مندرجات این لایحه دارای ناسازگاری آشکار با قانون اساسی و الزامات قانون برنامه و بودجه مصوّب سال ۱۳۵۱ بود. از همین رو در یک مقالة تفصیلی به تاریخ ۲۴ آبان ۱۳۷۸ به فساد برانگیز بودن بخش های گوناگون لایحه برنامه پنج ساله سوم پرداختم. فروش سهام شرکت های دولتی به عموم در دولت احمدی نژاد تغییر نام داد و در مصوّبات هیأت وزیران در سال ۱۳۸۴، نام «سهام عدالت» به آن داده شد. دولت احمدی نژاد به دنبال واگذاری سهام عدالت به استناد مجوّزهای کلی و خلاف قانون اساسی برنامه پنج ساله سوم بود. او نمی خواست لایحه ای در این زمینه به مجلس تقدیم کند زیرا از مخالفت مجلس یا ایراد شورای نگهبان به این تصمیم هرج ومرج طلبانه نگران بود. به هر حال تا سال ۱۳۸۶ سهام شرکت های دولتی به عموم واگذار نگردید. 

۱- قانون سیاست های اصل ۴۴

هنگامی که لایحه «سیاست های کلی اصل ۴۴» از سوی این دولت در سال ۱۳۸۶ به دستاویز خصوصی سازی اقتصاد دولتی ایران به مجلس تقدیم شد، کمیسیون ویژه رسیدگی کننده به این لایحه در مجلس، مواد ۳۴ تا ۳۸ را زیر عنوان «سهام عدالت» به لایحه دولت افزود. پیش از تصویب این لایحه در مجلس به شیوه های خصوصی سازی ادعایی این لایحه که عموماً ناسازگار با قانون اساسی بودند در یک مقاله تفصیلی زیر عنوان «خصوصی سازی و حکومت قانون» اعتراض کردم که این مقاله در شماره زمستان ۱۳۸۶ مجله کانون وکلای دادگستری مرکز به چاپ رسید. به هر حال با تصویب لایحه دولت احمدی نژاد در مجلس، شورای نگهبان ۴۵ مورد ایراد قانون اساسی به مصوّبه مجلس گرفت ولی این مصوّبه با بیش از ۲۰ مورد از ایرادات مزبور که مجلس آن ها را برطرف نکرد در سال ۱۳۸۷ به تصویب مجمع تشخیص مصلحت رسید!

این قانون که از اصل ناسازگار با اصل ۴۴ قانون اساسی بود بی درنگ اجرا شد ولی هرگز به هدف خصوصی سازی ادعایی آن نرسید و پس از وارد کردن زیانهای سنگین به کشور، دستور توقّف اجرای آن داده شد. به ویژه مواد ۳۴ تا ۳۸ این قانون درباره «سهام عدالت» که از دیدگاه نظری مردود و برای شرکت های مهم دولتی خطرآفرین بود پس از گذشتن ۱۲ سال اجرا نگردیده اند. سودهایی هم که در این سال ها به مشمولان موهوم سهام این  شرکت ها پرداخت شده تصرف غیرقانونی در اموال دولتی بوده است. از آن جا که واگذاری سهام شرکت های موضوع این قانون به حدود ۵۰ میلیون تَن از مردم در عمل امکان پذیر نبود در مواد ۳۴ تا ۳۸ این قانون یک رشته شرکت های موهوم به نام «تعاونی شهرستانی» پیش بینی شده بود که دارندگان سهام عدالت به گونة دستوری به عضویت آن ها درآیند و این تعاونی ها اجرای حقوق دارندگان سهام عدالت را برعهده گیرند. تشکیل چنین تعاونی هایی در همه شهرهای کشور از میلیون ها تَن از دارندگان سهام فرضی عدالت که در آن ها دارای حق رأی باشند خیال پردازی بود. این که دارندگان سهام عدالت بی آن که رضایت داشته باشند، تنها با تصویب یک قانون به عضویت یک شرکت تعاونی شهرستانی درآیند در جای خود یک جعل در قانون گذاری بوده است. آیا کسانی که این ساختار مجعول را دربارة تعاونی های شهرستانی در کمیسیون ویژه مجلس درباره سهام عدالت در مواد ۳۴ تا ۳۸ این قانون پیش بینی کردند از خلاف واقع بودن آن ناآگاه بوده اند یا آن که می-خواسته اند از هر راهی چوب حراج به شرکت های دولتی بزنند؟ شگفت انگیزتر این است که از اجتماع این تعاونی های موهوم شهرستانی، تعاونی های استانی فرضی را نیز برای بکار بردن حق رأی دارندگان سهام عدالت در نظر گرفته اند. به هر حال در ۱۲ سال گذشته حقوق هایی به کارمندان شرکت های تعاونی پرداخت شده که تحمیل به بودجه دولت بوده است.

۲- ساماندهی سهام عدالت

سرانجام لایحه «ساماندهی سهام عدالت» از سوی دولت روحانی در تاریخ بهمن ماه ۱۳۹۶ به مجلس تقدیم شد و در ماده ۱۸ این لایحه خواستار نسخ مواد ۳۴ تا ۳۸ قانون سیاست های کلی اصل ۴۴ و شرکت های تعاونی شهرستانی و استانی شدند که در حقیقت نشان دهنده غیرقابل اجرا بودن این مواد و واگذاری سهام موهوم عدالت است. با این حال در لایحه دولت، باز هم «تشکیل صندوق های سرمایه گزاری معامله پذیر ETF» برای سهام عدالت پیش بینی شده است که از سوی دستگاه دولتی مدیریت شود. این لایحه نیز که در جای خود نمی تواند گِره گشای فکر موهوم واگذاری سهام شرکت های دولتی به نام عدالت باشد در تاریخ ۱۳۹۷/۱/۲۸ از سوی کمیسیون برنامه و بودجه و محاسبات مجلس رد شد. یکی از دلایل ردّ این لایحه نیز چنین بوده است: «تشکیل صندوق های سرمایه گزاری سهام عدالت، منجر به دولتی شدن این موضوع می شود و به نوعی گسترش تشکیلات را به دنبال دارد».

در حالی که قانون سیاست های کلی اصل ۴۴ در سال ۱۳۸۷، واگذاری سهام عدالت را با دستاویز خصوصی سازی اقتصاد بیمار دولتی در کشور پیش بینی کرده بود، کمیسیون برنامه و بودجه مجلس لایحه دولت روحانی را که در آن تأسیس یک صندوق دولتی دیگر با وظایف نامعلوم پیش بینی شده بود به درستی رد کرد تا بار بیشتری بر دوش اقتصاد دولتی کشور نهاده نشود. مرکز پژوهش های مجلس نیز پس از ردّ لایحه ساماندهی سهام عدالت در مجلس در گزارش تفصیلی خود به تاریخ ۱۳۹۸/۲/۲، ایرادات اصولی بر مواد ۳۴ تا ۳۸ قانون سیاست¬های کلی اصل ۴۴ وارد ساخته است که پاره ای از موارد آن چنین هستند:

 عدم کارایی تعاونی ها و شرکت های سرمایه گزاری استانی در اِعمال مدیریت در شرکت های دولتی به دلیل نداشتن اطلاعات و تخصّص کافی در فعالیت های تولیدی و فنی، ایجاد مشکلات مدیریتی برای شرکت های سرمایه پذیر.

این گزارش همچنین افزوده است که به روش آزادسازی سهام عدالت براساس آنچه در لایحه دولت آمده است {صندوق های سرمایه گذاری معامله پذیر ETF} انتقادات فراوانی وجود دارد. به هر حال با ردّ لایحه «ساماندهی سهام عدالت» در کمیسیون برنامه و بودجه، این لایحه در جلسه علنی مجلس مطرح نگردید. بنابراین تنها راه این است که فکر موهوم و خلاف قانون اساسی سهام عدالت کنار گزارده شود تا از ورود  میلیون ها تَن از مردم به نام سهامدار عدالت در مدیریت شرکت های مهم دولتی پیشگیری و مدیریت این شرکت ها با هرج و مرج و نابسامانی روبرو نشود. عدالت اجتماعی حقیقی نیز نیازمند احترام به حقوق مردم و برپا ساختن حکومت قانون در کشور و اصلاح بنیادی قانون انتخابات و برگزاری انتخابات آزاد و عادلانه است که این دولت ها گامی برای دستیابی به آن بر نمی دارند. پیامد این اوضاع نیز استمرار اقتصاد دولتی در چهار دهه گذشته و بار سنگین گرانی و تورم و کاهش دائمی ارزش پول ملی کشور است که بر دوش عامّه مردم سنگینی می کنند.

۳- تصمیم های پایه گذاران اقتصاد دولتی

یادآور می شوم که اعضای مجمع تشخیص مصلحت که در سال ۱۳۸۴ سیاست های شکست خورده خصوصی سازی اقتصاد دولتی ایران را تنظیم کردند کسانی بودند که در خلال ۲۴ سال قدرت سیاسی را در دست داشتند و از پایه گزاران و حامیان اقتصاد دولتی در کشور ما بودند. این در حالی بوده است که اصل ۲۲ احترام به مالکیت را به رسمیت شناخته بود و اصل ۴۳ قانون اساسی نیز تبدیل دولت به کارفرمای بزرگ مطلق و برقراری اقتصاد منفور دولتی را ممنوع ساخته بود. بنابراین حامیان اقتصاد دولتی نمی توانستند ابتکار خصوصی سازی را در کشور به دست گیرند. در نظام کمونیستی شوروی سابق و کشورهای زیر سلطه آن در اروپایی شرقی که با مصادره شرکت های خصوصی و اموال مردم، اقتصاد دولتی را در این کشورها بر قرار کردند، هنگامی که اقتصاد دولتی به بن بست رسید از آن جا که هنوز حامیان اقتصاد دولتی قدرت سیاسی را در دست داشتند راه خصوصی سازی مبتذلی را در پیش گرفتند و سهام شرکت های دولتی را به عموم مردم واگذار کردند که در گزارش ۱۳۹۸/۲/۲ مرکز  پژوهش های مجلس از آن به «خصوصی سازی کوپنی» یاد شده است. این روش ها نتوانست این کشورها را از بن بست اقتصادی و اجتماعی برهاند و نظام های سیاسی در این کشورها سرنوشتی جز فروپاشی نداشتند. 

ولی در کشوری چون آلمان فدرال که احترام به مالکیت در قانون اساسی آن پیش بینی شده و اقتصاد آزاد در آن پا برجا و به شکوفایی رسیده بود هنگامی که نظام کمونیستی در آلمان شرقی به بن بست رسید و به آلمان غربی (فدرال) پیوست، دولت آلمان با پای بندی به قانون اساسی، شرکت های مصادره شده را به مالکان اصلی آن ها باز گرداند. اگر این مالکان در دسترس نبودند و یا آمادگی پذیرش این شرکت ها را نداشتند، مدیریت و سهام کامل آن ها را به شرکت های خصوصی دیگری واگذار کردند که در همان رشته دارای تخصّص و تجربه بودند و در نهایت خصوصی سازی موفقیت آمیزی را به مورد اجرا در آوردند.

آقای روحانی رییس جمهور که دو بار به پاسداری از قانون اساسی سوگند یاد کرده است باید از روش های خلاف قانون اساسی دولت احمدی نژاد به نام «عدالت» و از تجربه شکست خورده کشورهای کمونیستی پرهیز کند و از تجربه موفق دولت آلمان فدرال برای نجات ملت ایران از بن بست اقتصادی موجود که ریشه همه گرفتاری های سیاسی و اجتماعی در کشور ماست پیروی کند. در هر حال با رد لایحه ساماندهی سهام عدالت در مجلس، آقای روحانی تکلیف دارد پای بندی خود را به قانون اساسی نشان دهد و از واگذاری این سهام به عموم مردم که مدیریت شرکت های حساس و مهم دولتی و شیرازه اقتصادی و اداری کشور را در معرض خطر  قرار می دهند، خودداری کند.

* استاد دانشکده حقوق دانشگاه شهید بهشتی                                                                     

۲۷۲۱۵