به گزارش گروه رسانه‌ای شرق،
عبدالحمید ثامنی - کارشناس اقتصاد طرح‌های بالادستی نفت و گاز
چند وقت پیش در یکی از گروه‌های تخصصی حوزه نفت و گاز یک خبر با عنوانی جذاب منتشر شده بود: «آیا شرکت ملی نفت ایران مسیر آرامکو را طی می‌کند؟». با مراجعه به متن خبر، به تمایل مجمع تشخیص مصلحت نظام برای واگذاری سهام شرکت ملی نفت ایران اشاره شده بود. البته این اولین بار نیست که موضوع واگذاری سهام شرکت ملی نفت ایران مطرح می‌شود، اما این بار به نظر می‌رسد موضوع واگذاری بیش از پیش گویای اعمال سیاست‌های یک بام و دو هوا در قبال تجاری‌سازی این برند تاریخی و ملی ایرانیان است؛ به‌طوری که هم‌زمان با طرح این موضوع، جلساتی دیگر در راهروهای دولت به منظور نگاشت آیین‌نامه اجرائی بند الف ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت در حال برگزاری بود که نهایتا آیین‌نامه اجرائی این بند در تاریخ 13 مهرماه به تصویب هیئت محترم وزیران رسید و از طرف معاون اول رئیس‌جمهور ابلاغ شد. براساس این بخش از برنامه هفتم پیشرفت، وزارت نفت مکلف است در مورد میادین در حال بهرهبرداری یا دارای قرارداد توسعه فعلی، به عقد قراردادهای مجزا با شرکت ملی نفت ایران با رعایت قوانین در قالب قراردادهای بلندمدت به تفکیک میدان/مخزن نفت و گاز و ازجمله در چارچوب شرایط عمومی، ساختار و الگوی قراردادهای بالادستی نفتی و گازی با تصویب شورای اقتصاد اقدام کند.
روح حاکم بر ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت چیست؟
در چند سال اخیر، مطالعات و راهکارهای مختلفی درباره چگونگی ارتقای رابطه مالی دولت و شرکت ملی نفت ایران ارائه شده که یکی از راهکارهای ارائه‌شده، تفکیک و تخصیص سهم شرکت ملی نفت در هر میدان/مخزن متناسب با هزینه‌ها و بر مبنای هر بشکه نفت تولیدی بوده است که این موضوع پیش‌تر نیز تحت عنوان قرارداد بین شرکت نفت و وزارت نفت در تصویب‌نامه شماره 65064/ت 53343ه مورخ 31/05/1395 پیش‌بینی شده بود و این بار در بند ماده الف ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت منعکس شده است. لازم به ذکر است که پس از افزایش بهره‌وری و شفافیت ناشی از اجرای بند الف، قانون‌گذار پیش‌بینی کرده است که شرکت ملی نفت ایران می‌تواند در بند «ب» برای توسعه دیگر میادین توسعه‌نیافته به رقابت با دیگر شرکت‌های اکتشاف و تولید بپردازد. مطابق آیین‌نامه اجرائی بند الف ماده ۱۵ که ابلاغ شده است، یک سهم ثابت از عواید حاصل از هر میدان در قالب یک قرارداد بین وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران منعقد شود.
چرا سازوکار اجرائی بند الف ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت ایراد دارد؟
به‌طور کلی تعیین یک سهم ثابت از عواید حاصل از هر میدان در قالب یک قرارداد، علاوه بر پیچیدگی‌های فنی احصای هزینه‌ها، با چند چالش اساسی مواجه است. چالش اول اینکه تعیین یک سهم ثابت در یک قرارداد بلندمدت به منظور بهرهبرداری، نگهداشت و افزایش تولید، به دلیل ماهیت میادین و وجود افت طبیعی مخزن دارای اشکال فنی است. مطابق شکل زیر با ورود میادین در حال بهرهبرداری کشور به نیمه دوم عمر خود، میادین نفتی دارای یک افت تولید طبیعی خواهند بود و هزینه‌های نگهداشت تولید به صورت سالانه افزایش خواهد یافت؛ بنابراین تعیین یک سهم ثابت برای هر میدان تنها در یک صورت می‌تواند برای یک قرارداد بلندمدت معتبر باشد که پیش‌بینی هزینه‌های نگهداشت تولید متناسب با سال پنجم یا دهم از یک بازه حداقل پنج یا 10ساله تعیین و اعمال شود. به این معنی که تعیین سهم ثابت مبتنی بر هزینه‌های عملکردی بدون شک این مدل قرارداد را غیرواقعی خواهد کرد.
اما در صورت اعمال هزینه‌های عملکردی مطابق آنچه در فرایندهای بودجه‌ای اتفاق می‌افتد، باید این دست از قراردادها کوتاه‌مدت باشند. به این ترتیب، انعقاد قرارداد کوتاه‌مدت ماهیت رابطه مالی نفت با دولت را به حق‌العمل کاری بدون چشم‌انداز تصمیم‌گیری برای هزینه‌کردهای توسعه‌ای و نگهداشتی تبدیل کرده و از همین حالا مشخص خواهد بود که رابطه مالی مدنظر شرکت ملی نفت به یک اداره بودجه‌بگیر تبدیل شده و یکی از اساسی‌ترین اصول حاکمیت شرکتی مبنی بر توان هیئت‌مدیره برای تصمیم‌گیری درباره چگونگی هزینه‌کردهای توسعه‌ای و هزینه‌ای بیش از پیش تضعیف خواهد شد. علاوه بر این، با عنایت به دیدگاه‌های موجود برای اعمال رابطه مالی، در‌صورتی‌که شرکت بخواهد در میادین در حال بهرهبرداری فعالیت‌های توسعه‌ای یا نگهداشتی از قبیل حفاری چاه‌های جدید یا تأسیس واحدهای فراورشی جدید انجام دهد، نرخ یا میزان سهم ثابت قرارداد‌شده پاسخ‌گوی هزینه‌های سرمایه‌ای جدید نخواهد بود. از سوی دیگر با امضای قرارداد و تعیین سهم شرکت ملی نفت ایران، قاعدتا سهم دولت و صندوق توسعه ملی در بودجه‌های سالانه مشخص و با توجه به کسری بودجه شدید، سازمان برنامه و بودجه به برنامه‌ریزی و تخصیص عواید خود اقدام خواهد کرد. در این شرایط مفروض است که به منظور انجام فعالیت‌های یادشده، شرکت ملی نفت ایران باید برای تأمین اعتبار به وزارت نفت درخواست ارسال کند. در این زمینه با توجه به اینکه پیش‌تر وجوه مربوط به سهم دولت و صندوق توسعه برنامه‌ریزی شده است، مقتضی است وزارت نفت به منظور افزایش سهم شرکت ملی نفت ایران اقدام به طی فرایندهای اداری و برگزاری جلسات با سازمان برنامه کرده و روند اخذ اعتبار ممکن است ماه‌ها به تأخیر بیفتد.
به عبارتی خروجی این مدل ایجاد اخلال بیشتر در روند فعالیت‌های توسعه‌ای/نگهداشتی شرکت ملی نفت ایران بوده و با حذف تدریجی این مأموریت‌ها، همان‌طور که پیش‌تر اشاره شد، شرکت ملی نفت ایران به یک سازمان مبتنی بر عملکرد هزینه‌ای تبدیل خواهد شد. در نهایت و احتمالا پس از چند سال و با رفت و برگشت‌های ناشی از چالش‌های موجود در انتخاب سهم ثابت، شرکت ملی نفت ایران به شرکتی با سود صفر خواهد رسید. علاوه بر این، با توجه به تعیین سهم ثابت برای هر میدان، مدیریت یکپارچه از طرف مدیرعامل و هیئت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران تضعیف شده و عملا قدرت شرکت‌های تابعه به‌تدریج و با ورود نهادهای نظارتی اعم از نمایندگان مجلس به‌‌ویژه در شهرهای دارای میادین نفتی و گازی، برای تخصیص سهم میدان تحت مدیریت خود افزایش خواهد یافت. همچنین در این مدل اختیارات هیئت‌مدیره شرکت ملی نفت ایران در زمینه تأمین اعتبار و پیشبرد طرح‌های توسعه‌ای و نگهداشتی با انتقال کامل به مراجع بالاتر به‌شدت محدود شده و صرفا نقش تصمیم‌سازی را به دوش خواهد کشید.
حال سؤال اصلی اینجاست که شرکتی که افق سودآوری آن با توجه به تنگناهای دولت صفر خواهد بود، اختیارات هیئت‌مدیره آن برای مدیریت توسعه و نگهداشت توسعه میادین کاهش یافته و اختیارات شرکت‌های تابعه آن به منظور اعمال چانه‌زنی برای جذب همه سهم تعیین‌شده مطابق قراردادها افزایش پیدا کرده، چگونه قابلیت عرضه سهام در بورس را دارد؟ کدام سرمایه‌گذار خرد یا حقوقی حاضر است چنین سهمی را خریداری کند؟
اما آیا آرمکو نیز همین مسیر را طی کرده است؟
با نگاه به رابطه مالی آرامکو با دولت عربستان، ترتیبات دیگری در نظر گرفته شده است. در مدل آرامکو، میادین نفتی این کشور مطابق یک قرارداد امتیازی ۴۰ساله (قابل تمدید به مدت صد سال) به آرامکو واگذار شده است. دولت عربستان سهم خود را از کلیه فعالیت‌های آرامکو در طول زنجیره از طریق سه ابزار حق مالکانه (Royalty)، مالیات و سود سهام دریافت می‌کند. حق مالکانه برای قیمت نفت کمتر از 70 دلار، 15 درصد و برای قیمت‌های 70 تا صد دلار 45 درصد است. به منظور ارتقای انگیزه سرمایه‌گذاری و افزایش تولید، بخش گاز معاف از حق مالکانه است. رابطه مالی دولت عربستان با شرکت آرامکو بر پایه سود فعالیت است؛ به این معنا که عمده سهم دولت از محل مالیات و سود سهام و پس از کسر هزینه استهلاک محاسبه شده و سهم حق مالکانه از مجموع دریافتی‌های دولت تنها 23 درصد است. انعطاف‌پذیری مدل سودمحور نسبت به تغییرات قیمت نفت، موجب انگیزه برای هزینه‌کرد بهینه و افزایش سودآوری شرکت می‌شود.
در حال حاضر مجمع عمومی این شرکت با توجه به ساختار دولتی در اختیار محمد بن‌عبدالله الجدان، وزیر دارایی (Ministry of Finance) دولت عربستان و ریاست هیئت‌مدیره آن در اختیار آقای یاسر بن‌عثمان الرمییان، رئیس صندوق سرمایه‌گذاری عمومی (Public Investment Fund - PIF) است. این موضوع نشان می‌دهد دولت در زمینه نظارت بر هزینه‌کرد، میزان تقسیم سود سهام یا میزان سرمایه‌گذاری از محل سود بعد از مالیات اختیار کامل دارد و از سوی دیگر، حاکمیت شرکتی بر آرامکو در حال اجرا بوده و عرضه سهام آن در بورس کاملا عملی و قابل توجیه است. نکته دیگر اینکه این مدل حتی برای واگذاری قراردادهای خدماتی نیز کاملا به لحاظ ترتیبات حقوقی پاسخ‌گو بوده و به‌طور مثال می‌توان میادین را در قالب قراردادهای خدماتی نظیر IPC یا حتی مشارکتی واگذار کرد.
راهکار جایگزین جهت بهبود رابطه مالی نفت و دولت چیست؟
در پایان نیک پیداست که از سویی با دست‌بسته‌ترشدن شرکت ملی نفت ایران در سال‌های اخیر و از سوی دیگر تلاش برای واردکردن نهادهای بی‌ربط به نفت و گاز در عرصه توسعه میادین، به نظر می‌رسد تمام برنامه‌های آتی به سمت انزوای بیشتر شرکت ملی نفت بوده و واگذاری سهام یک پوسته ناتوان از تصمیم و اقدام، نه‌تنها با اصول اولیه یک واگذاری موفق در تناقض بوده، بلکه می‌تواند یک اقدام جدید در کنار سایر اقدامات برای اعتمادزدایی بیشتر از دولت و مجموعه حکمرانی تلقی شود. موضوع زمانی اهمیت بیشتری پیدا می‌کند که رابطه مالی بین دولت و شرکت ملی نفت به‌گونه‌ای می‌تواند تدوین شود که ارزش شرکت مطابق یادداشت جناب آقای فروزنده براساس جریان نقدینگی تنزیل‌شده از یک میلیارد دلار تا هزارو ۳۰۰ میلیارد دلار تعیین شود. اختلاف فاحشی که نشان می‌دهد تصمیم سیاست‌گذار برای اعمال رابطه مالی چقدر می‌تواند با هدف نهایی عرضه سهام شرکت ملی نفت ایران در بورس هم‌راستا باشد تا عرضه اولیه بتواند منابع مالی لازم برای افزایش تولید نفت و گاز را فراهم آورد. به‌عنوان پیشنهاد برای جایگزین راهکار سهم ثابت مندرج در بند الف ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت، سناریوهای زیر را می‌توان بررسی کرد:
الف. ادامه رابطه فعلی با چشم‌انداز تجاری ضعیف: با توجه به مشکلات مطرح‌شده در رابطه با آیین‌نامه اجرائی بند الف ماده ۱۵ قانون برنامه هفتم پیشرفت، پیشنهاد می‌شود به منظور جلوگیری از اخلال بیشتر و افزایش پیچیدگی‌ها مترتب بر اجرای این آیین‌نامه، رابطه فعلی بین دولت و شرکت ملی نفت ایران ادامه یابد. مدل فعلی که به‌طور خلاصه یک رابطه امتیازی با سهم 14.5 درصد برای شرکت ملی نفت ایران و 85.5 درصد برای دولت است، بدون شک کارایی بالاتری نسبت به مدل پیشنهادی خواهد داشت. هر‌چند در این مدل افق تجاری‌سازی وجود دارد، اما به دلیل محدودیت‌های سودآوری و باز‌بودن دست دولت در مداخلات بدون ضابطه در دارایی‌های نقد شرکت ملی نفت ایران، امید چندانی به اجرای آن نمی‌رود. همچنین محدودیت‌های موجود دیگر در حقوق و دستمزد و چالش‌های اجرای قانون برگزاری مناقصات در اجرای طرح‌ها، محدودیت‌های عمده‌ای بر پیشبرد برنامه‌های شرکت ملی نفت ایران اعمال کرده که در صورت اجرای هر نوع رابطه مالی باید مرتفع‌کردن چالش‌های مذکور مدنظر سیاست‌گذار قرار گیرد.
ب. راهکار مبتنی بر هزینه‌کرد واقعی در بخش نگهداشت و توسعه بدون چشم‌انداز تجاری‌سازی: تعیین سهم بهرهبرداری جهت استمرار تولید برای یک خط پایه تخلیه و پذیرش هزینه‌های اعلامی شرکت ملی نفت ایران بابت نگهداشت و افزایش تولید مازاد بر هزینه‌های بهرهبرداری (به‌علاوه سایر هزینه‌ها اعم از اکتشاف، پژوهش، بدهی‌ها و...) مطابق آنچه در قراردادهای بالادستی در حال اجراست. با این تفاوت که در این مدل، هزینه‌کردهای اعلامی جهت نگهداشت و افزایش تولید اعلامی برنامه‌‌شده بدون در نظر گرفتن دستمزد (سود) و هزینه تأمین مالی و به صورت پیوسته (ماهانه یا فصلی) مبتنی بر برنامه‌های مصوب برای هر میدان پرداخت شود. در این مدل نیز شرکت ملی نفت یک شرکت دولتی با سود صفر خواهد بود که قابلیت عرضه در بورس را ندارد، اما نسبت به مدل پیشنهادی فعلی با واقعیت میدانی تطابق بیشتری دارد.
ج. تعیین سهم ثابت و تعیین سهم جداگانه ناشی از افزایش تولید با پذیرش ریسک توسط شرکت ملی نفت: در این مدل، با فرض تعیین یک سهم ثابت برای هر بشکه نفت در میادین مختلف مبتنی بر خط پایه تخلیه، برای هزینه‌های سرمایه‌ای مورد نیاز برای اجرای طرح‌های منجر به افزایش تولید، سهم جداگانه به‌طور مثال ۳۰ تا ۴۰ درصد از ارزش صادراتی نفت تولیدی به مدت پنج سال برای بازپرداخت هزینه‌های ناشی از اجرای طرح پرداخت می‌شود. بالطبع در صورت تأمین مالی توسط شرکت ملی نفت، در تعیین سهم جهت بازپرداخت هزینه‌ها، نرخ تأمین مالی نیز باید لحاظ شود. در این مدل می‌توان در صورت در نظر گرفتن سهم منطقی، افقی برای تجاری‌سازی شرکت ملی نفت ایران قائل بود؛ اما در صورت عدم پذیرش سهم متناسب با ریسک شرکت ملی نفت و افزایش هزینه‌ها نسبت به درآمدها، قاعدتا شرکت ضررده خواهد بود.
د. راهکار مبتنی بر حکمرانی شرکتی و با چشم‌انداز تجاری‌سازی و واگذاری سهام: با توجه چالش‌های موجود در رابطه با هزینه‌های شرکت ملی نفت ایران که اصلی‌ترین ریشه طرح و تصویب چنین قوانینی شده است، رابطه موجود بین آرامکو و دولت عربستان، با تقریب خوبی قابلیت پیاده‌کردن بین دولت و شرکت ملی نفت ایران را دارد؛ به‌طوری که می‌توان از درآمد ناشی از تولید، حدود ۳۰ تا ۴۰ درصد سهم صندوق توسعه ملی قالب حق مالکانه (Royalty) در ابتدا کسر شود، در ادامه پس از کسر هزینه‌های تولید/نگهداشت و توسعه سود باقی‌مانده، مالیات پرداختی به دولت معین می‌شود و در نهایت در رابطه با سود پس از کسر مالیات، مجمع شرکت که می‌تواند حتی از ارکان حاکمیت باشند، تصمیمی اخذ شود که آیا سود به دولت (به‌عنوان صاحب سهام) بازگردد یا مجددا برای توسعه میادین، در شرکت ملی نفت ایران سرمایه‌گذاری شود. با اعمال این مدل، علاوه بر امکان عرضه سهام در بورس، امکان افزایش شفافیت به واسطه بورسی‌شدن و نظارت حسابرس و سهامداران فراهم شده و به‌جای اینکه این برند تاریخی متعلق به مردم ایران بیش از این به انزوا کشیده شود، زمینه برای ایجاد بهره‌وری و چابکی در شرکت مذکور با حفظ توان واگذاری قراردادهای سرمایه‌گذاری به بخش خصوصی را ایجاد خواهد شد.
آخرین مطالب منتشر شده در روزنامه شرق را از طریق این لینک پیگیری کنید.