به گزارش جهان صنعت نیوز:  نتایج این گزارش نشان‌دهنده آثار منفی درآمدهای نفتی بر مولفه‌های كلان اقتصادی (تورم، ركود، نقدینگی و…) و كاهش سهم مخارج عمرانی است؛ آثاری كه مسیر رشد و توسعه اقتصادی كشور را ناهموار و امنیت اقتصادی و سیاسی كشور را با چالش‌های عمیقی روبه‌رو كرده است. از این‌رو مواردی مانند اصلاح ساختار بودجه، واقع‌گرایی ارقام نفتی، توجه ویژه به صادرات غیرنفتی، توسعه مزیت‌های نسبی و ارتقای نیروی انسانی به عنوان راهكارهای پیشنهادی ارائه می‌شود.

چارچوب بودجه و سهم نفت در سال‌های 1400–1396

مجموع رقم قانون بودجه سال 1400، 2882 همت بوده است. از این میزان، 1571 همت بودجه شركت‌های دولتی و 1277 همت بودجه عمومی دولت است. منابع بودجه به سه بخش تقسیم می‌شود كه نحوه تقسیم این منابع در جدول شماره 1 آمده است.

جدول 1. ارقام كلي قانون بودجه سال 1400 و درصد رشد آن نسبت به قانون بودجه سال 1399 (هزار ميليارد تومان)

بررسی‌ها نشان می‌دهد به رغم تحریم فروش نفت خام و فرآورده‌های نفتی، قانون بودجه وابستگی بیش از 30 درصدی به منابع نفت خام دارد. درآمدهای مالیاتی و درآمد حاصل از صدور نفت و گاز دو منبع مهم درآمد كشور هستند؛ به طوری كه در 41 سال گذشته، یكی از اقلام اصلی درآمدهای بودجه دولت ایران، درآمد حاصل از صادرات نفت خام بوده و سهم درآمدهای مالیاتی در مقایسه با مجموع سهم درآمدهای نفت و گاز و دیگر درآمدهای عمومی دولت، همواره بخش كوچك‌تری را پوشش داده است. میزان سهم درآمدهای مالیاتی از 7/36 درصد در سال 1397، به 4/38 درصد در بودجه سال 1398 رسیده و در سال 1399 به 8/35 درصد و در قانون بودجه سال 1400 به کمترین سهم خود یعنی 4/25 درصد در 15 سال اخیر رسیده است.

با احتساب 18 درصد (36 همت) استقراض دولت از صندوق توسعه ملی، استفاده دولت از منابع نفتی در قانون بودجه سال 1400 به رقم 385 همت می‌رسد. با این تفاسیر، وابستگی بودجه كشور به منابع نفتی از كل منابع بودجه عمومی دولت حدود 30 درصد پیش‌بینی می‌شود كه در این صورت، وابستگی بودجه به منابع نفتی در قانون بودجه سال 1400 به نسبت سال گذشته (1399) با افزایش همراه بوده است. این موضوع با سیاست‌های كلی اقتصاد مقاومتی (بندهای 13، 15 و 18) و سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه (بند الف) مغایر است.

جدول 2.  سهم درآمدهاي نفتي از بودجه عمومي دولت در سال‌هاي برنامه ششم توسعه

(هزار ميليارد ريال)

مطابق جدول شماره 2، سهم درآمدهای مرتبط با نفت خام در سال‌های برنامه ششم با شیب بسیار كمی در حال كاهش است، اما با نگاهی دقیق‌تر درمی‌یابیم كه سهم درآمدهای حاصل از فروش فرآورده‌های نفتی نه‌تنها كاهش نیافته، بلكه با رشد 523 درصدی همراه بوده است و تنها سهم صندوق توسعه ملی كاهش داشته است. رشد 6/123 درصدی بودجه عمومی، سهم درآمدهای مرتبط با نفت خام را 30 درصد نشان می‌دهد. بدون شك این تغییرات به معنای وابستگی هرچه بیشتر بودجه به درآمدهای نفتی است.

میزان تحقق درآمدهای نفتی در بودجه سال 1400

مطابق قانون بودجه سال 1400، منابع در نظر گرفته شده حاصل از نفت، گاز و میعانات 385 همت است. 349 همت از این رقم، سهم خود دولت و  36 همت نیز مربوط به 18 درصد از 38 درصد سهم صندوق توسعه است كه به نوعی به دولت قرض داده شده است. فروض اصلی این رقم، صادرات  3/2 میلیون بشكه نفت با قیمت 40 دلار و نرخ تسعیر ارز 5/11 هزار تومان است.

با توجه به تشدید تحریم‌ها در سال‌های اخیر، شاهد كاهش بی‌سابقه صادرات نفت خام كشور هستیم. گزارش منابع داخلی حاكی از صادرات بین 200 تا 600 هزار بشكه نفت خام در روز است كه اختلاف بسیار زیادی با پیش‌بینی دو میلیون بشكه‌ای مفروض در قانون بودجه سال 1400 دارد. منابع حاصل از ارزش صادرات نفت خام، میعانات گازی و خالص صادرات گاز طبیعی نسبت به قانون بودجه سال 1399 افزایش زیادی داشته؛ هرچند در عمل منابع در نظر گرفته شده در قانون بودجه سال 1399 نیز به علت بیش برآورد درصد تحقق كاملی نداشته است.  بودجه سال 1400 با تصور رفع تحریم‌ها و امكان‌پذیری افزایش تولید و صادرات نفت نوشته شده است حال آنکه طبق گزارش بانك مركزی، سهم صادرات نفتی و غیرنفتی گویای ناكارآمدی‌های موجود طی سال‌های رشد و افول درآمد است. به عبارتی، با رفع تحریم‌ها و گشایش درآمدی نمی‌توان انتظار بهبود كامل را داشت؛ زیرا به تجربه ثابت شده است كه رشد درآمد نفتی به دنبال نبود بستر مناسب اقتصادی و ناكارآمدی تصمیمات سیاستی، مولفه‌های كلان اقتصادی را طی سال‌ها (رشد و افول درآمد) متزلزل می‌كند.

بررسی‌ها نیز از روند نزولی صادرات غیرنفتی، خصوصا طی سال‌های برنامه ششم توسعه (1399-1396) خبر می‌دهد. توجه ناكافی به صادرات غیرنفتی به منزله حركت خلاف جهت اصلاحات و كاهش وابستگی بودجه به نفت است. گفتنی است، تبصره 14 قوانین بودجه جزو بودجه عمومی نیست درحالی كه مجموع منابع آن 334 همت است. طبق قانون هدفمندی یارانه، این منابع باید از محل فروش حامل‌های انرژی تامین شود، اما بیشتر منابع از محل صادرات فرآورده‌های نفتی بالغ بر 140 همت تامین می‌شود که البته مغایر با قانون هدفمندی و تبصره 39 قانون برنامه ششم توسعه است.

چالش‌های اتكای بودجه به درآمدهای حاصل از فروش نفت

از آنجا كه درآمدهای نفتی دستاورد فعالیت بخش‌های اقتصادی نیست، افزایش آنها نیز نشان‌دهنده رونق اقتصادی نیست. از این رو افزایش این درآمدها و تزریق آنها به جامعه در نبود بستر رشد و توسعه سرمایه‌گذاری، به سرعت به افزایش قیمت‌ها می‌انجامد. در واقع، افزایش درآمدهای ایجادشده از محل شوك افزایش قیمت نفت، آنچنان كه باید، نمی‌تواند محركی برای اقتصاد این دسته از كشورها به خاطر ضعف ساختاری آنها باشد. در زمان كاهش قیمت نفت (شوك منفی) كه دولت نفتی با كاهش درآمدهای ارزی مواجه است، به دلیل تحقق نیافتن درآمدهای پیش‌بینی شده در بودجه سالانه، دستیابی به اهداف در ‌هاله‌ای از ابهام قرار می‌گیرد و كسری بودجه حاصل، خود به نقطه آغازین بروز عدم تعادل در زوایای مختلف اقتصادی بدل می‌شود. با كاهش درآمدهای نفتی در سال‌های 1398 و 1399، انتظارها بر آن بود تا سیاست‌های اصلاح ساختار بودجه در حوزه كاهش وابستگی به درآمدهای ناپایدار نفتی و افزایش سهم درآمدهای پایدار مورد توجه بیشتری قرار گیرد حال آنكه در بودجه سال 1400 شاهد آنیم كه این ساماندهی صورت نپذیرفته است.

امروزه ساختار بودجه منجر به شكل‌گیری مولفه‌های ناكارآمدی مانند تعمیق كسری بودجه، ركود، رشد نقدینگی و تورم شده كه پیامد آن طی سال‌ها بر رشد و توسعه اقتصادی و معیشت مردم اثرگذار بوده است. مطابق بررسی‌ها، رشد قیمت نفت و صادرات نفتی و به تبع آن، افزایش درآمد نفتی، بر رشد اقتصادی و درنهایت، افزایش امنیت اقتصادی تاثیر مثبتی می‌گذارد، اما مساله اصلی زمانی است كه با كاهش مواجه هستیم؛ رویدادی كه به مراتب اثر منفی‌تری بر رشد اقتصادی دارد. نوسانات بسیار شدید نرخ رشد سالانه تولید ناخالص داخلی و وضعیت صادرات نفت گویای رابطه تنگاتنگ این دو حوزه است. وابستگی رشد اقتصادی به نفت سبب ناپایداری و اختلال در روند آن شده است. در حال حاضر طبق گزارش‌های ارائه‌شده، با نرخ رشد منفی 6/7 درصد مواجه هستیم. دولت با تامین منابع كسری بودجه به شیوه‌های ناكارآمد، فشار ناشی از كسری بودجه را كه در سال 1399 به 40 درصد رسیده و كرونا هم هزینه‌های سنگینی بر دوش آن گذاشته بود، به شیوه‌هایی مانند انتشار اوراق یا كاهش سهم صندوق توسعه ملی و واگذاری دارایی‌ها جبران كرده كه منجر به افزایش نقدینگی و درنتیجه، تورم و كوچك‌تر شدن سفره خانوارها شده است. باید در نظر داشت كه كسری بودجه اندك و غیرمستمر در فعال‌سازی اقتصاد نقش مثبتی ایفا می‌كند، اما كسری بودجه‌ای كه با آن مواجه هستیم، زیاد و مستمر است و آثار نامطلوبی بر عملكرد اقتصاد بر جا می‌گذارد.

با اینكه یكی از دلایل تشكیل صندوق ملی توسعه در كشور، جلوگیری از مصرف درآمد نفتی در هزینه‌های جاری است، شاهد آنیم كه با افزایش درآمدهای نفتی، هزینه‌های جاری نیز افزایش می‌یابد، اما با كاهش آن، دولت نمی‌تواند بلافاصله هزینه‌های جاری خود را كم كند. برای همین، ابتدا با كاهش هزینه‌های عمرانی بخشی از آثار كاهش درآمدهای نفتی را جبران كرده، ولی در میان‌مدت دچار كسری بودجه شده است. این كسری بودجه باعث استقراض دولت از سیستم بانكی می‌شود كه پیامدهای منفی زیادی مثل رشد نقدینگی و تورم ایجاد می‌كند. وابستگی بودجه به درآمدهای نفتی افزون بر آنكه كشور را دچار خطرات ناشی از بیماری هلندی می‌کند پیامدهای دیگری مانند آسیب‌پذیری بیشتر در مقابل تحریم‌ها و نوسانات قیمتی نفت را در پی دارد. این حجم از وابستگی، قدرت اقتصادی و سیاسی كشور را به خاطر بی‌ثباتی‌های آن تنزل داده و به افساری در دستان حامیان تحریم‌های اقتصادی كشور بدل كرده است كه از آن به عنوان اهرم فشار برای تضعیف هرچه بیشتر امنیت اقتصادی كشور استفاده می‌كنند.

ملاحظات امنیت اقتصادی

درآمدهای ناپایدار نفتی در كشورهای تك‌محصولی مانند ایران منشأ آثار مختلفی است. این درآمدها بخش اعظم منابع ارزی كشور و بخش مهمی از درآمدهای دولت را تامین می‌كند و با توجه به نقش مسلط دولت در اقتصاد، بر متغیرهای كلان اقتصادی مانند رشد اقتصادی، مصرف، پس‌انداز، سرمایه‌گذاری، نرخ ارز و نرخ تورم تاثیر نامطلوبی می‌گذارد. به عبارتی، بحران‌های اقتصادی و سیاسی در بازار جهانی با نوسانات قیمت نفت، به سرعت به كشورهای نفتی منتقل می‌شود.

با توجه به عدم طراحی سازوكارهای مناسب برای مدیریت نوسانات نفتی و حفظ انضباط مالی در دولت، نوسانات قیمت نفت بودجه دولت را به شدت تحت تاثیر قرار می‌دهد. ازآنجاكه مخارج دولت تا حد زیادی با درآمدهای نفتی تامین می‌شود، بی‌ثباتی درآمدهای نفتی به بی‌ثباتی مخارج مالی دولت می‌انجامد و با توجه به اینكه بودجه دولت در تركیب تقاضای كل اقتصاد دارای سهم بسزایی است، بی‌ثباتی بودجه دولت و مخارج آن به بی‌ثباتی تقاضای كل اقتصاد و به تبع آن، تولید و رشد اقتصادی می‌انجامد. نكات ذكرشده در بخش سوم و دلایل مطرح‌شده در این قسمت، به تمامی گویای نابسامانی و هرج و مرج اقتصادی جامعه به سبب افزایش نااطمینانی و سختی معیشت است؛ عواملی كه درنهایت، نابسامانی اقتصاد را افزایش و امنیت اقتصادی را كاهش می‌دهد.

راهکارهای سیاستی

با توجه به بررسی‌های صورت گرفته، راهكارهای زیر توصیه می‌شود:

اصلاح ساختار بودجه: این موضوع را باید به منزله نخستین گام در حركت به سمت بهبود در اقتصاد در نظر گرفت؛ زیرا ریشه عمده مسائل و ضعف‌های اكنون كشور نقاط غیركارشناسی و ارقام موهومی بودجه سالانه است كه نه تنها در مسیر توسعه نیست، بلكه روزبه‌روز با تعمیق بحران‌های حاصل، این اهداف را دست‌نیافتنی‌تر می‌كند.

كاهش وابستگی به نفت: حفظ سهم صندوق توسعه ملی یكی از اقدامات مهم برای كاهش وابستگی بودجه به نفت است حال آنكه این سهم در قانون بودجه سال 1400 به جای 38 درصد با كاهش 18 درصدی همراه است.

واقع‌گرایی ارقام نفتی: با فرض بازگشت بدون شرط آمریكا به برجام و ازسرگیری صادرات نفت ایران، صادرات این میزان نفت با توجه به ركود جهانی ناشی از بحران كرونا و از دست رفتن بخش بزرگی از بازار صادراتی ایران دور از واقع به نظر می‌رسد. همچنین، قیمت نفت در نظر گرفته‌شده با توجه به شرایط تحریمی، بیش برآورد شده است كه نیاز به اصلاح دارد.

توجه ویژه به صادرات غیرنفتی: ازجمله راه‌های توسعه اقتصادی در كشورهای نفتی مانند ایران با اقتصاد تك‌محصولی وابسته به نفت، حركت شتابان به سوی متنوع‌سازی و افزایش توانایی صادرات غیرنفتی است. این مهم جز با بررسی همه‌جانبه عوامل موثر بر صادرات غیرنفتی امكان‌پذیر نیست.

توسعه مزیت‌های نسبی: دولت می‌تواند درآمدهای حاصل از نفت را در زمینه توسعه مزیت‌های نسبی بخش‌های صنعت، كشاورزی و خدمات سرمایه‌گذاری كند و با متنوع‌سازی كالاها و خدمات ارائه شده، تا حدی وابستگی به درآمدهای نفت را كاهش دهد.

ارتقای نیروی انسانی: سرمایه‌گذاری روی نیروی انسانی برای افزایش توان، مهارت و دانش آنها و بالفعل كردن توان بالقوه اكثریت جامعه با تمام ابزارهای اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی و با بهره‌گیری از نظارت كارشناسان خبره در راستای توانمندسازی اقتصادی كشور و كاهش وابستگی به درآمدهای حاصل از صدور نفت خام موثر است.

*پژوهشگر اقتصادی