتخانه دارد. در این وزارتخانه در سطوح میانی و عملیاتی برخلاف سایر وزارتخانه‌ها ادارات کل و سازمان‌ها مسئول نیستند بلکه شرکت‌هایی وجود دارند که مسئولیت‌های لازم را بر عهده دارند. ساختار وزارت نیرو از همان زمان تأسیس مبتنی بر مدل شرکتی سامان یافت و بعد از انقلاب نیز این شکل تداوم و گسترش یافت. درواقع، در این مدل، مجموعه‌ها اجازه برگزاری مناقصه، مزایده، عقد قرارداد خریدوفروش و… را دارند که در مدل ادارات کل چنین اختیاراتی وجود ندارد.
در سطح میانی وزارت نیرو پنج شرکت مادر تخصصی وظیفه برنامه‌ریزی، نظارت و ارزیابی شرکت‌های زیرمجموعه تخصصی خود را بر عهده دارند و وظیفه‌شان اجرای سیاست‌های کلان وزارت نیرو توسط شرکت‌های زیرمجموعه است؛ ازاین‌بین دو شرکت مادر تخصصی مدیریت منابع آب ایران و شرکت مادر تخصصی مهندسی آب و فاضلاب مربوط به بخش آب هستند.
در پایین‌ترین سطح یعنی سطح عملیاتی نیز شرکت‌های آب منطقه‌ای و آب و فاضلاب قرار دارند که وظیفه عملیاتی کردن سیاست‌ها و توزیع آب در مناطق مختلف را بر عهده دارند. در ذیل شرکت مادر تخصصی مدیریت منابع آب ایران 30 شرکت آب منطقه‌ای، شرکت سازمان آب و برق خوزستان و شرکت توسعه منابع آب و نیروی ایران قرار دارند و در ذیل شرکت مهندسی آب و فاضلاب کشور نیز ۳۴ شرکت آب و فاضلاب استانی مشغول به فعالیت هستند. تفاوت شرکت‌های آب و فاضلاب و شرکت‌های آب منطقه‌ای در این است که وظیفه شرکت‌های آب و فاضلاب توزیع آب شرب به‌صورت لوله‌کشی به مشترکان و جمع‌آوری و دفع فاضلاب آن است ولی شرکت‌های آب منطقه‌ای وظیفه تأمین آب و انتقال آن به‌وسیله سد و تونل، تحویل آب شرب در تصفیه‌خانه به شرکت‌های آب و فاضلاب، توزیع آب به صنایع بزرگ و کشاورزان و حفاظت از منابع آب سطحی و زیرزمینی را بر عهده دارند.
همراهی مدیران شرکت‌ها با فشارهای بیرونی
یکی از مهم‌ترین نقاط آسیب‌زا برای نظام حکمرانی آب در کشور دخالت‌های بیرونی و غیرکارشناسی گروه‌های خارج از وزارتخانه در سیاست‌های آبی است که هم در ساختار سیاسی کشور و هم در ساختار حکمرانی آب ریشه دارد. یکی از نمونه‌های این‌گونه مداخلات بدین‌صورت است که مقامات محلی که توان وارد آوردن فشار به مجموعه وزارت نیرو علی‌الخصوص شخص وزیر را دارند، با تهدیداتی همچون استیضاح وی را وادار به انجام پروژه‌هایی می‌کنند که ممکن است مبنای کارشناسی دقیقی نداشته باشد. دراین‌بین حتی ممکن است برخی مدیران شرکت‌های آب منطقه‌ای و آب و فاضلاب استانی نیز با دادن اطلاعات در این امر نقش داشته باشند.
این فشارها دلایل متنوعی دارند؛ اول آنکه ساختار سیاسی کشور به‌گونه‌ای است که نمایندگان هر استان در مجلس مجبور هستند برای توسعه استان خود اقداماتی انجام دهند. بر همین اساس نمی‌توان به آن خرده‌ای گرفت چراکه درهرحال این وظیفه برای نمایندگان مجلس تعریف شده است و مردم هر استان نیز از نمایندگان خود انتظاراتی دارند. این ایراد را باید به ساختار سیاسی کشور وارد دانست که نمی‌تواند بین سیاست‌ها و سازوکارهای محلی و ملی انطباق و همپوشانی ایجاد کند.
با این اوصاف مشکل اصلی زمانی رخ می‌دهد که مقامات محلی نه برای توسعه استان خود که بنا به دلایل دیگری با فشار بر وزیر و مجموعه وزارت نیرو در پی اجراشدن پروژه‌های عمرانی در استان خود باشند. برخی از این دلایل سیاسی هستند مانند حفظ و تقویت پایگاه رأی خود یا ممکن است در راستای نوعی ادای دین باشند؛ چراکه ممکن است در زمان انتخابات افراد و گروه‌هایی حمایت مالی کرده باشند و حال این مسئله به‌نوعی باید جبران شود.
اما مهم‌تر از این مسئله، همکاری مدیران شرکت‌های استانی وزارت نیرو برای این‌گونه مداخلات است که ریشه در سازوکار حکمرانی آب در کشور دارد. در پی واگذاری درآمدزایی شرکت‌های استانی وزارت نیرو به خود آن‌ها، هرچه در منطقه‌ای پروژه‌های بیشتری تعریف شوند، منابع بودجه‌ای بیشتر وارد شرکت‌های استانی خواهد شد؛ ازاین‌رو این شرکت‌ها نیز تمایل بیشتری برای ایجاد فشار خارجی بر وزارت نیرو دارند. به‌علاوه آنکه، با ورود شرکت‌های پیمانکاری مزایای مختلف کوچک و بزرگی نصیب شرکت‌های استانی می‌شود، مزایایی که در مواردی حداقلی هستند؛ به‌عنوان نمونه ممکن است یک شرکت پیمانکاری امکانات دفتری یا اتومبیل برای شرکت استانی وزارت نیرو فراهم آورد.
ریشه اصلی چنین مشکلی را می‌توان استانی کردن مدیریت آب از سال 1383 دانست که سبب شده است هر استانی جداگانه برای منافع آبی خود بکوشد. به‌عنوان نمونه در حوضه آبریز رودخانه سفیدرود 9 استان ذی‌نفع هستند که استانی کردن مدیریت آب سبب شکل‌گیری انواع کشمکش‌ها و نزاع‌ها بین مردم این استان‌ها و همچنین تلاش مدیران و مقامات هر استان برای کسب منفعت بیشتر شده است. ازاین‌رو بسیاری از کارشناسان بر این عقیده‌اند که تصمیم‌گیری برای حوضه‌های آبریز باید به‌صورت کلان‌تر باشد تا با دیدی جامع‌تر در مورد منابع آبی تصمیم‌گیری شود. هرچند نمی‌توان دلایل گسترش بی‌رویه طرح‌هایی مانند سدسازی و پروژه‌های انتقال آب بحث‌برانگیز در کشور را محدود به این عوامل کرد اما از نقش پررنگ آن دراین‌بین نیز نمی‌توان غافل شد.
بنگاه‌داری صندوق‌های بازنشستگی پاشنه آشیل وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی
یکی از راهکارهایی که تمامی صندوق‌های بیمه‌ای در دنیا برای مدیریت سرمایه خود و افزایش درآمدها پی می‌گیرند، سرمایه‌گذاری و خرید سهام شرکت‌های مختلف است. ازاین‌رو مدیریت این‌گونه صندوق‌ها همواره سعی می‌کنند تا بهترین نقاط را برای خرید سهام انتخاب کنند و ذینفعانشان نیز خواهان پاسخگویی آن‌ها در قبال سود و زیان حاصله از این سرمایه‌گذاری‌ها هستند.
در ایران نیز همین رویه مورداستفاده قرار گرفته شده است با این تفاوت که سهامداری صندوق‌ها بیشتر به سمت شرکت‌داری مستقیم میل کرده است که یکی از دلایل اصلی آن رد دیون دولت بوده است. ازآنجایی‌که سالیان متمادی دولت در پرداخت سهم خود از حق بیمه و سایر تعهدات مالی به صندوق‌های بازنشستگی دچار مشکل بوده است، سعی کرده است در دوره‌های مختلف شرکت‌های دولتی را به‌عنوان رد دیون به صندوق‌ها واگذار کند. از همین روست که امروزه مشاهده می‌شود صندوق‌های بازنشستگی اصلی ایران یعنی سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری در حوزه‌های متنوع و متفاوتی دارای شرکت هستند. از سوی دیگر بورس ایران نیز به دلیل عمق کم خود توان جذب سرمایه‌های هنگفت صندوق‌ها را نداشته و لاجرم صندوق‌ها شرکت‌داری را ترجیح داده‌اند.
بر همین اساس، برای مدیریت این شرکت‌ها در سال 1365 شرکت سرمایه‌گذاری تأمین اجتماعی (شستا) در قالب یک شرکت سهامی خاص با سرمایه اولیه دو میلیارد تومان از دارایی‌های سازمان تأمین اجتماعی تأسیس شد که در حال حاضر دارای 9 هلدینگ اصلی، چند هلدینگ فرعی و ۱۶۶ شرکت است. در ذیل صندوق بازنشستگی کشوری نیز در حال حاضر 5 هلدینگ تخصصی و بیش از 110 شرکت کنترلی و مدیریتی وجود دارد.
بر اساس برآوردها تا پایان سال 1399 مجموع درآمد حاصل از فعالیت هلدینگ‌های زیرمجموعه تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری برابر با 115 هزار میلیارد تومان و دارایی این دو مجموعه نیز 309 هزار میلیارد تومان بوده است. بیشترین درآمد نیز به ترتیب متعلق به شستا (66 درصد) و آتیه صبا (13 درصد) و بانک رفاه کارگران (10 درصد) بوده است. باید توجه داشت که کل بودجه عمومی ایران در سال 1399 برابر با 650 هزار میلیارد تومان (همت) بوده است، یعنی تنها درآمد شرکت‌های زیرمجموعه این دو صندوق بازنشستگی حدود یک‌ششم بودجه کشور و مجموع دارایی این دو بنگاه برابر با نیمی از بودجه سال 1399 بوده است.
با یک نگاه ساده به حیطه‌های مختلف شرکت‌های ذیل صندوق‌های بازنشستگی می‌توان متوجه شد که از طریق شرکت‌های تابعه، صندوق‌ها با بخش وسیعی از بخش خصوصی در ایران مرتبط هستند که احتمال بروز انواع موقعیت‌های فساد و تعارض منافع را در آن به‌شدت افزایش می‌دهد.
فشار برای نفوذ به شرکت‌ها
بر اساس قانون نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب سال 1383، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی وظیفه مدیریت صندوق‌های بازنشستگی کشور را به‌صورت متمرکز بر عهده داشت که با ادغام وزارت رفاه و تأمین اجتماعی با دو وزارت تعاون و وزارت کار و امور اجتماعی، این مسئولیت بر دوش وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی قرار گرفت. در حال حاضر نیز چهار صندوق تأمین اجتماعی، بازنشستگی کشوری، فولاد و بیمه اجتماعی روستاییان، کشاورزان و عشایر به‌صورت مستقیم با این وزارتخانه کار می‌کنند و سیاست‌گذاری کلی 14 صندوق بازنشستگی دیگر نیز با همین وزارتخانه است.
چه از حیث مدیریت شرکت‌های تابعه صندوق‌های بازنشستگی و چه از منظر مقررات‌گذاری برای نظام بیمه اجتماعی وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی تعاملاتی مستقیم و جدی با صندوق‌های بازنشستگی دارد. رئیس سازمان تأمین اجتماعی و رئیس صندوق بازنشستگی کشوری به‌صورت مستقیم توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی انتخاب می‌شوند؛ لذا این وزارتخانه امکان اثرگذاری جدی در انتخاب اعضای هیئت‌مدیره شرکت‌های تابعه صندوق‌ها را دارد و این شرکت‌ها به‌صورت مستمر در ارتباط با وزارتخانه هستند. از طرف دیگر هیئت‌امنای صندوق‌های بازنشستگی که ریاست آن با وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی است، نقش سیاست‌گذار مستقیم با صندوق‌های بازنشستگی را دارد.
درنتیجه این ساختار است که وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی همواره یکی از نقاط فشار گروه‌های بیرونی برای اثرگذاری بر وضعیت شرکت‌ها بوده است. به‌عبارت‌دیگر، ازآنجایی‌که گروه‌های بیرونی به‌طور مستقیم نمی‌توانند فشاری بر مدیرعامل صندوق‌های بازنشستگی یا شرکت‌های تابعه آن‌ها وارد آورند، با فشار بر وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی از او می‌خواهند که سازمان را وادار به پیگیری خواسته‌هایشان کند.
آنچه شرح داده شد، نشان می‌دهد که سازوکار بنگاه‌داری موجود چگونه سبب ایجاد فشار بر وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی شده است به‌طوری‌که بر اساس برخی شواهد مداخله در تعیین هیئت‌مدیره و مدیرعامل شرکت‌ها تبدیل به یکی از نقاط چالش‌انگیز برای این وزارتخانه شده است.
منفعت حاصل از این مداخلات چیست؟
یکی از دلایل این فشارها تلاش برای سرمایه‌گذاری و انجام انواع پروژه‌ها در مناطق موردنظر ذینفعان بیرونی است. دو دلیل عمده برای این امر وجود دارد؛ اول آنکه برخی از این افراد به دنبال تثبیت پایگاه اجتماعی خود در منطقه خود بوده و سعی می‌کنند با جذب سرمایه به منطقه خود به‌نوعی بقای سیاسی خود را تضمین کنند. دوم آنکه چون این مقامات مستقیماً بودجه‌ای برای سرمایه‌گذاری در منطقه خود ندارند، مجبور هستند که به هر نحو ممکن سرمایه‌ای را جذب استان خود کنند. دراین‌بین فشار بر وزارتخانه‌ها و شرکت‌های تابعه آن‌ها یکی از آسان‌ترین راه‌ها است چراکه مسیرهای دیگر مانند دریافت بودجه از دولت دشوارتر است. علاوه بر این مسئله تعارض منافع ناشی از ارتباطات خویشاوندی نیز در رابطه بین ذینفعان بیرونی و وزارتخانه‌ها وجود دارد که سعی می‌کنند با وارد آوردن فشار برخی افراد نزدیک به خود را در شرکت‌های تابعه یا پروژه‌های اجرایی به‌کارگیرند.
بررسی نمودار زیر به‌خوبی نشان می‌دهد که این سازوکار چگونه عمل می‌کنند. چنانچه از تصویر مشخص است در سال 1390 که انتخابات مجلس شورای اسلامی برگزار شد تعداد پروژه‌های عمرانی رشد قابل‌توجهی از خود نشان داده است. شروع پروژه‌های عمرانی به‌عنوان یک ژست توسعه‌ای در ادوار سیاسی، به کلید خوردن بی‌محابای طرح‌های عمرانی بدون توجه به ظرفیت‌های مالی و اجرایی کشور منجر شده است. اثر ادوار سیاسی بر طرح‌های عمرانی، در نمودار زیر که تعداد طرح‌های عمرانی در یک سال قبل از انتخابات مجلس (۱۳۸۹)، سال انتخابات مجلس (۱۳۹۰) و یک سال بعد از انتخابات مجلس (۱۳۹۱)، نشان می‌دهد، قابل‌رؤیت است. با توجه به نمودار مشاهده می‌شود که در یک سال قبل از انتخابات و سال انتخابات، تصویب پروژه‌های عمرانی جدید افزایش‌یافته است، اما در سال بعد از انتخابات، پروژه‌های جدید در تمام استان‌ها کاهش‌یافته است (امیری و صمدیان، ۱۳۹۶).
این مداخلات چه پیامدهایی برای مردم دارند؟
این‌گونه مداخلات پیامدهایی جدی در پی دارند که به‌عنوان نمونه در رابطه با وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی خود را در قالب کاهش بازدهی شرکت‌ها، انحراف منابع و تضییع حقوق مشترکان صندوق‌های بازنشستگی و در وزارت نیرو به‌صورت افزایش پروژه‌های عمرانی غیرکارشناسی و تعمیق بحران آبی کشور نشان می‌دهد.
نتیجه این امر برای شرکت‌های تابعه صندوق‌های بازنشستگی این بوده است که هم به‌واسطه حضور افراد غیرمتخصص و ناآشنا به حوزه فعالیت شرکت‌ها و هم به دلیل فشار مالی بی‌برنامه نتوانسته‌اند به درآمدزایی لازم دست یابند و حتی در مواقعی ورشکست شده‌اند. به همین دلیل هم است که مشاهده می‌شود بخش اندکی از درآمد صندوق‌ها از این شرکت‌ها تأمین می‌شود، درحالی‌که هدف اصلی از ایجاد شستا در تأمین اجتماعی و شرکت‌های صندوق بازنشستگی سرمایه‌گذاری منابع مالی صندوق‌ها و دریافت سود بوده است؛ اما در این وضعیت مشاهده می‌شود که شرکت‌ها به پاشنه آشیل صندوق‌ها تبدیل شده و خود به مشکلات مالی صندوق‌ها افزوده‌اند.
در مورد وزارت نیرو نیز این مسئله باعث شده است که با تعریف انواع پروژه‌ها، بودجه‌ها به استان‌هایی با توانایی لابی قوی‌تر سرازیر شده و نابرابری منطقه‌ای و بین استانی تشدید شود. ضمن آنکه آسیب‌های زیست‌محیطی درنتیجه فشار وارده به محیط‌زیست در اثر اجرای پروژه‌های غیرکارشناسی نیز گریبان‌گیر کشور شده و به بحران آبی دامن زده است.
پیامد دیگر این وضعیت ایجاد ناکارآمدی در وظایف مسئولان دولتی است. ازنظر برخی کارشناسان بخش عمده‌ای از این‌گونه فشارها به وزرا آنان را از وظایف اصلی خود دور کرده و موجب شکل‌گیری کژکارکردی‌های بزرگ در اداره کشور خواهد شد. همچنین پیامدهای این وضعیت می‌تواند بین نسلی و ضدتوسعه‌ای برای کل کشور باشد. به‌عنوان نمونه احداث صنایع فولاد در مناطق کویری یا انتقال غیرکارشناسی آب به‌شدت موجب مشکلات آبی و محیط‌زیستی برای همان پهنه و سایر پهنه‌ها خواهد شد که برون‌رفت از آن‌ها در برخی مواقع می‌تواند غیرممکن باشد.
منابع:
- امیری، حسین و فرزانه صمدیان (1396). تأثیر ادوار سیاسی بر طرح‌های عمرانی: مطالعه موردی استان‌های ایران. تهران: فصلنامه تحقیقات مدل‌سازی اقتصادی، شماره 30، صص 7-44.
- سروش فر، زهره و علی رفاهی (1399). موقعیت‌ها و مصادیق تعارض منافع در تأمین اجتماعی و راهکارهای مقابله با آن. تهران: مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی.
- عادلی، محمد (۱۴۰۰). موقعیت ها و مصادیق تعارض منافع در بخش آب وزارت نیرو. تهران: مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی.
- فرهیختگان (۱۴۰۴). میدری از مجلس کارت زرد نگرفت. تهران: روزنامه فرهیختگان.
- مرتضوی‌فر، زینب و همکاران (1403). شناسایی موقعیت‌ها و مصادیق تعارض منافع در حوزه صندوق‌های بازنشستگی (تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی کشوری). تهران: مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه جهاد دانشگاهی و سازمان بازرسی کل کشور.
- همشهری آنلاین (۱۴۰۴). همتی در سخنانی عجیب همهٔ نمایندگان را به رشوه گرفتن متهم کرد، سیاستمداری که هر وقت حرف می‌زند وضع برایش بدتر می‌شود. تهران: همشهری آنلاین.
انتهای پیام