محمد طبیبیان * در یک مقاله در شماره اخیر یعنی سپتامبر ۲۰۲۱ نشریه تخصصیAmerican Economic Review تحت عنوان «از وبر تا کافکا: بی‌ثباتی سیاسی و بیش‌تولید قوانین»، پژوهشگران ابتدا یک الگوی نظری را طراحی می‌کنند و آن را در مورد کشور ایتالیا به کار می‌برند. کوتاهی عمر دولت‌ها تنها شاخص بی‌ثباتی نیست بلکه به گل نشستن ذورق دولت‌ها به دلیل تناقض‌های منافع گروه‌های حکومتگر، خود می‌تواند نشان از بی‌ثباتی باشد. چنانکه اصطلاح خاصی برای حکومت‌های متعددی از جمله پاکستان، افغانستان، سومالی و لبنان به کار می‌برند و آنان را به عنوان failed state یا حکومت‌های از پا افتاده می‌شناسند. اما در مقاله مزبور توجه به مورد ایتالیا است. از نتایج پژوهش مزبور اینکه نشان می‌دهند بی‌ثباتی سیاسی می‌تواند منجر به تولید مازاد قوانین شود. این مازاد قوانین نیز یک سلسله زنجیره‌ای از نتایج را ایجاد می‌کند که به یک اقتصاد کافکایی منجر می‌شود. نقطه کلیدی اینکه بی‌ثباتی سیاسی افق فعالیت و شانس در قدرت ماندن و زندگی سیاسی سیاستمداران کم‌مایه‌تر را کاهش می‌دهد. این نیز انگیزه ایجاد می‌کند که اینها قوانین بیشتری را پیشنهاد کنند، چون ماحصل قوانین در زمان‌هایی در آینده دور نمایان خواهد شد (مثل برنامه‌های بیست و چهل ساله) که این سیاسیون دیگر در دسترس نیستند تا به خاطر آن مورد پرسش و شماتت قرار گیرند. در نتیجه انباشته شدن مقادیر انبوهی از قوانین بی‌کیفیت منجر به ایجاد یک شبکه پیچیده و غیرمنطقی از نظام اداری و کاغذبازی و نهاد‌ها و تشکیلات اداری پرهزینه و ضایعه‌ساز و سبب کاهش کارایی نظام اداری و حکومتی می‌شود.

این‌گونه قوانین تولید انبوه خود نتایج هرج و مرجی و تاخیری به بار می‌آورند که سبب می‌شود انگیزه ناکارساز سیاستمداران کم‌توان بر تداوم تصویب قوانین بی‌کیفیت، تبدیل به ویژگی پایدار سیستم سیاسی شود. بنابراین، دوران‌های بی‌ثباتی سیاسی یک اثر دائمی و بلند‌مدت در ایجاد ساختارها و نهادهای غیرکارکردی اعمال می‌کند. در این مقاله نشان می‌دهند که چگونه در ادوار بی‌ثباتی سیاسی، پس از پایان جنگ سرد، در ایتالیا افزایش تصویب قوانین کم‌کیفیت و همزمان تنزل‌نمایی در کیفیت و کارآیی نظام اداری و بوروکراسی قابل مشاهده است. همچنین به عنوان نمونه متضاد آن مورد آلمان را بررسی می‌کنند که در آن به دلیل ثبات سیاسی تحولات مشابهی در تولید تعداد قوانین و کاهش کیفیت آنان رخ نداد. موردی که می‌توان اضافه کرد سوییس است، که در آن مجلس در هر سال چهار بار و هر بار به مدت سه هفته یعنی کلا دوازده هفته تشکیل می‌شود، آن هم در هفته بین دو تا پنج جلسه، چون قوانین لازم قبلا تصویب شده و کارایی آنان کنترل و ایراد‌ها بر طرف شده ضرورتی نیست که مجلس با عجله و هر روز به تصویب قوانین مشغول باشد. جلسات محدود هم برای پیگیری ارزیابی و نظارت تشکیل می‌شود.

مجالس در کشور ما از قبل از انقلاب و بعد از آن هم، با سرعت بیشتر، مثل ماشین چاپگر عجول زیراکس برای تولید قوانین بوده و هرگز نیز ماه یا هفته‌ای تامل نکرده‌اند تا نتیجه کارکرد‌های قبلی را ارزیابی و تصحیح کنند.به عنوان یک مصداق اخیرا قانونی در دست تصویب است تحت عنوان «طرح تسهیل صدور برخی مجوزهای کسب‌وکار» قرار است برای اعمال مصوبه‌های شورای پول و اعتبار مجازات‌هایی برای کارمندان بانک پیش‌بینی شود به این نحو و با این توضیح که در نشریات منعکس شده است: «مهم‌ترین تفاوت این طرح با موارد مشابه پیش از آن، ضمانت اجرای آن است؛ چراکه مصوبات مشابه قبلی به‌دلیل عدم‌ضمانت اجرا با شکست مواجه شده‌اند. بنابراین در تبصره ۴ آن آمده است که متخلفان از مفاد این ماده (ماده ۳۱ و تبصره‌های آن) و از نرخ‌های مصوب شورای پول و اعتبار، اعم از مدیران یا کارکنان خاطی شبکه بانکی علاوه بر جبران تمامی خسارات وارده به مشتریان، حسب مورد به مجازات مقرر در ماده ۵۷۶ کتاب پنجم قانون مجازات اسلامی (تعزیرات و مجازات‌های بازدارنده) مصوب دوم خرداد ۱۳۷۵ یا ممنوعیت از اشتغال در موسسات مالی و بانکی از یک تا پنج سال محکوم می‌شوند».

این طرح اگر تصویب شود نمونه بارز و البته نه منحصربه‌فرد از همان قوانین کم‌کیفیت و تولید انبوه و کافکایی است. چرا؟ می‌خواهند کارکنان بانک را تنبیه کنند برای عدم اجرای مصوباتی که از اول اشتباه بوده است. از قبل از انقلاب مصوبات شورای پول و اعتبار در مورد سهمیه‌بندی اعتبار و تعیین نرخ‌های بهره دستوری، اشتباه و غیرقابل اجرا بوده و هر نوع تهدید تنبیه کارکنان بانک‌ها هم منجر به اتخاذ روش‌های تاخیری، ایجاد سردرگمی برای مشتریان و ضایعات وقت مردم و کارکنان بانک و منابع کشور و احیانا فساد خواهد شد. از این دست قوانین زیاد داریم که اجرای برخی از آنها کلا فراموش شده، چون قابل اجرا نبوده‌اند، اما مثل یک صخره لرزان و پرخطر بالای سر اقتصاد کشور آویزان هستند. جالب است که تصور می‌کنند با ایجاد سامانه ثبت الکترونیک برای ثبت مراحل درخواست و غیره مشکل حل می‌شود. این سامانه‌ها هم دقیقا حالت سیستم اداری کافکایی را به یاد می‌آورند که سرنوشت فرد به کامپیوتری که جوابی ندارد گره زده می‌شود. به سایر سامانه‌ها توجه کنیم که یک مرحله کاغذبازی و هزینه به مراحل قبلی اضافه کرده است.

* اقتصاددان