به گزارش جهان صنعت نیوز: بازوی پژوهشی مجلس بودجه بخش حمل‌و‌نقل در سال 1401 را زیر ذره‌بین کارشناسی خود قرار داده است. بر اساس این گزارش، در قوانین بودجه سنوات اخیر معمولا سهم بخش حمل‌و‌نقل از کل اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای کشور (بودجه عمرانی)، نزدیك به ۲0 درصد بوده که بیانگر اهمیت بالای این بخش در میان طرح‌های عمرانی کشور است. در لایحه بودجه سال 1401 به دلیل عدم ذکر جزئیات در محل‌های مصرف بودجه‌های کلانی مانند صندوق پیشرفت و عدالت و بودجه استانی، محاسبه و بررسی این شاخص مهم به صورت دقیق میسر نیست. با توجه به اهداف تشریح‌شده برای تشكیل صندوق پیشرفت و عدالت و با در نظر گرفتن عنوان ذکرشده برای ردیف مرتبط با این صندوق در اعتبارات متفرقه این احتمال وجود دارد که در صورت عدم تدوین دستورالعمل‌های شفاف برای معین کردن سهم هریك از فصول از مصارف این صندوق، بخش چشمگیری از این ردیف ۶80 هزار میلیارد ریالی به سرمایه‌گذاری‌های خُرد اختصاص یابد و به فصول زیربنایی مانند بخش حمل‌و‌نقل که اغلب به سرمایه‌گذاری‌های کلان نیاز دارند اعتبار کافی اختصاص نیابد.

مشابه سال‌های اخیر حدود نیمی از اعتبارات عمرانی بخش حمل‌و‌نقل از طریق منابع داخلی شرکت‌های دولتی تابعه وزارت راه‌وشهرسازی تامین می‌شود که طبق روال گذشته اطلاعات تفصیلی درخصوص طرح‌ها و پروژه‌های محل مصرف این بخش از بودجه در لایحه ذکر نشده است. صدها هزار میلیارد ریال نیز از طریق تبصره‌های متعدد با موضوع اعطای مجوز به دستگاه‌ها بابت واگذاری اموال یا فروش اوراق یا استفاده از مشارکت بخش‌های عمومی و خصوصی به صورت فرابودجه‌ای برای مصارف مختلف ازجمله حمل‌و‌نقل شهری و بین‌شهری در نظر گرفته شده است که از لحاظ میزان تحقق‌پذیری، محل تامل و از منظر محل مصرف به دلیل عدم ذکر جزئیات در بعضی موارد واجد ابهام است. این دست موارد سبب شده انجام بررسی ارقام کلان بودجه بخش حمل‌و‌نقل با محدودیت‌هایی مواجه باشد و امكان تعیین مبالغ در نظر گرفته‌شده برای این بخش در سال 1401 به طور کامل میسر نباشد.

بر اساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، مجموع اعتبارات هزینه‌ای و تملك دارایی‌های سرمایه‌ای بخش حمل‌و‌نقل مجموعا برابر با 238 (8/22+2/215) هزار میلیارد ریال در نظر گرفته شده است که انتظار می‌رود با مشخص شدن محل‌های مصرف اعتبارات استانی و صندوق پیشرفت و عدالت، اعتبارات بخش حمل‌و‌نقل نیز افزایش یابد. اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای بخش حمل‌و‌نقل از محل منابع عمومی، حدود ۲/۲1۵ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که رشد منفی ۲0 درصد نسبت به سال گذشته را نشان می‌دهد. رشد منفی اعتبارات بخش حمل‌و‌نقل در حالی است که در مقایسه با قانون بودجه سال 1400، کل اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای کشور 4۲ درصد رشد داشته است. دلیل اصلی این موضوع نیز کاهش 8۵ درصدی اعتبارات ردیف‌های متفرقه نسبت به قانون بودجه است.

در اعتبارات ردیف‌های ذیل امور 10‌گانه برای حمل‌و‌نقل بین‌شهری رشد ۲8 درصدی به چشم می‌خورد که با توجه به نرخ تورم قابل پیش‌بینی برای سال 1401 قابل قبول است. رشد ۳۲ درصدی برای ۶7 طرح حمل‌و‌نقلی ملی انتقال‌یافته به استان‌ها نیز مناسب ارزیابی می‌شود. برخلاف این موارد، برای برنامه حمل‌و‌نقل درون‌شهری رشد منفی چهار درصد مشاهده می‌شود که با توجه به عقب‌ماندگی این بخش که در دوران پاندمی کرونا نیز بیش از پیش نمایان شد، این کاهش اعتبارات قابل قبول نیست. احتمال می‌رود برنامه دولت برای تقویت این بخش، احكام و مجوزهایی باشد که در تبصره‌های لایحه برای تخصیص اعتبار به این بخش اعطا کرده است. بااین حال حتی با فرض تصویب این احكام و مجوزها در قانون بودجه، به نظر می‌رسد با توجه به اهمیت این بخش در مدیریت مصرف سوخت و سلامت جامعه، لازم باشد دولت از محل‌های قطعی‌تری مانند همین ردیف‌های ذیل امور 10گانه اعتبارات لازم برای این بخش را تامین کند.

در اعتبارات ردیف‌های متفرقه سال 1401، حدود ۶/۳0 هزار میلیارد ریال از محل منابع عمومی برای بخش حمل‌و‌نقل اعتبار در نظر گرفته شده است که در مقایسه با بودجه مصوب سال قبل بیش از 9۵ هزار میلیارد ریال (7۶درصد) کاهش داشته است. این اختلاف مربوط به اعتبارات ردیف 87-۵۳0000 در قانون بودجه سال 1400 است که در لایحه بودجه سال 1401 اولا با کاهش اعتبار به کمتر از ده هزار میلیارد ریال مواجه شد و ثانیا سهم بخش حمل‌و‌نقل نیز از اعتبارات این ردیف مشخص نشده است. اعتبارات هزینه‌ای بخش حمل‌و‌نقل از محل منابع عمومی حدود 8/۲۲ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که نسبت به سال گذشته دو درصد افزایش نشان می‌دهد. علت اندک بودن این افزایش نیز مربوط به رشد منفی این بخش در ردیف‌های متفرقه است. همچنین در اعتبارات بخش حمل‌و‌نقل از محل منابع عمومی در لایحه بودجه سال 1401، اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای 90 درصد از اعتبارات این بخش را به خود اختصاص داده است که تقریبا مشابه سال‌های قبل است. طبق قانون بودجه سال 1400، این سهم برابر 9۲ درصد بوده است.

در صورت لحاظ نكردن اعتبارات استانی و ردیف متفرقه 97-۵۵0000 در محاسبات، مشاهده می‌شود که سهم اعتبار طرح‌های تملك دارایی‌های سرمایه‌ای بخش حمل‌و‌نقل از محل منابع عمومی، 15 درصد از کل این اعتبارات خواهد شد. این در حالی است که براساس قانون بودجه سال1400، سهم بخش حمل‌و‌نقل از اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای کشور برابر با 19 درصد بوده است که نشان می‌دهد در لایحه سال 1401 این سهم حدود چهار درصد کاهش یافته است که ناشی از کاهش اعتبارات این بخش در ردیف‌های عمرانی است. همچنین، با فرض اینكه برای بخش حمل‌و‌نقل هیچ مصارفی در اعتبارات استانی و ردیف متفرقه 97-۵۵0000 در نظر گرفته نشود، سهم بخش حمل‌و‌نقل از کل اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای به 9 درصد خواهد رسید.

برنامه‌های فصل حمل‌و‌نقل

فصل حمل‌و‌نقل در پیوست یک لایحه بودجه سال 1401 شامل برنامه‌های زیر است:

برنامه توسعه خدمات و زیرساخت هواشناسی، برنامه توسعه حمل‌و‌نقل ریلی، برنامه توسعه حمل‌و‌نقل جاده‌ای، برنامه توسعه حمل‌و‌نقل هوایی، برنامه توسعه حمل‌و‌نقل دریایی، برنامه برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت، برنامه ترمیم، بهسازی و ایمن‌سازی راه‌ها.

برنامه توسعه حمل‌و‌نقل ریلی

برنامه توسعه حمل‌و‌نقل ریلی شامل ۵۳ طرح است و اعتبارات آن در پیوست یک لایحه بودجه سال 1401 معادل ۵9 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده است. این اعتبار معادل ۵/۳۵ درصد از اعتبار برنامه‌های فصل حمل‌و‌نقل است و نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال 1400 از رشدی معادل ۵/۳0 درصد برخوردار است. طرح جدیدی در برنامه توسعه حمل‌و‌نقل ریلی پیشنهاد نشده و همه طرح‌های توسعه ریلی از سال‌های گذشته در دست اجرا هستند و طبق آنچه در لایحه درج شده، اجرای چهار طرح در سال 1401، شش طرح در سال 140۲، یك طرح در سال 140۳، تعداد 41 طرح در سال 140۵ و اجرای یك طرح هم در سال 141۲ باید به پایان برسد به عبارتی از ۵۳ طرح توسعه ریلی ۵۲ طرح باید در سال 1405 به پایان برسد. ازطرفی اعتبار لازم برای اتمام عملیات اجرایی طرح‌ها در سال‌های بعد معادل 527/1 میلیارد ریال پیش‌بینی شده است که این رقم ۲۶ برابر اعتبار پیشنهادی در لایحه سال 1401 است یعنی با ادامه روند فعلی بودجه‌ریزی با فرض ثبات شرایط، اتمام عملیات اجرایی این طرح‌ها تا سال 1405 اتفاق نخواهد افتاد بلكه حدود ۲۶ سال به طول خواهد انجامید.

برنامه توسعه حمل‌و‌نقل جاده‌ای

اعتبار برنامه توسعه حمل‌و‌نقل جاده‌ای در لایحه بودجه سال 1401 معادل 87 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده که تقریبا معادل ۵۲ درصد اعتبار حمل‌و‌نقلی فصل حمل‌و‌نقل در پیوست یک لایحه بودجه است و نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال 1400 معادل ۲۲ درصد رشد دارد. از آنجا که عملیات اجرایی طرح‌های در دست اجرای این برنامه در سال‌های بعد هم ادامه خواهد داشت در لایحه بودجه اعتباری معادل 1۳۶0 هزار میلیارد ریال برای اتمام عملیات اجرایی طرح‌های در دست اجرای مذکور پیش‌بینی شده که با روند اعتبار موجود برای سال‌های آینده، با فرض ثبات شرایط و تخصیص کامل اعتبارات، پیش‌بینی می‌شود حدود 1۶ سال برای اتمام عملیات اجرایی طرح‌های این برنامه، زمان نیاز باشد. در صورتی که در لایحه، زمان اتمام 94 درصد تعداد طرح‌ها را تا پنج سال آینده و مابقی تا هفت سال آینده پیش‌بینی شده است که بسیار دور از واقعیت است مگر اینكه سیاست‌های تامین اعتبار طرح‌های عمرانی تغییر کند. نكته دیگر جابه‌جایی و انتقال اعتبارات تعدادی از طرح‌های برنامه توسعه حمل‌و‌نقل جاده‌ای به سایر قسمت‌هاست. به طوری که این برنامه در قانون بودجه سال 1400 دارای ۲7۲ طرح بود ولی در لایحه سال 1401 دارای 178 طرح است. از طرح‌های خارج‌شده از ذیل برنامه توسعه جاده‌ای 11 طرح تحت عنوان برنامه‌ای جدید تنظیم شده و مابقی به اعتبارات استانی ملحق شده است.

برنامه توسعه حمل‌و‌نقل هوایی

اعتبار برنامه توسعه حمل‌و‌نقل هوایی در پیوست یک لایحه بودجه سال 1401 معادل 8۲۶ میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال 1۳99 حدود ۲۵ درصد افزایش یافته است. شایان ذکر است که هزینه توسعه حمل‌و‌نقل هوایی کشور از محل درآمد-هزینه شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران تامین می‌شود و اعتبار پیش‌بینی شده در لایحه بودجه سال 1401 بخش ناچیزی از منابع مورد نیاز برنامه توسعه حمل‌و‌نقل هوایی است. در این برنامه هشت طرحی که از اعتبارات ملی تامین می‌شود گنجانده شده است و عبارتند از: احداث فرودگاه سقز، تعمیر و تجهیز فرودگاه بین‌المللی شیراز، توسعه فرودگاه رامسر، خرید هواپیمای آزمایشی استاندارد پرواز، کمک‌های فنی و اعتباری حمل‌و‌نقل هوایی، مشارکت در احداث فرودگاه ولیعصر، مشارکت و تكمیل فرودگاه بین‌المللی امام خمینی و احداث فرودگاه شهید مدرس.

برنامه توسعه حمل‌و‌نقل دریایی

نهاد حاکمیتی در حوزه حمل‌و‌نقل دریایی، سازمان بنادر و دریانوردی است که فراهم ساختن تسهیلات لازم برای گسترش امور تجارت دریایى و ارتباطات ساحلى و همچنین وصول حقوق و عوارض متداول، قسمتى از وظایف این سازمان است. گفتنی است که هزینه‌های مورد نیاز سازمان بنادر و دریانوردی از محل درآمد همان سازمان تامین می‌شود و این سازمان سهمی از بودجه عمومی دولت ندارد. لذا در برنامه توسعه حمل‌و‌نقل دریایی اعتباراتی برای سه برنامه درخصوص احداث و بهسازی بنادر صیادی در نظر گرفته شده که دستگاه مسوول آن سازمان شیلات کشور است. اعتبار برنامه توسعه حمل‌و‌نقل دریایی در پیوست یک لایحه بودجه سال 1400 معادل ۳/۲ هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال 1400 از رشد 9۵ درصدی برخوردار است.

برنامه برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت

اعتبار برنامه برنامه‌ریزی، راهبری و نظارت در پیوست یک لایحه بودجه سال 1401 معادل 481 میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به اعتبار مصوب قانون بودجه سال 1400 حدود 4۳ درصد کاهش پیدا کرده است. این برنامه متشكل از سه طرح است که عبارتند از: مطالعات شناسایی و امكان‌سنجی پروژه‌ها و مطالعات طرح‌های راهبردی حمل‌و‌نقل و تدوین ضوابط و مقررات زیرساخت‌ها، تكمیل مطالعات تفصیلی طرح‌های حمل‌و‌نقل، تعمیرات اساسی و تامین تجهیزات و ماشین‌آلات وزارت راه‌وشهرسازی و دستگاه‌های تابعه.

برنامه ترمیم، بهسازی و ایمن‌سازی راه‌ها

این برنامه در قانون بودجه سال 1400 وجود نداشته است؛ ازاین رو با انتزاع 11 طرح از برنامه توسعه جاده‌ای، برنامه جدیدی در فصل حمل‌و‌نقل تحت عنوان بالا ایجاد شده است. اعتبارات این برنامه در لایحه سال 1401 معادل 14 هزار میلیارد ریال پیش‌بینی شده که نسبت به ردیف‌های متناظر آن در قانون بودجه سال 1400 حدود 17 درصد افزایش یافته است.

اعتبارات طرح‌های تملک دارایی سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی بخش حمل‌و‌نقل

در بخش اعتبارات طرح‌های تملك دارایی‌های سرمایه‌ای از محل منابع عمومی دولت، نكات زیر قابل ذکر است:

شرکت راه‌آهن جمهوری اسلامی ایران با ۵۶ درصد رشد، بیشترین رشد را نسبت به همه شرکت‌های بخش حمل‌و‌نقل داشته است. در سازمان راهداری و حمل‌و‌نقل جاده‌ای برخلاف بخش درآمد و هزینه جاری، در بودجه سال 1401 نسبت به سال 1400، کمترین رشد نسبت به سه سال قبل دیده می‌شود (حدود 17 درصد). اعتبارات عمرانی شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی ایران از محل منابع عمومی دولت با رشد منفی همراه بوده و کاهش نزدیك به ۵۵ درصد را نسبت به سال 1400 خواهد داشت. لازم به ذکر است که اعتبارات طرح‌های تملك دارایی سرمایه‌ای شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی از محل منابع عمومی دولت در سال‌های قبل، هر سال یك رشد نسبی را نسبت به سال قبل از آن داشت، اگرچه براساس عملكرد سال‌ها 1۳98 و 1۳99، در عمل این اعتبارات محقق نشد و برابر صفر بود. اعتبارات شرکت شهر فرودگاهی امام خمینی نیز بعد از اینكه دو سال رشدی در قوانین بودجه نسبت به سال قبل نداشت، در سال 1401 نسبت به سال 1400 رشد بیش از 4۵ درصد را نشان می‌دهد. شرکت ساخت و توسعه نیز که بیشترین سهم از منابع دولتی اعتبارات طرح‌های تملك دارایی‌های سرمایه‌ای بخش حمل‌و‌نقل را به خود اختصاص می‌داد، کمترین رشد را نسبت به سال‌های قبل پیش‌بینی کرده است. برخی شرکت‌ها مانند سازمان بنادر و شرکت هما در سال‌های گذشته اعتباری از محل منابع عمومی دولت نداشتند و در سال 1401 نیز به همین صورت خواهد بود. بررسی عملكرد سال 1۳99 نشان داد که اعتبارات طرح‌های تملك دارایی سازمان راهداری از منابع عمومی دولت، ۵/۲ برابر بیشتر از مقادیر مصوب شده بوده است. در بخش ریلی نیز میزان تحقق اعتبارات اندکی بیشتر از پیش‌بینی بود. در شرکت ساخت نیز به دلیل عدم گزارش عملكرد، دسترسی به درصد واقعی وجود نداشته است.

از نكات قابل توجه در بخش هزینه‌های سرمایه‌ای شرکت‌های دولتی بخش حمل‌و‌نقل در سال 1401، عبارت است از:

سازمان بنادر که عملا بودجه عمرانی خود را در این قالب گزارش می‌کند، رشد بسیار زیاد نزدیك به 1۵9 درصد را در سال 1401 نسبت به سال 1400 پیش‌بینی کرده است و تنها شرکت حمل‌و‌نقلی بخش حمل‌و‌نقل است که رشدی بیش از 100 را در این بخش خواهد داشت. این میزان رشد در هیچ یك از سال‌های قبل و در هیچ‌کدام از شرکت‌های حمل‌و‌نقل سابقه نداشته است. شرکت فرودگاه‌ها و ناوبری هوایی نیز مانند سازمان بنادر رشد چشمگیری را در سال 1401 نسبت به سال 1400 پیش‌بینی کرده است (بیش از 4۵ درصد). لازم به ذکر است که رشد اعتبارات این شرکت در این بخش در سال 1400 نسبت به سال 1۳99، رشدی منفی بود. این شرکت نیز عملا بودجه عمرانی خود را در قالب هزینه‌های سرمایه‌ای از محل منابع داخلی گزارش می‌کند. سازمان راهداری در سال 1401، رشد منفی را پیش‌بینی کرده است به طوری که نسبت به سال 1400، هزینه‌های سرمایه‌ای آن به میزان 71 درصد کمتر خواهد بود. البته عملكرد این سازمان در دو سال 1۳98 و 1۳99 نیز نشان می‌دهد که در عمل نیز تنها 8 درصد از هزینه‌های سرمایه‌ای مصوب، محقق شده است. در میان همه شرکت‌های دولتی بخش حمل‌و‌نقل، عجیب‌ترین رشد مربوط به شرکت ساخت و توسعه است که رشدی نزدیك به هشت برابر را در سال 1401 نسبت به سال 1400 در بخش هزینه‌های سرمایه‌ای پیش‌بینی کرده است. در مجموع رشد اعتبارات مربوط به هزینه‌های سرمایه‌ای از محل منابع داخلی در سال 1401 نسبت به سال 1400، در تمامی شرکت‌های دولتی حمل‌و‌نقل (به غیراز سازمان راهداری)، بیشتر از رشد سال 1400 نسبت به سال 1۳99 خواهد بود.

نمای کلی بودجه بخش حمل‌و‌نقل

درمجموع به نظر می‌رسد لایحه بودجه سال 1401 با نقاط قوت و ضعفی در بخش حمل‌و‌نقل همراه است که امید می‌رود در فرآیند تصویب قانون بودجه، نقاط ضعف آن تا حد امكان بهبود یافته و نقاط قوت آن حفظ شود. مهم‌ترین ابهام لایحه در بخش حمل‌و‌نقل، نامشخص بودن سهم این بخش از حدود 40 درصد از محل‌های مصرف اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای است. علاوه بر این، همچون گذشته انتقادهایی به عدم ارائه طرح‌ها و پروژه‌های سال آینده شرکت‌های دولتی و نیز خلأ بودجه‌ریزی و استفاده از ابزارهای سیاستی در راستای تحقق اهداف برنامه ششم (مانند افزایش مزیت نسبی برای بخش ریلی) وجود دارد. در کنار این نقاط ضعف، احكام جدیدی نیز در لایحه بودجه سال 1401 وجود دارد که جزو نقاط قوت آن ارزیابی می‌شود ازجمله جزء «۲» از بند «ل» تبصره «۶» با موضوع تخصیص منابع حاصل از افزایش یك درصدی سهم شهرداری‌ها از محل قانون مالیات بر ارزش‌افزوده، که این امكان را ایجاد می‌کند تا سقف ۳00 هزار میلیارد ریال در طرح‌های مختلفی ازجمله حمل‌و‌نقل عمومی درون‌شهری اعتبار در نظر گرفته شود. در لایحه بودجه سال 1401، اعتبارات بخش حمل‌و‌نقل با عنایت به تعدد طرح‌های مختلف در هریك از برنامه‌ها و حجم عملیات اجرایی آنها، به رشد اعتبارات تملك دارایی‌های سرمایه‌ای نیاز دارد. در حالی که امكان ارتقای بهره‌وری از امكانات موجود با هزینه‌های به مراتب کمتر و در بازه زمانی کوتاه‌تر میسر است. در بخش حمل‌و‌نقل لایحه بودجه، تاریخ اتمام برای بیش از 9۵ درصد از طرح‌ها (پروژه‌های) ریلی و جاده‌ای، سال 140۵ قید شده است در حالی که با ادامه روند فعلی تخصیص بودجه، دست‌کم ۲0 سال زمان برای اتمام این طرح‌ها نیاز است. یكی از موضوع‌هایی که همواره در اسناد بالادست از جمله سیاست‌های کلی و قوانین برنامه وجود داشته است، تقویت بخش حمل‌و‌نقل ریلی به جهت صرفه اقتصادی و ایمنی بالاتر آن بوده است اما این موضوع عمدتا در قوانین بودجه سالانه مورد غفلت واقع شده است. نكته مهم دیگر آنكه طرح‌های پیشنهادی چه در حوزه نرم‌افزاری و چه در حوزه سخت‌افزاری باید مبتنی بر شاخص‌های کمی متناسب با سیاست‌های کلی و قوانین بالادستی در بخش حمل‌و‌نقل باشد به طوری که عملكرد و میزان پیشرفت و تحقق اهداف کمی و میزان اعتبارات قابل رصد باشد. در لایحه پیشنهادی متاسفانه به این مهم توجه نشده است.