به گزارش جهان صنعت نیوز: از این‌رو گزارش حاضر که از سوی مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر شده، ارزیابی قانون برنامه ششم توسعه را از حیث توجه به چهار بعد اصلی مشارکت یعنی تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا و انسجام در معرفی نسبت بخش مردمی، خصوصی و عمومی با بخش دولتی مطمح نظر قرار داده است.

ارزیابی قانون برنامه ششم توسعه از حیث نسبت سه بخش خصوصی، عمومی و مردمی

یكی از مهم‌ترین سیاستگذاری‌ها در قوانین برنامه توسعه، مشخص کردن ماموریت و برنامه‌های هر یک از بخش‌های دولتی، خصوصی و مردمی است. اگر کارویژه هر یک از این بخش‌ها مشخص نباشد و منطق مستدلی در تعیین نقش هر یک از آنها ارائه نشود تداخل این بخش‌ها در ماموریت یكدیگر مشكل‌ساز خواهد شد. به طور مثال علیرغم تفاوت فاحش بخش خصـوصی و بخش تعاونی، در غالب بندهای برنامه ششم توسعه این دو بخش در کنار یكدیگر دیده شده‌اند. همچنین منطق فرادستی درباره چگونگی تعلق امور به هر یک از بخش‌های جامعه در این اسناد به چشم نمی‌خورد؛ به طور مثال مشخص نیست سپردن امور بهداشتی به کدام یک از این بخش‌ها مطلوبیت بیشتری دارد.

از دیدگاه علم اقتصاد، فعالیت‌های یک جامعه به دو بخش عمومی و خصوصی تقسیم می‌شود. در تعریف بخش عمومی گفته شده بخشی از حیات اقتصادی جامعه است که در ارتباط با خدمات اساسی عمومی است اما بخش خصوصی بخشی از اقتصاد است که برای بهره‌های شخصی راه‌اندازی شده‌اند و البته تحت کنترل دولت هم نیست. در این میان سازمان‌های غیردولتی غیرانتفاعی به عنوان بخش اختیاری در نظر گرفته می‌شود. بخش عمومی اقتصاد ایران را می‌توان به دو بخش دولتی و غیردولتی تقسیم کرد. طبق اصل چهل و چهارم قانون اساسی، بخش دولتی، شامل صنایع بزرگ، صنایع مادر، معادن بزرگ، خدمات اساسی (نظیر پست، تلگراف و تلفن، نیرو، راه‌ها و حمل‌و‌نقل عمومی، رادیو و تلویزیون، بانک‌ها و بیمه) است که به صورت مالكیت عمومی و در اختیار دولت است. براساس ماده (5) قانون محاسبات عمومی، موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی واحدهای سازمانی مشخصی هستند که با اجازه قانون و به منظور انجام وظایف یا خدماتی که جنبه عمومی دارند تشكیل می‌شوند. در تبصره این ماده، تهیه فهرست این موسسات و نهادها پیش‌بینی شد. فهرست نهادها و موسسات عمومی غیردولتی به صورت ماده واحده و در سال 1373 از تصویب مجلس شورای اسلامی گذشت و اسامی تعدادی از موسسات در این فهرست ذکر شد.

بعدها در قانون مدیریت خدمات کشوری سعی گردید تا چارچوب نظام حقوقی این نهاد نوبنیاد هر چه بیشتر تبیین شود. براساس ماده (3) این قانون موسسه یا نهاد عمومی غیردولتی، واحد سازمانی مشخصی است که دارای استقلال حقوقی است و با تصویب مجلس شورای اسلامی ایجاد شده یا می‌شود و بیش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غیردولتی تامین شود و عهده‌دار وظایف و خدماتی است که جنبه عمومی دارد. بعد از تصویب این قانون، قوانین قبلی لغو و لزوم تصویب فهرست نیز منتفی شد. اما بخش خصوصی در ایران را می‌توان به دو بخش تعاونی و خصوصی تقسیم کرد. این تفكیک براساس اصل چهل و سوم و چهل و چهارم قانون اساسی، اتفاق افتاده است. براساس ماده (7) قانون بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران تعاونی بخشی است که دولت مستقیما و به عنوان سهامدار عمده وارد آن نمی‌شود، بلكه از باب حمایت می‌تواند کمک‌های مالی به این بخش اعطا کند. ماده (1) این قانون، اهداف بخش تعاونی را ایجاد و تامین شرایط کار برای همه، قرار دادن وسایل کار در اختیار کسانی که قادر به کارند، ولی وسایل کار ندارند، پیشگیری از تمرکز و تداول ثروت در دست افراد و گروه‌های خاص جهت تحقق عدالت اجتماعی، جلوگیری از کارفرمای مطلق شدن دولت و… معرفی می‌کند.

براساس اصل چهل و چهارم قانون اساسی، بخش خصوصی «شامل آن قسمت از کشاورزی، دامداری، صنعت، تجارت و خدمات می‌شود که مكمل فعالیت‌های اقتصادی دولتی و تعاونی است». بدین‌ترتیب، قانون اساسی اولویت را برای بخش‌های دولتی و تعاونی در نظر گرفته و بخش خصوصی را صرفا در محدوده بخشی کوچک و به عنوان مكمل سایر بخش‌ها به رسمیت شناخته است. جدای از تعاریف مطرح‌شده در قوانین کشور که به گفته برخی از صاحب‌نظران، نتوانسته تصویر روشنی از مرز میان دو بخش عمومی و خصوصی بدهد، رویكردهای نظری مختلف نیز تعاریف متفاوتی از بخش عمومی و خصوصی و سازمان‌های این دو بخش ارائه داده‌اند. امروزه سه رویكرد عمده برای طبقه‌بندی سازمان‌ها به عمومی و خصوصی مطرح است: رویكرد کلنگر، رویكرد هسته‌ای و رویكرد طیفی. «رویكرد کلنگر» با تاکید بر سازمان دورگه که ویژگی‌های عمده هر دو نوع سازمان بخش خصوصی و دولتی را دارا هستند و همین طور پدیده درهای گردان، مدعی از میان رفتن مرز میان بخش عمومی و خصوصی هستند. بدین معنا که مدیرانی وجود دارند همانند درهای گردان که همواره میان داخل ساختمان و بیرون آن در گردشند؛ بین بخش دولتی و خصوصی در گردشند و نقش‌آفرینی می‌کنند و تاکید زیاد بر تفكیک سازمان‌های عمومی و خصوصی موجب به هم‌ریختگی نظام حقوقی و برخورد متفاوت با موضوع‌های مشابه است. برای مثال، سازمان‌هایی که هم نوع دولتی و هم نوع خصوصی آنها وجود دارد، اصولا باید تابع قوانین و مقررات مشابهی باشند؛ درحالی که اصرار بر تفكیک سازمان‌های بخش عمومی از خصوصی، موجب تفاوت غیراصولی یا فاقد مبنای درست در مقررات حاکم بر آنها می‌شود.

در «رویكرد هسته‌ای» که «مدل مالكیت» نیز خوانده می‌شود، سازمان‌ها با توجه به وضعیت حقوقی رسمی خود یا عمومی هستند یا خصوصی. وضعیت حقوقی رسمی اشاره به ساختار و منابع مالی و مالكیت سازمان دارد. بنابراین، موسسه‌ای که مالكیت آن متعلق به بخش خصوصی است و هیچ بودجه‌ای از دولت و سازمان‌های دولتی حتی در قالب قرارداد نمی‌گیرد، موسسه خصوصی تلقی می‌شود. در مقابل، سازمان‌های عمومی، سازمان‌هایی هستند که هم متعلق به بخش عمومی هستند و هم از بودجه عمومی استفاده می‌کنند. رویكرد هسته‌ای نمی‌تواند وضعیت سازمان‌های دورگه را روشن کند. برای مثال، سازمان‌های خصوصی عام‌المنفعه که گاهی به عنوان بخش سوم در عرض بخش‌های خصوصی و عمومی از آنها یاد می‌شود، همانند سازمان‌های عمومی بیشتر خدمت‌محور هستند. در عین حال سازمان‌های عمومی‌ای وجود دارند که مشابه سازمان‌های خصوصی، بیشتر در قالب قرارداد و براساس منابع فعالیت می‌کنند.

«رویكرد طیفی» مدعی است که تفكیک سازمان‌ها به عمومی و خصوصی می‌تواند مبتنی بر این امر باشد که تا چه اندازه و چگونه قدرت‌های سیاسی و اقتصادی خارج از سازمان بر سازمان نفوذ دارند و آن را محدود می‌کنند. سازمان‌های کاملا خصوصی، سازمان‌هایی هستند که در هیچ سطحی تحت نفوذ نیروهای دولت نیستند و از این‌رو، خالی از جنبه عمومیت هستند. سازمان‌های کاملا عمومی، سازمان‌هایی هستند که در هیچ سطحی تحت نفوذ نیروهای بازار و اقتصاد نیستند. البته هیچ سازمانی پیدا نمی‌شود که مطلقًا تحت نفوذ دولت، لااقل از نظر مقررات مالیاتی و مقررات محیطزیست و نظایر آن نباشد. همچنین، کمتر سازمانی پیدا می‌شود که کاملا عمومی باشد، زیرا همواره وضعیت بازار ارتباط مستقیمی با بودجه دولت دارد لذا به نوعی درجه‌بندی قائل است. با آنكه رویكرد طیفی می‌تواند سازمان‌های دورگه را شناسایی کند، لكن نمی‌تواند وضعیت حقوقی این سازمان‌ها و حتی سازمان‌های کاملا عمومی و خصوصی را توضیح دهد.

ارزیابی قانون برنامه ششم توسعه از حیث مشارکت در تصمیم‌گیري، نظارت، مطالبه‌گري و اجرا

در این بخش ابتدا مروری بر تعاریف و فضای مفهومی مشارکت در چهار عرصه تصمیم‌گیری، نظارت، مطالبه‌گری و اجرا خواهیم داشت و به صورت اجمالی تفاوت دیدگاه‌های رایج و دیدگاه‌های اسلامی را خواهیم گفت تا هم ابعاد موضوع و انواع مسیرهای ممكن تا اندازه‌ای روشن شود و هم به دقت و حساسیت نظری بیشتری وارد مرحله ارزیابی شویم. البته مشارکت فعال و کارآمد در چهار ساحت مذکور نیازمند مقدماتی مانند آموزش عمومی برای مشارکت، تشكل‌سازی و نهادمند کردن جامعه به نفع طبقات مستضعف، افزایش سرمایه و امید اجتماعی و… است که باید در اسناد توسعه مورد توجه ویژه قرار بگیرند.

مشارکت در تصمیم‌گیري

امروزه برای مشارکت در تصمیم‌گیری اشكال مختلف رسمی و غیررسمی معرفی شده است که دولت می‌توانست از آنها در تدوین قانون برنامه ششم استفاده کند. از دخالت دادن نظر اتحادیه‌ها، انجمن‌های صنفی و هیات‌های مردمی مختلف تا در نظر گرفتن مشاوران حوزه مشارکت مردمی که فرصت ارتباط بی‌واسطه مردم با مدیران مربوطه را از طریق ایجاد جلسات مشترک، گروه‌های حل مساله و نظرسنجی ایجاد کند، اما این موضوع در قانون برنامه ششم توسعه به ارائه صرف یک عقیده در جایی با فاصله زیاد از مرکز ثقل تصمیم‌گیری و در امور خرد و مسائل فنی و اجرایی محدود شده است و قدرت ورود به حوزه سیاست‌ها و اثرگذاری در راهبردها را ندارد.

مشارکت از طریق نظارت

نظارت شهروندی بخشی از مشارکت مردم در اداره کشور است و به مجموعه فعالیت‌هایی اطلاق می‌شود که شهروندان علاقه‌مند و فعال، مشاهدات خود را درباره اوضاع و احوال اجتماعی یا محیطی جمع‌آوری و ثبت می‌کنند و در اغلب موارد این اقدامات را با همكاری دولت‌ها انجام می‌دهند. مشارکت شهروندی در زمینه نظارت به طور معمول به اثربخشی سیاست‌ها و برنامه‌های بخش عمومی منجر می‌شود. نظارت مردمی در نظام‌های دموكراتیک به عنوان حق برای شهروندان در نظر گرفته می‌شود، ولی در مردم‌سالاری دینی براساس موازین شرعی به عنوان تكلیف مطرح است. نظارت و ارزیابی مشارکتی شامل تخمین تغییر از طریق فرآیندهایی است که شامل افراد و گروه‌های زیادی است که هریک به گونه‌ای تحت تاثیر ارزیابی قرار دارند یا آنها را تحت‌تاثیر قرار می‌دهند. نظارت و ارزیابی مشارکتی، فرآیندی توانمندساز به شمار می‌آید؛ بدین ترتیب که قشری از جامعه را که در آن دخیلند، دارای اختیار می‌کند و به آنها این حس را می‌دهد که نظرشان مهم است. همچنین باعث توسعه و رشد توانایی فردی و مهارت‌های این افراد می‌شود و آنها را در جایگاه مسوول قرار می‌دهد.

درخصوص مشارکت در نظارت و ارزیابی دو ماده قانونی قابل تحسین در این برنامه ششم توسعه وجود دارد، هر چند می‌توان و باید حوزه مشارکت مردم را گسترده‌تر از این هم کرد. لكن هر دوی این مواد به دلیل در نظر نگرفتن جزئیات و ملاحظات لازم در اجرا با مشكلاتی مواجه شده‌اند. ماده (27) بند «الف» جزء «7» به آموزش صدهزارنفر از روستاییان و عشایر به عنوان عناصر پیشرو و تسهیلگر در زمینه‌های مختلف ازجمله «نظارت بر اثربخشی طرح‌های دستگاه‌های اجرایی» می‌پردازد. عمل به تكلیف مذکور برعهده سازمان تحقیقات، آموزش و ترویج کشاورزی و سازمان امور عشایری گذاشته شد و متاسفانه به دلیل عدم شناخت کافی این دو سازمان از فلسفه این تكلیف و محدود شدن آن به برگزاری دوره‌هایی برای ارائه مهارت‌های حداقلی از تسهیل‌گری و امور فنی، نتایج اثربخشی نداشت.

مشارکت در اجرا

مدل‌های کار چندجانبه از عرصه‌های اصلی مدیریت مشارکتی است. هر چند انواع متعدد و مختلفی از مدل‌های کار چندجانبه وجود دارد، اما مهم‌ترین آنها شامل موارد زیر هستند:

برونسپاری: برخی از فعالیت‌هایی که جزء کار یک سازمان هستند، تحت نوعی قرارداد یا پیمان به یک سازمان خارجی واگذار شود.

جمع‌سپاری: به معنای برون‌سپاری یک پروژه به انبوه جمعیت و نه به شرکت‌ها یا سازمان‌های خاص که معمولا برای حل مساله یا ایده‌پردازی و از طریق فراخوان انجام می‌شود.

واسپاری: به تفویض هوشمندانه و اصولی و همراه با نظارت و آموزش بخشی از اختیارهای یک مدیر یا مجموعه به فرد یا مجموعه دیگری گفته می‌شود.

تسهیلگری: وظیفه اصلی یک تسهیلگر فراهم کردن شرایط و توانمندی‌های لازم برای مشارکت تمامی ذی‌نفعان است. انجام درست این وظیفه مستلزم توجه به پویایی‌های گروه، تشویق همه افراد گروه به همكاری و در برخی موارد مداخله فعالانه است.

طرح‌های همیار: به کمک متقابل افراد نسبت با توانایی‌های ویژه خود در مسیر اهداف سازمانی خاص بدون ایجاد وابستگی و الزام می‌گویند. طرح‌های همیار پلیس و همیار معلم از زمره این موارد در داخل کشور هستند. درخصوص مشارکت در اجرا در بندهای مختلف قانون برنامه ششم اشاراتی وجود دارد. در این خصوص باید گفت که هیچ‌کدام از انواع واسپاری، جمع‌سپاری و همیاری در این برنامه استفاده نشده و تنها در بخش‌هایی به ابعادی از برون‌سپاری پرداخته است. در واقع به نظر می‌رسد دولت در این برنامه هر چند به مشارکت مردمی در اجرا توجه زیادی نشان داده، اما طرح مشخصی را به عنوان شیوه عملیاتی انتخاب و برجسته نكرده است؛ چه بسا ممکن است نسبت به این نوع مشارکت جهل و یا غفلت وجود داشته است.

مشارکت از طریق مطالبه‌گري

مطالبه خواسته‌ای است آگاهانه که از یک نیاز برمی‌خیزد و از سوی افراد جامعه در قبال خود، خانواده و جامعه درخواست می‌شود. وقتی این مطالبه شكل اجتماعی به خود می‌گیرد و ازسوی افراد زیادی، گروه‌های حقیقی، حقوقی و در سطح وسیع، طرح و با یک هویت جمعی آمیخته شود، می‌توان به آن مطالبه اجتماعی اطلاق کرد. گابریل کروکس ویسنر استاد دانشگاه ویرجینیا در کتاب «مطالبه‌گری از دولت: شهروندی فعال و رفاه اجتماعی در مناطق روستایی هند» مطالبه‌گری را یک رفتار فعالانه و پیگیر می‌داند که در آن، شهروند تلاش می‌کند تا از راه‌های مختلف با مقامات رسمی یا اداری که دارای صلاحیت اجرایی برای تخصیص و توزیع کالا و خدمات عمومی هستند، به منظور انتقال درخواست، ارتباط برقرار کند. او معتقد است، مطالبه‌گری علاوه بر جنبه مادی و بهبود دسترسی به کالا و خدمات از طریق ارتباط با مقامات دولتی، به خودی خود، دارای ارزش ذاتی است، زیرا طی آن، شهروندان تمرین می‌کنند تا بر سر حقوق مدنی، اجتماعی و سیاسی خود با دولت مذاکره کنند. شرط تحقق مطالبه‌گری از منظر او این است که شهروند چیزی را بخواهد یا نیاز داشته باشد، دولت را مسوول رسیدگی به آن نیاز بداند و عمل خود را در مواجهه با دولت موثر و ارزشمند تلقی کند و اینكه بداند چگونه از سیستم سیاسی عبور کرده و به کانال‌هایی که عمل را تسهیل می‌کنند، دسترسی پیدا کند.

به نظر می‌رسد بخش کاملا مغفول مانده مشارکت در قانون برنامه ششم، توسعه حوزه مطالبه‌گری است که بررسی انجام شده حاکی از عدم وجود تاکید یا معرفی سازوکاری برای آن بود. این در حالی است که دولت می‌توانست در حداقلی‌ترین حالت به اصلاح برخی از راه‌های تاکنون طی شده همچون طرح استقرار نظام پذیرش و بررسی پیشنهادها و انتقادها در دستگاه‌های دولتی که از سال 1379 در مجلس تصویب و ابلاغ شده است، اشاره کند که نتوانسته به خوبی در راستای هدف اولیه عمل کرده و اثربخشی لازم را داشته باشد. انتظار می‌رفت مطالبه‌گری در برنامه دولت دارای اعلام همزمانی و تاثیر متقابل توسعه سیاسی- اجتماعی بر توسعه اقتصادی و فرهنگی بیشتر مورد توجه قرار گیرد.

پیشنهادهای سیاستی

در مجموع و مبتنی بر ارزیابی انجام شده در این گزارش در برنامه‌های آتی توسعه موارد زیر پیشنهاد می‌شود:

در مقدمه این قوانین تعریفی روشن و جامع و مانع از بخش خصوصی، مردمی، تعاونی و غیردولتی عمومی و نسبت آنها با بخش دولتی ارائه شود (مبتنی بر انواع فعالیت‌ها و حوزه اثر آنها و نه صرفا تفكیک بر محور کارکرد اقتصادی.)

 مقدمات الزام برای تقویت جامعه در مسیر مشارکت فعال و آگاهانه در اسناد توسعه در نظر گرفته شود. این مقدمات مواردی مانند آموزش جامعه برای مشارکت، تشكل‌سازی و نهادمند کردن جامعه به نفع مستضعفین و افزایش امید و سرمایه اجتماعی را شامل می‌شود.

سازوکارهای مشخص مشارکت اقشار مختلف مردم و ساختارها و گروه‌های مردمی معرفی شود و به تاکیدهای کلی و توصیه‌های فاقد الزام نسبت به استفاده از مشارکت مردمی اکتفا نشود.

در متن قوانین ابزارهایی برای شناسایی تقاضا و نیاز مردم برای شكل‌گیری مشارکت مطلوب معرفی و دستگاه‌های اجرایی ملزم به استفاده از آنها شوند.

مجریان تكالیف قانونی برنامه‌های توسعه موظف به ارزیابی، بازبینی و اصلاح الگوهای همكاری موجود و یا طراحی الگوهای همكاری تازه براساس تقاضاها و نیازهای جدید مردم شوند.

در واگذاری اجرای تكالیف قانونی حوزه مشارکت مردمی به سازمان‌ها، نگاه فرابخشی بر نگاه بخشی ارجحیت داده شود و بر تسلط به مهارت‌ها و فنون تسهیل‌گری تاکید شود.

بستر و فضای لازم برای مشارکت همه اقشار مردم از طریق مطالبه‌گری فراهم شود و ساختارهای میانجی موجود فعال و تقویت شوند.