امجد عبدی - دبیر تحریریه: بوروکراسی اداری در ایران به‌عنوان یکی از پیچیده و پرچالش‌ترین ساختار‌های تصمیم‌گیری، مدیریت و اجرای سیاست‌های عمومی، بار دیگر در مرکز توجه کارشناسان، سیاست‌گذاران و افکار عمومی قرار گرفته است. آنچه این روز‌ها بیش از گذشته دیده می‌شود، فشار فزاینده‌ای است که از سوی ساختار‌های متورم اداری بر توان تصمیم‌سازی و تصمیم‌گیری کارگزاران تحمیل می‌شود؛ وضعیتی که نه تنها مسیر اجرای سیاست‌ها را دشوار و طولانی کرده، بلکه هزینه‌های اداره کشور را در شرایط رکودی و تورمی به شکل قابل توجهی افزایش داده است.
شبکه‌ای پیچیده که کارگزار را احاطه کرده
امروز بسیاری از مدیران و کارگزارانی که در صف اجرا قرار دارند، با ساختاری روبه‌رو هستند که شبیه به یک «شبکه چندلایه و غیرمنعطف» عمل می‌کند. ساختاری که به‌جای تسهیل امور، نقش «گلوگاه تصمیم‌گیری» را ایفا کرده و عملاً به مانعی در برابر چابک‌سازی دولت تبدیل شده است.
این ساختار بروکراتیک متورم، در سال‌های گذشته تحت تأثیر درآمد‌های نفتی رشد کرد. در دوره‌هایی که فروش نفت با مشکل مواجه نبود، گسترش تشکیلات اداری نه تنها دغدغه محسوب نمی‌شد، بلکه در نگاه برخی سیاست‌گذاران ابزار افزایش نفوذ دولت در حوزه‌های مختلف به شمار می‌رفت. اما با تغییر شرایط، این ساختار به یک بارِ بزرگ تبدیل شده است.
دوره‌های بی‌توجهی به اصلاح ساختار
در سال‌هایی که درآمد‌های نفتی در سطح بالایی قرار داشت، افزایش تعداد سازمان‌ها، ایجاد واحد‌های موازی، توسعه تشکیلات و انباشته‌شدن پست‌های مدیریتی لزوماً بحران‌زا نبود.
درآمد‌های نفتی نقش ضربه‌گیر را بازی می‌کرد و هزینه‌های این حجم از نیروی انسانی و سازوکار‌های پیچیده اداری را پوشش می‌داد. اما واقعیت این است که همین توسعه بی‌قاعده و بدون طراحی، روزی باید هزینه‌اش پرداخت می‌شد و آن روز، امروز است که درآمد‌های نفتی کاهش پیدا کرده و با نوسان در فروش نفت مواجهیم.
جایی که بوروکراسی به بحران تبدیل می‌شود
امروز دولت با شرایطی کاملاً متفاوت روبه‌روست که عبارتند از تحریم‌های شدید، نوسانات جدی در صادرات نفت، رکود ساختاری و تورم مزمن و رو به افزایش. این عوامل باعث شده‌اند تک‌تک اجزای هزینه‌ای دولت اهمیت پیدا کنند. ساختاری که در دوره‌های رونق مالی نه‌تنها بحران‌زا نبود، بلکه به‌ظاهر مشکلی ایجاد نمی‌کرد، اکنون به یکی از اصلی‌ترین عوامل فشار بر منابع محدود. تبدیل شده است.
بوروکراسی متورم در شرایط رکود و تورم، نه‌تنها مانع چابکی سیاست‌گذاری است، بلکه هزینه‌های اداره کشور را به‌شدت بالا می‌برد. این‌جاست که دولت به‌دنبال کوچک‌سازی ساختار، حذف نهاد‌های غیرضروری و کاهش فرایند‌های زائد می‌رود، اما ساختار اداری که سال‌ها تثبیت شده، به‌خودی‌خود مقاومتی سخت در برابر هرگونه اصلاح از خود نشان می‌دهد.
کارگزاران می‌خواهند عمل کنند، اما ساختار همراهی نمی‌کند
بخش مهمی از تحلیل وضعیت کنونی این است که کارگزار اجرایی، برخلاف تصور عمومی لزوماً مشکل اصلی نیست، بلکه این ساختار‌های عظیم و غیرمنعطف‌اند که اجازه اعمال سیاست‌های جدید را نمی‌دهند.
کارگزاران می‌خواهند فرایند تصمیم‌گیری را تسهیل کنند، اصلاحات نهادی را پیش ببرند یا به سیاست‌گذاری‌های جدید واکنش سریع نشان دهند، اما با لایه‌های متعدد اداری روبه‌رو هستند. لایه‌هایی مانند بخشنامه‌هایی که یکدیگر را خنثی می‌کنند، نهاد‌هایی که کارکرد‌های موازی دارند، فرآیند‌هایی که بدون دلیل روشن ادامه یافته‌اند، الزاماتی که با منطق مدیریت جدید همخوان نیستند و سازوکار‌هایی که بیشتر از آنکه «کارآمد» باشند، «عادت‌محور» شده‌اند.
دولت می‌خواهد ساختار را کنار بزند، اما چگونه؟
دولت در چنین شرایطی ناچار است دو مسیر را هم‌زمان طی کند؛ اول اجرای تصمیمات روزمره مانند تأمین نیاز‌های عمومی، کنترل تورم، تنظیم بازار، مدیریت بودجه و سیاست‌گذاری‌های فوری کوتاه‌مدت و دوم جراحی ساختار بروکراتیک که کوچک‌سازی، حذف نهاد‌های زائد، اصلاح موازی‌کاری‌ها و چابک‌سازی فرایند‌ها را در پی دارد.
اما واقعیت این است که مسیر دوم، همواره در تعارض با ذات بروکراسی رسمی قرار می‌گیرد. هر اصلاح ساختاری با مقاومت‌های سازمانی، نگرانی‌های شغلی، پیچیدگی‌های قانونی و فشار‌های نهادی مواجه است. به همین دلیل است که حتی دولت‌هایی که اراده اصلاح بوروکراسی دارند خود نیز در عمل در «چنبره همین ساختار» گرفتار می‌شوند. دولت می‌خواهد ساختار ناکارآمد را کنار بزند، اما ساختار کنار نمی‌رود یا اگر روند کنار رفتن آغاز شود بسیار کند و محدود است.
بوروکراسی در دوره رکود معنا پیدا می‌کند
در شرایط اقتصادی عادی، شاید بحث بوروکراسی بیش از آنکه مسئله‌ای عملی باشد، موضوعی نظری جلوه کند. اما در دوره رکودی و تورمی، هر لایه اضافی از بوروکراسی به‌معنای هزینه بیشتر برای دولت، زمان بیشتر برای اجرای سیاست‌ها، فرسایش بیشتر اعتماد عمومی، کاهش کارآمدی تصمیمات و افزایش نرخ تعارض میان دستگاه‌ها است.
در چنین دوره‌ای، یک ساختار غیرمنعطف نه فقط دشوار، بلکه در برخی مواقع «فلج‌کننده» است. بسیاری از تصمیمات که در زمان مناسب می‌توانند تأثیرگذار باشند، به‌دلیل مسیر‌های طولانی و چرخه‌های اداری فرسایشی، زمانی به اجرا می‌رسند که عملاً کارایی‌شان از دست رفته است.
نیاز به بازتعریف نقش دولت
دولت در شرابط فعلی باید در دو سطح نقش خود را بازتعریف کند. در نقش اول دولت باید تنظیم‌گر، چابک و سیاست‌گذار باشد و در نقش دوم نیز راهبری اصلاحات ساختاری بلندمدت را برعهده بگیرد، حتی اگر اجرای کامل این اصلاحات در یک دوره سیاسی قابل تحقق نباشد.
برای رسیدن به این نقطه، لازم است دولت جریان اطلاعات و تصمیم‌سازی را شفاف، نهاد‌های موازی را ادغام یا حذف، قوانین مزاحم را به‌طور نظام‌مند بازنگری و نقشه راه واقعی برای اصلاح بوروکراسی را تدوین کند. اما مهم‌تر از همه، باید درک کرد که بوروکراسی کنونی، محصول دهه‌ها انباشت تصمیمات کوچک و بزرگ است، بنابراین اصلاح آن نه با یک دستور اجرایی، بلکه با تغییر فهم سیاست‌گذاران از نقش دولت و بازطراحی رابطه دولت با جامعه امکان‌پذیر است.
با نگاهی واقع‌بینانه مسئله اصلی در ساختار اداری کشور ناتوانی کارگزاران و صرفاً فشار‌های بیرونی مانند تحریم‌ها نیست، بلکه وجود یک بوروکراسی تاریخی، انباشته، غیرمنعطف و متورم است که در شرایط مالی مناسب شاید دیده نشود، اما در دوره رکود و تورم، به‌وضوح بدل به یکی از مهم‌ترین موانع حکمرانی کارآمد می‌شود.
دولت امروز میان دو فشار ضرورت چابک‌سازی و الزام به اجرای وظایف روزمره قرار دارد. عبور از این وضعیت، نیازمند نوسازی نهادی، بازطراحی نقش دولت و بازتعریف ماهیت رابطه میان ساختار و کارگزار است، مسیری که هرچند دشوار، اما برای آینده اقتصاد و حکمرانی ایران اجتناب‌ناپذیر به‌نظر می‌رسد.
انتهای پیام/