پژوهش خبری صدا و سیما: قوانین برنامه های توسعه، جزو مهمترین قوانین بالادستی کشور محسوب می شود که اهداف و سازوکارهای رسیدن به اهداف نظام را در افق پنج ساله مشخص می کنند. از سال 68 تاکنون، پنج قانون برنامه توسعه به تصویب مجلس رسیده و اجرایی شده است. سال 94 نیز آخرین سال اجرای قانون برنامه پنجم توسعه بود و قرار بود قانون برنامه ششم توسعه در این سال به تصویب برسد تا از ابتدای سال آینده اجرایی شود. با این وجود، با توجه به تاخیر دولت در ارائه لایحه برنامه ششم توسعه و نهایتا ارایه «لایحه احکام مورد نیاز اجرای برنامه ششم توسعه» به جای این لایحه در 27 دی ماه 94، امکان تصویب برنامه ششم توسعه در سال گذشته توسط مجلس فراهم نشد. در نتیجه، زمان اجرای قانون برنامه پنجم توسعه یک سال دیگر تمدید شد و بررسی لایحه برنامه ششم توسعه به مجلس دهم موکول شد. 4 مردادماه امسال این لایحه با اضافه شدن 4 ماده نسبت به لایحه قبلی تقدیم مجلس شورای اسلامی شد و در هفته های اخیر، روند بررسی آن در کمیسیون های تخصصی مجلس آغاز شده است.

به صورت کلی، اولویت بندی مسائل بنیادین کشور و ارائه استراتژی ها، سیاست ها و اقدامات اجرایی در برنامه های پنجساله توسعه باید بر اساس سیاستهای کلی مصوب مجمع تشخیص مصلحت نظام و ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری باشد، به عبارت دیگر، مقام سیاستگذار، چارچوبی برای برنامه ریزی معین میکند و دولت ملزم به ارائه برنامه در آن چارچوب است. نظر به سلسله مراتب هنجارهای حقوقی در نظام جمهوری اسلامی ایران که مستنبط از قانون اساسی است، دولت و مجلس مکلفند در تهیه، رسیدگی و تصویب لایحه و یا قانون برنامه پنجساله توسعه، مفاد سیاست های کلی نظام به خصوص سیاست های کلی برنامه پنجساله را (که بیانگر جهت گیری و اولویت های نظام در دوره پنج ساله برنامه است)، رعایت کنند. بر این اساس، دولت و مجلس موظفند در تهیه و تصویب لایحه یا قانون برنامه پنج ساله توسعه، احکام، بخشها و اهداف مختلف آن را به نحوی ترتیب دهند که نحوه تحقق و اجرای سیاست های کلی نظام به خصوص سیاستهای کلی برنامه پنجساله به طور روشن و شفاف در لایحه یا قانون مشخص باشد. به صورت خاص، در برنامه ششم توسعه نیز انتظار می رود که «سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه» (ابلاغی مقام معظم رهبری در تیرماه 94) و «سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی» (ابلاغی مقام معظم رهبری در بهمن ماه 92) مبنای برنامه ریزی قرار گیرند.

در این گزارش قصد داریم به بررسی لایحه برنامه ششم توسعه در بخش های مختلف اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی با توجه به سیاست های کلی برنامه ششم توسعه، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی و همچنین سیاست های کلی مرتبط با هر بخش بیاندازیم و در برخی از این بخش ها هم نگاهی به نسبت این لایحه با سند تفصیلی برنامه ششم توسعه انداخته ایم:

1- حوزه اقتصادی:

الف- بخش انرژی:

یکی از مهمترین حوزه های اقتصادی کشور، حوزه انرژی است. همین موضوع نیز سبب شده است تا این حوزه جایگاه شاخصی در قوانین بالادستی برنامه ششم توسعه داشته باشد به گونه ای که مواد 11 تا 18 سیاست های کلی برنامه ششم توسعه و مواد 4، 8 و 13 تا 15 سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی به حوزه انرژی اختصاص پیدا کرده است.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست های کلی این برنامه در حوزه انرژی و سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی

با این وجود، صرفا دو ماده از مواد 35 گانه لایحه برنامه ششم توسعه به حوزه انرژی ارتباط دارد. ماده 12 این لایحه به شرح زیر است: «به منظور ارتقاء عدالت اجتماعی، افزایش بهره وری در مصرف آب و انرژی و هدفمند کردن یارانه ها در جهت افزایش تولید و توسعه نقش مردم در اقتصاد، به دولت اجازه داده می شود که قیمت آب و حامل های انرژی و سایر کالاها و خدمات یارانه ای را با رعایت ملاحظات اجتماعی و اقتصادی و حفظ مزیت نسبی و رقابتی برای صنایع و تولیدات، بتدریج تا پایان سال 1399 با توجه به مواد (1)، (2)، (3) قانون هدفمند کردن یارانه ها اصلاح و از منابع حاصل به صورت هدفمند برای افزایش تولید، اشتغال، حمایت از صادرات غیرنفتی، بهره وری، کاهش شدت انرژی، کاهش آلودگی هوا و ارتقای شاخص های عدالت اجتماعی و حمایت های اجتماعی از خانوارهای نیازمند و تامین هزینه های جاری و سرمایه گذاری شرکت های ذی ربط در چارچوب بودجه های سالانه اقدام لازم را به عمل آورد». بند دوم ماده 13 این لایحه نیز به این شرح است: «وزارت نیرو مکلف است در راستای حفاظت کمی و کیفی منابع آب و تعیین قیمت تمام شده آن...ضوابط اخذ جریمه مشترکین پرمصرف در ازای مصارف مازاد بر الگوی مصرف برای کاربری خانگی و غیرخانگی را ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ این قانون به تصویب شورای اقتصاد رسانده و اجرایی نماید». بر همین اساس می توان گفت در لایحه برنامه ششم توسعه صرفا به موضوعات اجرای قانون هدفمندی یارانه ها و کاهش شدت انرژی که مرتبط با بندهای 11 و 14 سیاست های کلی برنامه ششم توسعه و بندهای 4 و 8 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی هستند، توجه شده است.

نقاط ضعف و موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه انرژی

بررسی های صورت گرفته و همچنین گزارش شماره 14721 مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی درباره لایحه برنامه ششم توسعه نشان می دهد که در این لایحه به سایر موضوعات مورد تاکید قوانین بالادستی حوزه انرژی مانند دوری از خام فروشی نفت و گاز و تکمیل زنجیره ارزش آن، افزایش سهم انرژی های تجدیدپذیر و نوین در سبد انرژی کشور، توسعه میادین نفتی و گاز کشور به ویژه میادین مشترک هیچ توجهی نشده که عجیب و سوال برانگیز است. علاوه بر این، متاسفانه موضوعات اجرای قانون هدفمندی یارانه ها و کاهش شدت انرژی نیز در ماده 12 و بند دوم ماده 13 به صورت کلی و بدون اشاره به معیار یا شاخص خاصی مطرح شده اند و بر همین اساس پیش بینی می شود تصویب این مواد نیز کمک چندانی به فرآیند اجرایی شدن این موضوعات در طول اجرای برنامه ششم توسعه نکند.

ارتباط لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه انرژی با سند تفصیلی این برنامه

نکته قابل توجه این است که در بخش انرژی سند تفصیلی برنامه ششم توسعه که توسط سازمان مدیریت و برنامه ریزی منتشر شده است و سند اصلی و پشتیبان این برنامه محسوب می شود، 17 راهبرد در بخش نفت و گاز و 13 راهبرد در بخش برق درنظر گرفته شده است ولی سیاست ها و اقدامات اساسی پیش بینی شده برای اجرای هر کدام از این راهبردها ارتباط چندانی با مواد مرتبط با بخش انرژی در لایحه برنامه ششم توسعه (ماده 12 و بند دوم ماده 13) ندارند که نشاندهنده این موضوع است که دولت احساس می کند برای تحقق برنامه های خود در این بخش و تحقق اهداف کمی آن نیاز به دریافت مجوز قانونی خاصی از مجلس شورای اسلامی ندارد. علاوه بر این، حتی در لایحه برنامه ششم توسعه هیچ ردپایی از اکثریت اصلاحات نهادی و ساختاری مورد نیاز برای تحقق اهداف کمی این برنامه (مطابق با سند تفصیلی برنامه ششم توسعه) مانند تشکیل وزارت انرژی وجود ندارد که می تواند حاکی از این موضوع باشد که اصولا ارتباط زیادی بین لایحه برنامه ششم توسعه و سند تفصیلی این برنامه وجود ندارد!

جمع بندی

مواد و بندهای لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه انرژی، ارتباط ضعیف و ناکافی با موارد مدنظر سیاست های کلی برنامه ششم توسعه و سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی در این حوزه دارد. در نتیجه، ضرورت دارد کمیسیون انرژی مجلس دهم با همکاری دولت نسبت به افزودن مواد لازم مرتبط به حوزه انرژی به لایحه برنامه ششم توسعه اقدام نماید تا در تصویب این برنامه، اولویت های مورد تاکید سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی در این حوزه به صورت واقعی مورد توجه قرار گیرد.

ب- بخش صنعت:

در ادامه به بررسی لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه صنعت از حیث میزان انطباق با سیاست های کلی برنامه ششم توسعه ابلاغی از سوی مقام معظم رهبری و همچنین سایر نیازهای واقعی بخش تولید و صنعت می پردازیم:

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست های کلی این برنامه در حوزه صنعت

1- بند 5 سیاستهای کلان برنامه ششم به گسترش ابزارهای مالی و تامین مالی بخش های مختلف اقتصادی با تاکید بر بازار سرمایه اشاره دارد که این مهم در لایحه برنامه دیده نشده است. این در حالی است که مهمترین مشکل فعلی بخش تولید در کشور در دسترس نبودن ممنابع مالی و مشکلات مربوط به تامین سرمایه در گردش است.

2- در سیاست های کلان برنامه ششم به تامین مالی کسب و کارهای کوچک و متوسط از طریق بانکها اشاره مسقیم شده (بند 6) که این مسئله نیز در لایحه دولت مدنظر نبوده است.

3- در مورد صندوق توسعه ملی، حکم موجود در لایحه برنامه ششم توسعه (ماده 7) مغایر بند 10-2 سیاستهای کلی این برنامه است زیرا در سیاست های کلی به وضوح به تخصیص منابع به بخش خصوصی تاکید شده است اما در لایحه برنامه ششم توسعه، صندوق توسعه ملی صرفا مجاز شده است که به طرح های دولتی که مشارکت حداکثر 49 درصدی بخش غیر دولتی دارند تسهیلات ارزی ارائه کند.

4- بند 19 سیاست های کلی برنامه ششم توسعه به تقسیم کار ملی در بین مناطق و استان های کشور اشاره دارد که در لایحه برنامه مغفول است.

5- بندهای 21 و 23 بر توسعه اقتصاد دریا در جنوب کشور و توسعه سواحل مکران تاکید دارد. این مسئله نیز در لایحه برنامه مورد غفلت واقع شده است.

6- در مورد تکمیل زنجیره ارزش افزوده مواد معدنی و تامین مواد اولیه صنایع داخلی که در بند 29 سیاستهای کلی اشاره شده نیز باید گفت که در لایحه مذکور بدان اشاره ای نشده است.

7- افزایش نرخ ارزش افزوده بخش صنعت و معدن و صنایع مدنی از دیگر مواردی بوده است که در سیاست های کلی برنامه مورد تاکید بوده است (بند 26) لکن در لایحه برنامه مورد توجه نبوده است.

8- استقرار نظام جامع آمار و اطلاعات نیز در حوزه صنعت، معدن و تجارت بسیار پر اهمیت است. این مسئله نیز علیرغم تاکید در سیاست های برنامه ششم (بند 31)، در لایحه برنامه اشاره ای بدان نشده است.

9- تحول نظام استاندارد سازی و مدیریت کیفیت از دیگر مواردی است که در سیاست های کلی مورد تاکید بوده (بند30)، اما مابه ازایی در لایحه برنامه نداشته است.

10- جذب سرمایه های ایرانیان خارج از کشور (بند 8 سیاستهای کلان)، بطور ضمنی در ماده 30 لایحه برنامه مورد اشاره قرار گرفته است.

نقاط ضعف و موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه صنعت

1- ماده 4 لایحه برنامه به ممنوعیت هرگونه تخفیف و ترجیح و یا معافیت مالیاتی جدید در طول برنامه اشاره دارد. در این باره باید گفت یکی از ابزارهای اصلی دولت برای سیاست گذاری و ایجاد جذابیت در بازارهای مختلف اقتصادی ابزار مالیات است. اصولا دولت ها در بخش هایی از اقتصاد که نیاز به سرمایه گذاری و حضور بیشتر بخش تولید دارند اقدام به کاهش مالیات و یا وضع معافیت مالیاتی می کنند. لذا تصویب این بند به معنی کاهش اختیارات دولت به منظور اجرای سیاست ها و کاهش قدرت قاعده گذاری دولت است.

2- با توجه به رکود فعلی اقتصاد، رشد پایدار اقتصادی و ایجاد اشتغال باید در راس اهداف برنامه ریزی های میان مدت و کوتاه مدت کشور قرار گیرد. با این همه علیرغم تاکید این مسئله در سیاست های کلان برنامه ششم که از سوی رهبری ابلاغ شده است، برنامه منسجمی برای این عبور از موانع پیش روی اقتصادی در کشور در لایحه پیشنهادی دولت وجود ندارد. تجربه بسیاری از کشورهای دنیا نشان می دهد تعیین بخش های اولویت دار و مهم اقتصادی که اغلب جزو بخش های لکوموتیو و کِشنده دیگر بخش های اقتصادی هستند، یکی از مهمترین بخش های برنامه ریزی های اقتصادی به شمار می رود. در واقع رشد پایدار و ایجاد اشتغال با تعیین و اعلام بخش های اولویت دار اقتصادی و حمایت همه جانبه دولت از این بخش ها میسر خواهد شد.

3- یکی از مهمترین مشکلات امروز بخش های مولد در کشور، نبود منابع مالی و یا گران بودن این منابع است. علت اصلی این مشکل نیز وجود بازارهای غیرمولد، کم ریسک و پر سود در اقتصاد کشور است که هر از چندگاهی خود را در بازارهای مختلف مسکن، زمین، طلا و ارز و سوداگری در نظام توزیع برخی کالاها خود را نشان می دهد. لذا یکی از اولویت های اصلی دولت باید حل این مشکل از طریق کنترل و پرهزینه کردن فعالیت های غیرمولد در اقتصاد باشد. در واقع دولت از طریق ابزارهای مالیاتی و ... باید به نوعی ریسک این قبیل فعالیت ها را افزایش و سود آنها را کاهش دهد تا منابع مالی به سمت تولید هدایت شده و موجب رونق بخش های تولیدی شوند. یکی از مهمترین اقدامات در این زمینه اخد مالیات بر عایدی سرمایه (CGT) است که در بسیاری از کشورهای جهان ابزار اصلی مبارزه با سوداگری و هدایت نقدینگی به سمت تولید محسوب می شود. این مهم نیز در لایحه برنامه مورد غفلت واقع شده است.

جمع بندی

بررسی های صورت گرفته نشان می دهد که لایحه برنامه ششم توسعه و سیاستهای کلی این برنامه در حوزه صنعت با یکدیگر ارتباط ضعیفی دارند و حتی در برخی موارد مانند صندوق توسعه ملی، حکم موجود در لایحه مغایر سیاستهای برنامه ششم توسعه است. بسیاری از موارد مهم مورد توجه سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه در حوزه صنعت هم در لایحه این برنامه مورد غفلت قرار گرفته‌ است.

ج- بخش کشاورزی:

همواره دو مسئله اصلی در بخش کشاورزی مورد توجه و نقد و نظر مسئولین و کارشناسان بوده است که عبارتند از :خودکفایی و تامین امنیت غذایی. اهمیت مسئله خودکفایی تا آنجا است که امام خمینی(ره) در تدوین سیاست‌های کلی نظام در دوران بازسازی کشور ‌فرمودند: «توجه به بازسازی مراکز صنعتی نباید کوچک‌ترین خللی بر ضرورت رسیدن به امر خودکفایی کشاورزی وارد آورد، بلکه اولویت و تقدم ‌این امر باید محفوظ بماند و مسئولین بیشتر ‌از گذشته خود را مکلف به اجرای آن سازند … مطمئناً خودکفایی در کشاورزی مقدمه‌ای است برای استقلال و خودکفایی در زمینه‌‌‌های دیگر». از این رو توجه ویژه به این مساله در برنامه‌ریزی‌های کشور خصوصا در برنامه‌های توسعه که در مسیر حرکت کشور در میان مدت (5 سال) را مشخص می‌کند، ضروری است. با توجه به همین موضوع نگاهی به لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه کشاورزی میاندازیم:

جهت گیری کلی لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه کشاورزی

در این لایحه به مسائل حوزه کشاورزی به طور مستقیم اشاره‌ای نشده است. اما در ذیل ماده 13 و اقدامات بند یک آن مواردی مطرح شده است که ارتباط تنگاتنگی با کشاورزی دارد. البته اغلب این اقدامات به موضوع مقابله با بحران کم آبی مرتبط است. افزایش عملکرد واحد سطح و عدم توسعه سطح زیر کشت، ارتقای شاخص بهره وری آب، احیا و تقویت منابع آب زیر زمینی، حمایت از توسعه گلخانه ها و جلوگیری از تولید محصولاتی که خلاف الگوی کشت تولید میباشند اقدامات درنظر گرفته شده در این بخش است. هدف کمی در نظرگرفته شده برای این ماده عبارت است از: کاهش مصرف سالانه آب به میزان 11 میلیارد مترمکعب تا پایان برنامه. همچنین وزارت جهاد کشاورزی و وزارت نیرو و سازمان مدیریت موظف هستند پیشنهاد آیین نامه اجرایی این ماده را ظرف مدت 6 ماه پس از ابلاغ برای تصویب به هیات وزیران ارائه نمایند.

با بررسی مواد لایحه برنامه ششم توسعه می‌توان دریافت که این لایحه بیشتر از آنکه به توسعه کشاورزی توجه نماید به دنبال محدود کردن آن است. نشانه آن را می‌توان در اقدام «الف» بند 1 از ماده 13 این لایحه مشاهده کرد که در آن بر «عدم توسعه سطح کل زیر کشت» تاکید شده است. از طرف دیگر هم هیچ ردپایی از برنامه‌ دولت برای خودکفایی محصولات راهبردی یا حداقل خودکفایی در تولید قوت غالب مردم در 5 سال آینده در لایحه برنامه ششم توسعه وجود ندارد که با اصول 3 و 43 قانون اساسی و همچنین بند 1 سیاست‌های کلی بخش کشاورزی ابلاغی مقام معظم رهبری مغایر است.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست های کلی این برنامه در حوزه کشاورزی و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی

در بندهای 6 و 7 سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی آمده است:

۶- افزایش تولید داخلی نهاده‌ها و کالاهای اساسی(بویژه در اقلام وارداتی)، و اولویت دادن به تولید محصولات و خدمات راهبردی و ایجاد تنوع در مبادی تأمین کالاهای وارداتی با هدف کاهش وابستگی به کشورهای محدود و خاص.

۷- تأمین امنیت غذا و درمان و ایجاد ذخایر راهبردی با تأکید بر افزایش کمی و کیفی تولید(مواد اولیه و کالا).

با این وجود، در لایحه برنامه ششم توسعه توجهی به موضوعات امنیت غذایی و اولویت دادن به تولید محصولات راهبردی و ایجاد تنوع در مبادی وارداتی نشده است. همچنین در بند 28 از سیاستهای کلی برنامه ششم توسعه بر اولویت دادن به حوزه‌های راهبردی تاکید شده و آمده است که بخش کشاورزی یکی از این اولویت‌ها است. اما در لایحه برنامه ششم توسعه این نگاه کلان اولویت دار به بخش کشاورزی نشده و از این موضوع غفلت شده است.

نقاط ضعف و موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه کشاوزی

مهمترین ایراد به لایحه برنامه ششم توسعه، بی توجهی به موضوع تامین امنیت غذایی است، موضوعی که در بند 7 سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی صریحا به آن اشاره شده است. به علاوه، تعیین اهداف مبتنی بر شاخص های مهم و اساسی این حوزه مانند تولید، واردات، ذخیره‌سازی و متوسط رشد اقتصادی بخش در این لایحه ارائه نشده است.

نسخه پیچی واحد برای تمامی دشت‌های کشور نیز یکی دیگر از ایرادات این لایحه است. در لایحه برنامه ششم توسعه، عدم توسعه سطح زیر کشت بدون هیچ قید و شرطی و بدون تعیین مناطق (حتی بدون ذکر دشت‌های بحرانی)، به طور کلی بیان شده است که این نشان دهنده یک برنامه ریزی متمرکز برای حدود 600 دشت در کشور است که دارای اقلیم متفاوتی هستند و تهیه نسخه واحد برای آنها در حالی که در برخی از آنها هنوز ظرفیت‌های معطل مانده کشاورزی وجود دارد، اقدامی نادرست محسوب می شود.

در اقدامات ذیل بند 1 ماده 13 که به منظور «مقابله با بحران کم آبی» طراحی شده، شاخص اندازه گیری اشاره شده، عملکرد در واحد سطح _نه بهره‌وری آب_ است. افزایش عملکرد در واحد سطح در کشت‌های آبی نه تنها موجب ارتقای بهره‌وری آب نمی شود بلکه عموماً مصرف آب را بیشتر می کند. همچنین «کم آبیاری» اقدام اجرایی جهت ارتقای بهره‌وری آب بوده که عملکرد در واحد سطح را کاهش می‌دهد. بنابراین دو تصمیم «افزایش عملکرد در واحد سطح» و «عدم توسعه سطح زیر کشت» مخالف توسعه پایدار بخش کشاورزی است.

همچنین عدم توجه به مسئله تبخیر و تلفات در شبکه های انتقال و توزیع آب از دیگر نقاط مغفول در برنامه است. طبق آمارها حجم تبخیر در کشور تا 3 برابر آب مصرفی است و 35 درصد از حجم آب ورودی به شبکه های انتقال و توزیع، قبل از مصرف به هدر میروند.

جمع بندی

در مجموع، لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه کشاورزی با سیاست‌های کلی این برنامه و سیاست‌های کلی اقتصاد مقاومتی ارتباط ضعیفی دارد. این کم توجهی به بخش کشاورزی در حالی انجام می گیرد که این بخش یکی از عوامل اصلی رشد اقتصادی کشور در سال های اخیر محسوب می شود. علاوه بر این، ارتباط مستقیم بندهایی از این لایحه با امنیت غذایی و امنیت ملی کشور، ضرورت بررسی دقیق و اصلاح لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه کشاورزی توسط کمیسیون‌های کشاورزی، بهداشت، و امنیت ملی مجلس شورای اسلامی را افزایش داده است.

2- حوزه اجتماعی و فرهنگی:

الف- بخش سلامت:

نظام سلامت کشور در شرایط کنونی از حیث برنامه ریزی از سه منظر حائز اهمیت و درخور توجه است. نخست آن که بزرگترین برنامه اجتماعی دولت یازدهم با عنوان"طرح تحول نظام سلامت" بیش از دو سال از عمر خود را سپری کرده و نقاط ضعف و قوت آن مشخص شده است و اکنون نیازمند اصلاحات اساسی است تا بتوان اجرای آن را ادامه داد. دوم آن که طبق اظهار نظر وزیر بهداشت تقریبا 70 درصد از قوانین برنامه پنجم که به حوزه سلامت اختصاص داشت اجرایی نشده است. و سوم این که پس از سال ها بحث کارشناسان پیرامون الگو و چشم انداز نظام سلامت ایران، سیاست های کلی سلامت ابلاغی مقام معظم رهبری جهت و نقشه راه نظام سلامت را مشخص کرده و طبیعی است تمام قوانین توسعه ای باید در راستای دستیابی به این چشم انداز وضع شوند.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست های کلی این برنامه در حوزه سلامت

بررسی های صورت گرفته نشان می دهد که لایحه برنامه ششم توسعه توانسته است تا حدی از سیاست های کلی برنامه ششم در حوزه سلامت تبعیت کند اما در برخی موارد نیز اشاره ای نشده و یا به صورت ناقص گفته شده است. تأمین مالی پایدار برای بخش سلامت، توسعه کمی و کیفی بیمه‌های سلامت و تاکید بر نظام ارجاع از موارد مهم در سیاست های کلی است که در لایحه نیز بدان اشاره شده است. موارد مغفول لایحه را می توان در ماده 43 از سیاست‌های برنامه ششم ذکر کرد. تهیه‌ پیوست سلامت برای قوانین مرتبط و طرح‌های کلان توسعه‌ای در بند 1 موردی است که در لایحه هیچ اشاره ای بدان نشده است. از سوی دیگر در بند 2 ماده 43 سیاست های برنامه به اصلاح ساختار نظام سلامت اشاره می‌کند که لایحه برنامه اشاره ناقصی بدان داشته است. بند 7 سیاست‌های کلی سلامت بر "تفکیک وظایف تولیت، تأمین مالی و تدارک خدمات" اشاره دارد. بنابراین تکلیف سه کارکرد مهم نظام سلامت مشخص گردیده و باید بین سیاست‌گذار و خریدار که همان بیمه ها هستند و ارایه دهندگان خدمات تفکیک صورت گیرد. نقص جدی این لایحه عدم اشاره به جایگاه و ساختار بیمه‌ها (تامین مالی) می‌باشد. این موضوع از آنجایی حائز اهمیت است که در ماه‌های گذشته بحث و جدل‌های بسیاری بین وزارت بهداشت و رفاه پیرامون سرنوشت بیمه‌های درمان صورت گرفته و پرونده بیمه‌ها همچنان مفتوح است.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست های کلی سلامت

سیاست های کلی سلامت ابلاغی مقام معظم رهبری را می توان به عنوان نقشه راه و چشم انداز نظام سلامت دانست. این سیاست ها منظومه کاملی از اهداف و خط مشی هاست که نظام سلامت ایران می بایست به سمت آن ها حرکت کند. از این رو نیاز است تا هم مجری و هم قانون گذار در راستای تحقق اهداف سیاست های کلی سلامت اقدامات لازم را انجام دهند. در ادامه برخی از موارد مهم سیاست‌های کلی که در لایحه برنامه ششم بدان اشاره نشده است مرور می‌گردد.

الف- در بند 9 از سیاست‌های کلی به " تعیین تعرفه حق فنی یکسان در بخش خصوصی و دولتی" اشاره شده است. حق فنی جزیی از تعرفه خدمات است که به عنوان دستمزد به پزشک تعلق می‌گیرد. در حال حاضر حق فنی در بخش خصوصی چندین برابر بخش دولتی است و با این شرایط اکثر پزشکان تمایل به فعالیت در بخش خصوصی دارند. تمایل پزشکان به بخش خصوصی موجب ناکارآمدی و افت کیفیت خدمات دولتی و همچنین آسیب به آموزش و پژوهش می‌شود. از این رو با حق فنی یکسان دولتی و خصوصی دیگر انگیزه ای برای فعالیت بیش‎‌تر در بخش خصوصی به وجود نمی‌آید و موجب بهبود بخش دولتی در ارایه خدمات می‌شود. لازم به ذکر است مورد دیگر نقض این بند از سیاست‌های کلی در گام سوم طرح تحول اتفاق افتاد. در این مرحله وزارت بهداشت به جای نزدیک کردن حق فنی در بخش خصوصی و دولتی، تعرفه‌های هر دو بخش را به میزان 120 درصد افزایش داد تا این شکاف تعرفه‌ای بیش از گذشته خودنمایی کند.

ب- مورد مهم دیگری که در بند 9 سیاست‌های کلی اشاره شده است "اصلاح نظام پرداخت مبتنی بر کارایی و کیفیت و ایجاد درآمد عادلانه" بین کارکنان نظام سلامت است. در حال حاضر شیوه پرداخت به پزشکان بر اساس کارانه است. به معنی این که پزشک هرچه بیشتر کار کند (حتی اگر اصل آن عمل لازم و ضروری نباشد) دریافتی بیشتری خواهد داشت. نظام پرداخت کارانه موجب شده تا علاوه بر افت کیفیت خدمات(نتیجه ترغیب پزشک به انجام تعداد خدمات بیشتر) و تحمیل هزینه‌های غیر ضروری، شکاف طبقاتی بین پزشکان متخصص با سایر اعضای کادر درمان مثل پرستاران بیش از پیش شود. از این رو مجریان قانون در ایران می‌بایست همانند بسیاری از کشورهای پیشرفته به سمت نظام‌های پرداخت عادلانه‌تر و مبتنی بر کیفیت حرکت کنند.

ج- در بند 12 از سیاست‌های کلی سلامت به "بازشناسی، تبیین، ترویج، توسعه و نهادینه نمودن طب سنتی ایران" اشاره شده که در لایحه برنامه مغفول است. توجه اسناد بالادستی به ترویج طب سنتی در حالی است که نخبگان و حکمای این حوزه اجازه هیچ فعالیتی را ندارند و بحث نظارت و آموزش فعالان طب سنتی که دارای مدرک دانشگاهی نیستند از موارد بسیار مهم است که قانون‌گذار می بایست بدان توجه جدی داشته باشد.

نقاط ضعف لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه سلامت

1- عدم اشاره و حذف پرونده الکترونیک سلامت: ماده 35 از قانون برنامه پنجم به لزوم استقرار پرونده الکترونیک سلامت اشاره دارد. یکی از ابزارهای سیاستگذاری درست و نظارت بر ارایه دهندگان وجود آمار و اطلاعات و شواهد از وضعیت موجود است، پرونده الکترونیک سلامت ابزاری است که با ثبت همه اقدامات تشخیصی و نگهداری آن در حافظه خود این مهم را تامین می‌کند. در حال حاضر تلاش‌هایی در وزارت بهداشت جهت استقرار این سامانه صرفا در شبکه‌های بهداشت صورت گرفته است. این در حالی است که عمده هدر رفت منابع و اطلاعات ارزشمند در حوزه درمان رقم می‌خورد و این سامانه باید در این بخش استقرار یابد تا بتوان از ظرفیت آن استفاده کرد. از این رو بهتر است مجددا موضوع پرونده الکترونیک سلامت در قانون برنامه ششم قید شود.

2- عدم اشاره و حذف تمام وقتی پزشکان: تبصره 2 از ماده 32 برنامه پنجم به ممنوعیت دوشغلگی پزشکان و عدم امکان فعالیت همزمان در بخش خصوصی و دولتی اشاره می‌کند. فعالیت همزمان پزشکان در بخش دولتی و خصوصی از دلایل عمده ناکارآمدی و افت کیفیت خدمات بخش دولتی است که با وجود الزام برنامه پنجم بر ممنوعیت آن، اقدامی جهت اجرای قانون از سوی مجریان صورت نگرفت و در پیش نویس برنامه ششم نیز بدان اشاره نشده است.

3- واگذاری امور تصدی گری دولت در ارایه خدمات به فعالان بخش خصوصی: اگر به دسترسی ارزان مردم به خدمات سلامت و عمق حاکمیتی و نفوذ تصمیمات وزارت بهداشت اثر منفی بگذارد یک تصمیم اشتباه است. از این رو می‌بایست تدابیری اندیشیده شود تا این رویکرد به خصوصی سازی نظام سلامت و افزایش پرداختی مردم منجر نشود.

موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه سلامت با توجه به سند تفصیلی این برنامه

الف- مدیریت بهینه منابع مالی در نظام سلامت با اولویت گروه های آسیب پذیر: در صفحه 55 از بخش اجتماعی سند تفضیلی به کاهش پرداخت از جیب مردم به 30 درصد و همچنین کاهش درصد خانوار های مواجه شده با هزینه های کمرشکن اشاره کرده است. اهمیت این هدف از آنجایی است که ایران جزو کشورهایی با پرداخت از جیب بالا است. حتی طرح تحول سلامت که با هدف کاهش پرداخت از جیب مردم اجرایی شد، نتوانست این شاخص را به هدف برنامه پنجم که 30 درصد بود برساند. از این رو در سند تفضیلی مجددا به کاهش پرداخت از جیب مردم تا سال آخر برنامه اشاره شده بود که این مهم در متن لایحه وجود ندارد.

ب- ساماندهی طب سنتی در نظام ارایه خدمات سلامت: در صفحه 60 از بخش اجتماعی سند تفصیلی آمده است و به لزوم ادغام طب سنتی در نظام ارایه خدمات و حمایت های بیمه ای از خدمات طب سنتی توجه دارد.

ج- افزایش سهم گردش مالی از طریق نظام بیمه ای: بر اساس سیاست های کلی سلامت می بایست تامین مالی نظام سلامت صرفا از کانال بیمه ها انجام پذیرد در صورتی که در وضعیت فعلی تامین مالی به صورت پراکنده انجام می شود و بیمه ها قدرت کافی برای خرید راهبردی خدمات را ندارند.

د- تغییر نظام پرداخت: در صفحه 88 از بخش اجتماعی سند تفضیلی به راهبرد تغییر نظام پرداخت از طریق سیاست تدوین نظام پرداخت آینده نگر، فرانشیز پلکانی و خرید راهبردی خدمات اشاره می کند. این موضوع در سیاست های کلی نیز اشاره شده بود اما در لایحه برنامه ششم مغفول مانده است.

ب- بخش آموزش و پرورش:

برنامه ششم توسعه از آن وجه در حوزه آموزش و پرورش اهمیت زیادی دارد که اجرایی‌سازی سند تحول بنیادین آموزش و پرورش در گرو آن است؛ سند تحولی که تمام رویکردها و فعالیت‌های آتی وزارت آموزش و پرورش باید مبتنی بر آن باشد. با این حال تحقق بسیاری از راهکارها و اقدامات تحولی این سند راهبردی، نیازمند اولویت‌دهی به این اقدامات، پیش‌بینی اعتبارات، مجوزهای قانونی و هماهنگی و مشارکت سایر دستگاه‌هاست که این امر در بازه‌ی پنج ساله، در برنامه‌های توسعه محقق می‌شود. به واسط همین اهمیت است که یکی از دو بند حوزه سیاست‌های کلی برنامه ششم ابلاغی مقام معظم رهبری ناظر به حوزه آموزش و پرورش، «اجرای سند تحول بنیادین آموزش‌ و پرورش و تأکید بر دوران تحصیلی کودکی و نوجوانی» را مورد تأکید قرار داده است.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه و سیاست‌های کلی این برنامه در حوزه آموزش و پرورش

بررسی لایحه برنامه ششم توسعه نشان می‌دهد که در تنظیم مواد این لایحه به سیاست‌های کلی برنامه ششم در حوزه آموزش و پرورش توجه نشده است یا این توجه بسیار حداقلی است. در لایحه مذکور، در حوزه وظایف وزارت آموزش و پرورش فقط دو بند گنجانده شده است که هر دو ناظر به «مجوز خرید خدمات آموزشی از بخش غیردولتی (خصوصی و تعاونی)» است. در ماده 14 لایحه برنامه ششم توسعه، به دستگا‌ه‌هایاجرایی عهده‌دار وظایف اجتماعی، فرهنگی و خدماتی (از جمله مراکز آموزشی) اجازه داده شده است کهبه جای «تولید خدمات» نسبت به «خرید خدمات از بخش خصوصی و تعاونی» اقدام نمایند. همین مجوز با جزئیات بیشتر و به طور اختصاصی در بند 1 ماده 17 به وزارت آموزش و پرورش داده شده است. در بند مذکور دو گونه خرید خدمت به رسمیت شناخته شده است که عبارتند از: 1ـ ارائه خدمات آموزشی با استفاده از نیروی انسانی، تجهیزات و امکانات بخش خصوصی و تعاونی در مدارس غیردولتی و 2ـ ارائه خدمات آموزشی با نیروی انسانی غیردولتی (خصوصی و تعاونی)‌ در مدارس دولتی. بدین ترتیب کل سهم وزارت آموزش و پرورش از لایجه برنامه ششم توسعه، به مجوز خرید خدمات از بخش غیردولتی محدود می‌شود که این امر، شائبه خصوصی‌سازی آموزش و پرورش را دامن می‌زند؛ نکته‌ای که مسئولین وزارت آموزش و پرورش در روند بررسی و تصویب دائمی لایحه تأسیس و اداره مدارس غیردولتی در سال 94 و 95 آن را مردود می‌دانستند. این کم‌توجهی مفاد لایحه برنامه ششم به وزارت آموزش و پرورش سؤال برانگیز است؛ به ویژه اینکه مفاد یاد شده به هیچ عنوان سیاست‌های کلی برنامه ششم را پوشش نمی‌دهد. شایان ذکر اینکه مفاد مذکور در حوزه وزارت آموزش و پرورش با مفاد لایحه قبلی دولت با عنوان «احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم توسعه» تفاوت چندانی نکرده است و لذا می‌توان نتیجه گرفت که لایحه کنونی در بخش آموزش و پرورش، همان احکام مورد نیاز برای اجرای برنامه ششم توسعه است.

علاوه بر این باید به این نکته مهم اشاره نمود که در بند 1 ماده 17 لایحه برنامه ششم تقدیم شده به مجلس عبارت چالش برانگیزی وجود دارد که به نظر می‌رسد در تناقض با اصل 30 قانون اساسی باشد. در این ماده ذکر شده که «آموزش عمومی دولتی در طول سال‌های برنامه ششم توسعه رایگان می‌باشد». این در حالی است که در اصل 30 قانون اساسی، فراهم‌سازی آموزش رایگان تا پایان متوسطه بدون هیچ قیدی مطرح شده و انحصاری به آموزش در بخش دولتی ندارد. ضمن اینکه بنا به قوانین موجود (از جمله قانون «اهداف و وظایف وزارت آموزش و پرورش» مصوب سال 1367 مجلس شورای اسلامی)، این وزارتخانه متولی ارائه آموزش عمومی (دوره‌های ابتدایی و متوسطه اول) و آموزش نیمه تخصصی (دوره متوسطه دوم) است، در حالی که بند مذکور آموزش رایگان را به آموزش عمومی، یعنی تا پایان متوسطه اول، محدود دانسته است که این امر نیز به صراحت با اصل 30 قانون اساسی مغایرت دارد. ذکر قید زمانی نیز برای ارائه آموزش رایگان بلاوجه می‌رسد.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه و سند تحول بنیادین آموزش و پرورش

کارشناسان حوزه آموزش و پرورش پیش از این نیز نسبت به غفلت لایحه برنامه ششم از سند تحول بنیادین انتقاد کرده و این پرسش اساسی را مطرح نمودند که مجوز خرید خدمات آموزشی از بخش غیردولتی چه نسبتی با سند تحول بنیادین آموزش و پرورش دارد و اینکه این بند، چه کمکی به تحقق اهداف و عملیاتی شدن راهکارهای آن می‌نماید. وزیر آموزش و پرورش در پاسخ این انتقادات، آذرماه 94 اعلام نمود کهپیش نویس مذکور، نسخه کامل برنامه ششم نیستو در برنامه کامل که نیاز به مصوبه مجلس ندارد، نقش آموزش و پرورش به‌خوبی دیده شده است. این اظهار نظر با عبارات مشابهی دراردیبهشت 95ومرداد 95 نیز تکرار شده است. قابل توجه اینکه دکتر فانی پیش از این در فروردین 94، نیز خبر داده بود که «برنامه ششم توسعه بر اساس سند تحول نظام آموزشی تنظیم می شود، به این معنی که سند تحول نظام آموزشی زیرساخت برنامه ششم توسعه است». با توجه به مفاد لایحه برنامه ششم ناظر به وزارت آموزش و پرورش به نظر می‌آید وزیر محترم توجه مناسب به سند تحول را در «سند تفصیلی برنامه ششم توسعه» مورد نظر داشته است. لازم به یادآوری است که سند تفصیلی برنامه ششم در سه جلد توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور تدوین و در اواخر سال 94 به چاپ رسیده است. ساختار سند تفصیلی مذکور شباهت چندانی با برنامه‌های توسعه ندارد و آنچنان که مسئولین دولتی اعلام نموده‌اند، مطالعات پشتیبان و مبانی برنامه ششم به شمار می‌رود.

در جلد سوم این مجموعه، در ذیل امور فرهنگی، علمی و فناوری بخشی با عنوان «آموزش» گنجانده است که «آموزش عمومی» یکی از بخش‌های سه‌گانه آن است. مقدمه این بخش به توصیف وضع موجود آموزش و پرورش و روند تغییر شاخص‌های اصلی آن اختصاص یافته است. در ادامه آن، برنامه راهبردی آموزش و پرورش عمومی مورد اشاره قرار گرفته که در آن چهار هدف کلی ذکر گردیده است: 1ـ بسط عدالت در برخورداری از فرصت‌های تربیتی؛ 2ـ ارتقای کیفیت تعلیم و تربیت؛ 3ـ بازنگری ساختارها و رویه‌ها و روش‌ها و 4ـ ارتقای منزلت اجتماعی معلمان.

در سند تفصیلی، متناسب با هر یک از اهداف کلی، اهداف کمّی در نظر گرفته شده است. گذشته از شاخص‌های مرسوم در چنین گزارشی (همچون نرخ پوشش تحصیلی دوره‌های مختلف و نرخ گذر از دوره‌ای به دوره دیگر)، در ذیل هدف کلی «ارتقای کیفیت تعلیم و تربیت» به هدف کمّی قابل تأملی اشاره شده است که حاکی از نوع نگاه برنامه‌ریزان به حوزه آموزش و پرورش است. در این راستا، «سهم دانش‌آموزان غیردولتی از کل دانش‌آموزان» به عنوان یکی از شاخص‌های ارزیابی ارتقای کیفیت نظام تعلیم و تربیت معرفی شده است که بر اساس هدف‌گذاری صورت گرفته، این شاخص از 10.5 درصد در سال 1394 باید به 15 درصد در سال 1399 برسد. این شاخص تناسب زیادی با بند 1 ماده 17 لایحه برنامه ششم توسعه ارائه شده به مجلس دارد و جهت‌گیری آموزش و پرورش در ارائه خدمات آموزشی را نیز نشان می‌دهد. این گمانه آنگاه تقویت می‌گردد که به یکی از اقدامات اساسی تعریف شده ذیل راهبرد «ساماندهی نیروی انسانی و بازنگری ساختارهای اداری و مدیریتی» سند تفصیلی در بخش آموزش عمومی توجه شود. بر اساس این اقدام، آموزش و پرورش دانش‌آموزان مازاد بر حد نصاب کلاس‌های مدارس دولتی را به مدارس غیرانتفاعی با بسته حمایتی انتقال خواهد داد. قابل تأمل اینکه در سند تفصیلی، برای تحقق هدف کمی یاد شده ([افزایش] سهم دانش‌آموزان غیردولتی از کل دانش‌آموزان)، در طول برنامه ششم بودجه‌ای حدود 4 هزار و پانصد میلیارد تومان در طول برنامه ششم از محل درآمدهای عمومی پیش‌بینی شده است (به طور متوسط در هر سال برنامه حدود 800 میلیارد تومان).

نکته قابل توجه این است که در حالی این اقدام برای کاهش تراکم کلاس‌های مدارس دولتی برنامه‌ریزی شده که بر اساس اهداف کمی تعیین شده در همین سند تفصیلی، پیش‌بینی شده است که نسبت دانش‌آموز به معلم در دوره‌های مختلف تحصیلی افزایش یابد!.

گذشته از پیگیری جدی سیاست خرید خدمات آموزشی از بخش غیردولتی و توسعه مدارس غیردولتی در برنامه ششم (لایحه و سند تفصیلی)، اقدامات اساسی مهمی نیز در ذیل راهبردها، سیاست‌ها و اقدامات اساسی سند تفصیلی گنجانده شده که با اجرای سند تحول بنیادین هم‌سو به نظر می‌رسد.هر چند تناسب آن‌ها با نقشه راه اجرای سند روشن نیست.

قابل تأمل اینکه عملیاتی شدن بسیاری از اقدامات مورد اشاره در این بخش، پیش از این به دلیل کمبود اعتبارات یا مجوز قانونی با چالش جدی مواجه بوده و نیازمند تصویب مجلس است، اما در عین حال در لایحه برنامه ششم انعکاسی نیافته و به اقتضائات اجرای آن‌ها توجهی نشده است. از مهمترین موارد قابل اشاره می‌توان به این اقدامات اشاره نمود:

-«توسعه کمی و کیفی دوره پیش ‌دبستان» که برای این امر ردیف بودجه اختصاصی لازم است که در قانون بودجه سال 95 پیش‌بینی شده، اما ادامه آن در سال‌های برنامه ششم با ابهام رو به روست.

-«تخریب و بازسازی مدارس خطرآفرین و مقاوم‌سازی مدارس بدون استحکام» که تا کنون به دلیل فقدان اعتبار مشخص و عدم تخصیص بودجه مربوطه با چالش مواجه بوده است.لازم به ذکر اینکه بنا به اعلام مکرر مسئولین وزارت آموزش و پرورشحدود یک سوم مدارس کشور با مشکل عدم ایمنی رو به رو هستند.

-بازمهندسی سیاست‌ها و اصول حاکم بر شیوه‌های جذب، تربیت و نگهداشت معلمان و اجرای طرح طبقه‌بندی شغلی که این امر با موانع قانونی (همچون قانون تعهد خدمت در خدمات مدیریت کشوری) یا خلأ قانونی (طرح رتبه‌بندی معلمان) مواجه است و در لایحه برنامه ششم، پیش‌بینی لازم در این رابطه صورت نگرفته است.

شایان ذکر اینکه برخی از مفاد سند تفصیلی برنامه ششم با اولویت‌ها و تأکیدات سیاست‌های کلی تحول در آموزش و پرورش (ابلاغی مقام معظم رهبری) و سند تحول بنیادین آموزش و پرورش و سایر اسناد و قوانین بالادستی همخوانی و همسویی ندارد یا این همسویی با ابهام رو به روست. ضمن اینکه بنا به اعلام مسئولین آموزش و پرورشبرنامه ششم بر نقشه راه سند تحول بنیادین تنظیم گردیده است،در حالی که این نقشه راه هنوز به تصویب و تأیید شورای عالی آموزش و پرورش نرسیده است و لذا وجاهت آن نیز با ابهام رو به روست.

ج- بخش جمعیت:

جمعیت پیشرانه‌ی توسعه است، و برنامه‌ریزی برای توسعه، بدون در نظر گرفتن جمعیت و مسائل مرتبط با آن مثل ساختار سنی حال و آینده، کیفیت جمعیت، توزیع جغرافیایی و نیروی کار، ناقص است. کشور تغییرات جمعیتی سریعی را در دو دهه اخیر تجربه کرده است. ادامه داشتن برخی از این تغییرات مثل کاهش فرزندآوری، افزایش سن ازدواج، افزایش نرخ طلاق و افزایش نرخ ناباروری، شرایط اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی نامطلوبی در آینده ایجاد می‌کند. همانطور که وضعیت حال حاضر جمعیت، نتیجه سیاست‌های دو–سه دهه قبل است، برای بهبود وضعیت جمعیت در آینده، از هم‌اکنون باید برنامه‌ریزی کرد. برنامه ششم توسعه اقتصادی–اجتماعی کشور فرصت مناسبی است تا در افق میان‌مدت 5 ساله، نسبت به تغییرات نامطلوب جمعیتی، اقداماتی را تدارک دید.

جهت گیری کلی لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه جمعیت

در لایحه جدید برنامه ششم توسعه، به مسئله جمعیت به صورت مستقیم اشاره نشده است، اما می‌توان ماده 31 را که به موضوع زنان و خانواده پرداخته است، با مسئله جمعیت مرتبط دانست. با توجه به آنچه که در این لایحه آمده است، هدف ماده فوق تحقق اهداف مندرج در اصول دهم، بیست و یکم قانون اساسی، اهداف سند چشم‌انداز و سیاست‌های کلی برنامه ششم مبنی بر«تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن در آن و استیفای حقوقی شرعی و قانونی زنان در همه عرصه ها و توجه ویژه به نقش سازنده آنان» و نیز به منظور بهره‌مندی جامعه از سرمایه‌ انسانی زنان در فرآیند توسعه پایدار و متوازن است. همچنین در ادامه، اقدامات اجرایی را در دوسطح در نظر گرفته است. اول اینکه کلیه دستگاه‌های اجرایی را موظف کرده است تا با سازماندهی و تقویت جایگاه سازمانی امور زنان و خانواده در دستگاه، نسبت به اعمال رویکرد عدالت جنسیتی در سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌های خود و ارزیابی آثار تصمیمات خود در آن چارچوب، براساس شاخص‌های ابلاغی ستاد ملی زن و خانواده اقدام نمایند. به علاوه معاونت امور زنان و خانواده ریاست جمهوری موظف شده است نسبت به ارزیابی و تطبیق سیاست‌ها، برنامه‌ها و طرح‌های دستگاه‌ها و رصد مستمر ارتقای شاخص‌های وضعیت زنان و خانواده و ارائه گزارش آن به طور سالیانه به هیئت وزیران اقدام کند. آیین نامه اجرایی آن نیز بایستی به پیشنهاد سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، معاونت امور زنان و خانواده و با همکاری سایر دستگاه‌های اجرایی ذیربط، 6 ماه پس از تصویب این قانون به تصویب هیئت وزیران برسد. طبق گزارش14720مرکز پژوهش‌های مجلس، این ماده بار مالی برای دولت ندارد، تکلیفی و دائمی است و دستگاه مسئول آن هم شامل همه دستگاههای اجرایی و معاونت زنان و خانواده رئیس جمهور است.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه با سیاست های کلی این برنامه در حوزه جمعیت

به لحاظ موضوعی میتوان دو ماده از سیاست‌های کلی برنامه ششم با ماده 31 مرتبط دانست اما اما ارتباط محتوایی بین آنها وجود ندارد. این دو ماده عبارت است از:

ماده ۴۵ - فرهنگ سازی و ایجاد زمینه‌ها و ترتیبات لازم برای تحقق سیاستهای کلی جمعیت.

و ماده 46 - تقویت نهاد خانواده و جایگاه زن در آن و استیفای حقوق شرعی و قانونی بانوان در همه عرصه‌ها و توجه ویژه به نقش سازنده آنان.

ماده 45 که در مورد فرهنگ‌سازی و تحقق سیاست های کلی جمعیت است به کلی نادیده گرفته شده است، و در ماده 46، از عبارت «تقویت نهاد خانواده وجایگاه زن در آن»، مفهوم «عدالت جنسیتی» اقتباس شده است.

بررسی نقاط ضعف لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه جمعیت

نقطه ضعف اصلی لایحه این است که در آن مسئله جمعیت، به طور مستقیم پرداخته نشده و موضوعاتی مانندازدواج جوانان، سن ازدواج، ناباروری، طلاقورصد وضعیت جمعیتی کشورمورد غفلت واقع شده است. از طرفی در ماده 31 این لایحه، هدف اصلی «تقویت جایگاه زنان و خانواده» بر اساس شاخص‌هایی است که هنوز تعریف نشده‌اند و مشخص نیست پس از تصویب برنامه، این شاخص‌ها به تقویت جایگاه امور زنان و خانواده منتج می‌شود یا خیر. تحقق عدالت جنسیتی که به عنوان مسئله محوری این ماده آمده است، دارای معانی مختلفی است، و نیازمند تعریف دقیق در لایحه است. در ادبیات معاون امور زنان و خانواده، عدالت جنسیتی همان هدف پنجم سند توسعه پایدار 2030 سازمان ملل است که در آنجا بر «دستیابی به برابری جنسیتی» اشاره شده است که با مبانی دینی کشور سازگار نیست. همچنین برای اشاره به حقوق زنان در کشور، پرداختن به مسائل اصلی اقشار عمده زنان کشور نظیر زنان خانه‌دار، زنان روستایی، زنان سرپرست خانوار، دختران مجرد و دختران دانشجو ضروری است که در لایحه برنامه مورد غفلت واقع شده است. یک نقطه ضعف دیگر در این ماده از لایحه، اتخاذ رویکرد تک‌جنسیتی و عدم توجه به نقش مردان در کنار زنان در خانواده و جامعه است.

بررسی موارد مغفول در لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه جمعیت

بنا به سیاست‌های کلی جمعیت، و بررسی‌های کارشناسی، محورهای مهمی نظیر کاهش سن ازدواج، ناباروری، سقط جنین، طلاق، رصد تحولات جمعیتی و مهاجرت در لایحه مورد غفلت واقع شده است. طبق آمارهای رسمی، سن ازدواج زنان در سال 94 نسبت به سال قبل از آن یک سال افزایش یافته و به 23.8 رسیده است. این افزایش یکساله در حالی است که در کل دوره 10 ساله - سال‌های 83 تا 93- سن ازدواج یکسال افزایش داشته است. و این نشان میدهد سن ازدواج با سرعت بسیار زیادی در حال افزایش است. در کنار این موضوع، 12 میلیون جوان مجرد در کشور وجود دارند که بخش عمده آن‌ها از سن ازدواج مناسب عبور کرده‌اند. این لایحه در این رابطه برنامه مشخصی ندارد. از طرفی سه میلیون زوج نابارور در کشور وجود دارند که هرساله بر تعداد آن‌ها افزوده می‌شود. در حالی که هیچ برنامه‌ای تا کنون برای حمایت از آنان اجرا نشده است. همچنین سالانه 80 هزار سقط جنین غیرقانونی در کشور انجام می‌شود که برای کنترل آن باید یک برنامه عملیاتی ایجاد شود. همچنین نسبت ازدواج به طلاق در کشور به 4.2 رسیده است که برای کنترل آن باید در برنامه ششم تمهیداتی اندیشیده شود. علاوه بر همه این موضوعات، تحولات جمعیتی در کشور نیازمند رصد مستمر و دقیق است، برخی شاخص‌ها در کشور تولید و اعلام نمی‌شوند که این نیازمند تقسیم وظایف قانونی میان سازمان‌های مربوطه است. مهاجرت از روستا به شهر و از شهرهای کوچک به کلانشهرها ادامه دارد و جلوگیری از آن نیازمند ارائه برنامه در راستای افزایش مزیت زندگی در مبادی مهاجرت است که در لایحه برنامه به آن توجه نشده است.

نسبت لایحه برنامه ششم توسعه در حوزه جمعیت با سند تفصیلی این برنامه

در سند تفصیلی برنامه ششم توسعه، اهداف جمعیتی شامل 7 هدف اصلی است که هیچ کدام در ماده 31 لحاظ نشده است. این اهداف عبارت است از: افزایش نرخ باروری، تحکیم بنیان خانواده، کاهش مرگ نوزادان، ارتقای جایگاه سالمندان، مدیریت مهاجرت، کاهش نرخ ناباروری و رصد تحولات جمعیتی. هدف مهم «تقویت بنیان خانواده» که در سند تفصیلی به آن تاکید شده است، با رویکرد ماده 31 که در مورد استفاده از سرمایه انسانی زنان در توسعه که در واقع افزایش حضور زنان در بازار کار است، در تضاد است. چرا که تقویت بنیان خانواده منوط به حفظ جایگاه مادری در خانواده است که این جایگاه با افزایش اشتغال مادران متزلزل خواهد شد.

پژوهش خبری صدا و سیما//