جذابیت وعده شفافیت و عملکرد در اتاق شیشه‌ای به حدی است که در همه دوره‌های انتخابات مجلس شورای اسلامی، ریاست جمهوری و شوراهای شهر و روستا، کاندیداها با ادبیاتی متفاوت، وعده تحقق آن را به رأی‌دهندگان داده‌اند. با این حال سنجه‌های اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و سیاسی می‌گویند که ایران هنوز کشوری ناشفاف است. هنوز نسبت مشهودات و پشت پرده‌ها در جامعه ایرانی خاصیت کوه یخی خود را حفظ کرده و هنوز شفافیت یک مطالبه است.

طبیعی است که رأی دهندگان به حسن روحانی برای تصدی دولت‌های یازدهم و دوازدهم حق دارند که میزان تحقق وعده‌ها و شعارهای دوره کاندیداتوری او را مورد سنجش قرار دهند. کدام وعده‌ها عملی شده و کدام روی زمین مانده؟ دلیل عملی نشدن شعارها و وعده‌های مطرح شده چیست و...

یکی از وعده‌های حسن روحانی شفافیت بود. رئیس دولت‌های یازدهم و دوازدهم در رقابت‌های انتخاباتی بر الزام دولت به پاسخگویی، شفاف‌سازی درآمدها و هزینه‌ها، اصلاح قوانین با محور شفافیت حذف محرمانه‌ها در رابطه دولت و ملت و مطالبه گر کردن رأی دهندگان تأکید داشت. از سوی دیگر روحانی شبکه‌های اجتماعی و فضای مجازی را یکی از راه ها و ابزارهای شفافیت می‌دانست و بر توسعه آن، آزادی حداکثری و محدودیت‌های حداقلی این فضا تأکید داشت. اما چرا شفافیت مهم است و چرا ایران در فرآیند فعالیت‌ها و کنش‌های اقتصادی دولتی، شبه دولتی و حاکمیتی کشور بر اساس شاخص‌های بین‌المللی، کشور شفافی به شمار نمی‌رود؟

بنا بر گزارش‌ها فقط در حوزه اقتصاد، حدود 40 هزار خیریه در کشور وجود دارد که از آنها هیچ صورت مالی به‌صورت شفاف منتشر نشده است افزون بر آن بین 15 تا 17 درصد دارایی‌های کشور وقفی است و متوسط نرخ بازدهی دارایی‌های وقفی کشور حدود یک چهارم بازده سایر سرمایه گذاری‌هاست. همچنین بنا بر گزارش‌های مسئولان اقتصادی کشور 40 درصد از تولید ناخالص ملی ایران از پرداخت مالیات معاف هستند و 20 تا 25 درصد از تولید ناخالص داخلی در حوزه خاکستری و سیاه قرار دارد که مشمول فرار مالیاتی‌اند. این آمار در کنار نقص سازوکار قانونی رصد پول از منبع تأمین تا مبادلات بانکی و بین فردی و بین سیستمی، بخشی از دلایلی است که تأیید‌کننده غیر شفاف بودن فعالیت‌های اقتصادی در ایران است.

 

مطالبه‌گری قانونی برای شفافیت

120ماده‌ای که در 29 آذرماه 1395 از سوی رئیس جمهوری با عنوان منشور حقوق شهروندی امضا و ابلاغ شد یک پیام واحد داشت؛ حق پرسش شهروندان در همه حوزه‌های دولت و حاکمیت. منشور حقوق شهروندی تقنین قوانینی تازه یا بنایی جدید بر سازه‌های هزار لای قوانین گذشته نبود. بلکه رونمایی تازه‌ای از عصاره قوانین اساسی و مدنی با محوریت حقوقی بود که شهروندان دارند. یکی از حقوق شهروندان که در این منشور بر آن تصریح شده است: «حق اقتصاد شفاف و رقابتی» است.

بر اساس ماده ۶۸، شهروندان در حق دستیابی به فرصت‌های اقتصادی و امکانات و خدمات عمومی و دولتی برابرند. انعقاد قراردادها و پیمان‌های بخش عمومی و دولتی با بخش خصوصی و اعطای هر نوع مجوز در حوزه اقتصادی به شهروندان باید با رعایت قوانین و مقررات مربوط و رقابت منصفانه در دستیابی به فرصت‌ها و امکانات انجام شود.

ماده ۶۹ هم تصریح کرده است حق شهروندان است که از فرآیند وضع، تغییر و اجرای سیاست‌ها، قوانین و مقررات اقتصادی اطلاع داشته باشند و نظرات خود را به اطلاع مرجع تصویب‌کننده برسانند و با فاصله زمانی مناسب از اتخاذ تصمیمات متفاوت با سیاست‌ها و رویه‌های پیشین مطلع شوند تا بتوانند خود را برای وقوع تغییرات آماده کنند و پس از اتخاذ تصمیم و برای رعایت اصل شفافیت، شهروندان حق دارند با اطلاع‌رسانی عمومی از تصمیمات آگاهی یابند.

مواد 70 و 71 منشور حقوق شهروندی باز هم بر شفافیت تأکید دارد: حق شهروندان است که به‌صورت برابر و با شفافیت کامل از اطلاعات اقتصادی و ازجمله اطلاعات مربوط به برگزاری مزایده‌ها و مناقصه‌ها مطلع شوند.

دولت فضای قانونمند، شفاف و رقابتی منصفانه را برای انجام انواع فعالیت‌های اقتصادی شهروندان و امنیت سرمایه‌گذاری آنها تضمین می‌کند.

اما دولت روحانی در ریل‌گذاری قانونی شفافیت، فقط به منشور حقوق شهروندی بسنده نکرده است. قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات هرچند در سال 1388 تصویب شده بود ولی به‌دلیل به نتیجه نرسیدن آیین نامه اجرایی آن، این قانون عملاً ابلاغ و اجرا نشده بود. در دولت روحانی آیین نامه اجرایی این قانون تصویب، کمیسیونی دائمی با مأموریت پایش اجرای آن در دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی تشکیل و این قانون به همه سازمان‌ها و نهادهای عمومی ابلاغ شد.

در اردیبهشت ماه امسال نیز، لایحه «شفافیت» در هیأت دولت تصویب و تقدیم مجلس شد. این لایحه 36ماده‌ای با هدف تأمین و تضمین اصل حق دسترسی افراد به اطلاعات، افزایش اعتماد عمومی و سرمایه اجتماعی، شفافیت سازمانی، ارتقای پاسخگویی، از بین بردن زمینه‌های فساد، تقویت نظارت و شفاف کردن تعاملات تقدیم مجلس شده است.

دولت در لایحه خود فصل اول را به شفافیت در مقررات‌گذاری اختصاص داده است. اینکه چه کسانی با چه اختیاراتی قانون وضع می‌کنند؟ اینکه قانون در چه شرایطی تقنین می‌شود و صلاحیت قانونگذاران چگونه است از مطالبات شهروندان است.

درحال حاضر مذاکرات و جلسات علنی مجلس شورای اسلامی از طریق رادیو پخش می‌شود و جلسات علنی شوراهای اسلامی شهر نیز با حضور خبرنگاران رسانه‌ها برگزار می‌شود. با وجود این دولت در لایحه شفافیت گامی فراتر برداشته؛ در ماده 6 این لایحه تصریح شده است که تمامی شوراها، مجامع و نهادهای مؤثر در فرآیند قانونگذاری و همچنین نهادهای تصمیم گیرنده که دارای صلاحیت سیاستگذاری یا وضع قانون و مقررات هستند باید تمامی مذاکرات و تصمیمات خود را ثبت کرده و در پایگاه اطلاع‌رسانی خود منتشر و در دسترس عموم قرار دهند.

در این لایحه صلاحیت قانونی وضع مقررات، اسامی، سوابق تحصیلی، اجرایی و حرفه‌ای تصمیم گیرندگان به همراه مستندات، آیین نامه داخلی، متن مصوبات، گزارش سالانه عملکرد نهاد و دبیرخانه از جمله مواردی است که هر نهاد صاحب صلاحیت در قانونگذاری باید در پایگاه اطلاع‌رسانی خود قرار دهد. در این لایحه مؤسسات عمومی که صلاحیت ارائه طرح و لایحه یا پیش‌نویس مصوبه را دارند موظفند گزارش ارزیابی تأثیرات و پیامد سنجی اقتصادی، اجتماعی، فرهنگی و محیط زیست آن را در پایگاه اطلاع‌رسانی خود منتشر کنند.

 

شفافیت در تدوین برنامه بودجه

سازمان پر سابقه مدیریت و برنامه‌ریزی یا همان سازمان برنامه و بودجه سابق در دوره ریاست جمهوری احمدی‌نژاد منحل شد. دلیل این انحلال به گفته رئیس جمهوری وقت، چابک‌سازی دولت و ادغام وظایف آن در دو معاونت ریاست جمهوری بود. با این حال از همان زمان طرح این تصمیم تا اجرای آن، انتقادات از انحلال سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از سوی کارشناسان ادامه داشت. یکی از این انتقادات، بحث ناشفاف شدن نحوه تخصیص و هزینه کرد بودجه عمومی کشور بود. چراکه سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی علاوه بر وظیفه تدوین برنامه و تخصیص بودجه، وظیفه نظارت بر هزینه کرد بودجه را نیز بر عهده داشت. احیای سازمان برنامه وبودجه یکی از وعده‌های حسن روحانی بود که درهمان سال اول ریاست جمهوری محقق شد. اما سؤال اینجاست که اولاً این سازمان تاکنون چه کمکی به شفافیت عملکرد دولت داشته است و از سوی دیگر برنامه‌های بودجه‌ای که در این سازمان در دولت روحانی تدوین شده تا چه میزان در نحوه تخصیص و توزیع بودجه، تخصیص بودجه بر پایه عملکرد، هزینه کردن بودجه در ردیف‌های تخصیص داده شده و... از شاخص‌های شفافیت برخوردار بوده است؟

 مهم‌ترین وظایف سازمان برنامه وبودجه، بودجه‌ریزی، برنامه‌ریزی و نظارت است. نظارت شامل گزارشگری مالی و اقتصادی است که اجرای این وظیفه ناظر بر شفافیت است. اصولاً هرچه در برنامه بودجه تعداد تبصره‌ها و ردیف‌های متفرقه کمتر باشد، بودجه شفاف‌تر است. در سال 1397 دولت یکسری ردیف‌های متفرقه در بودجه را که مربوط به اشخاص حقیقی بود، حذف کرد. همچنین امسال دولت به‌طور جدی پیگیر اصلاح ساختار بودجه است. یکی از محورهای اصلی اصلاح ساختار بودجه کشور، ارتقای شفافیت از طریق ارتقای نظام یکپارچه اطلاعات مالی دولت است. شکل دهی به فرآیندهای کنترل مالی دولت در بودجه، ایجاد زیر ساخت اطلاعاتی مورد نظر و اصلاح فرآیندهای تخصیص در بودجه پیش نیاز اجرای این هدف است.

اصولاً در خصوص شفافیت در بودجه‌ریزی و هزینه کرد آن نباید نگاه ایده آلی داشت چرا که بودجه زمانی به شاخص‌های شفافیت نزدیک می‌شود که غیرنفتی باشد. اقتصاد نفتی «اقتصاد رانتیه» است و یکی از ویژگی‌های ذاتی اقتصاد رانتیه غیر شفاف بودن است. در اقتصاد نفتی، دولت از بودجه به‌عنوان ابزار سیاستگذاری و اعمال اراده خود با حق تصرف و اختیار در مصرف انفال استفاده می‌کند. زمانی که شالوده بودجه و پایه تأمین و تخصیص منابع بر محور درآمدهای غیر نفتی از جمله مالیات، عوارض حاصل از ارائه خدمات زیرساختی دولت به شهروندان، صادرات غیر نفتی، صادرات خدمات و... باشد، دولت انگیزه زیادی در ایجاد شفافیت دارد زیرا می‌خواهد اطلاعات واقعی و درست از درآمدها و به همان میزان محاسبه مالیات بردرآمد داشته باشد اما زمانی که دولت خود درآمد اختصاصی دارد، به نسبت، انگیزه‌های شفاف‌سازی کمتر است. در حال حاضر با توجه به تحریم‌ها و محدودیت‌های فروش نفت، تلاش سازمان برنامه وبودجه تدوین بودجه‌ای است که متکی به نفت نباشد. از این منظر این تلاش سازمان برنامه وبودجه را می‌توان تبدیل تهدید به فرصت ارزیابی کرد. قاعدتاً این بودجه نباید ردیف‌های متفرقه داشته باشد و تا جای ممکن باید از تبصره‌ها کاسته شود.

با این حال باید در نظر داشت یکی از موانع شفافیت در تدوین بودجه فشار قوای دیگر و نهادهای خارج از دولت به قوه مجریه است. افزایش سال به سال تبصره‌های بودجه هم به‌خاطر همین فشارهاست. نمی‌توان دولت را الزام به شفافیت در بودجه کرد ولی مانع اعمال این فشارها از قوا و حوزه‌های دیگر به دولت نشد اما بودجه اگر هم متکی به منابع نفتی باشد باز هم به‌طور نسبی و به نحو رضایت آمیزی می‌توان آن را به مرزهای شفافیت نزدیک کرد به شرط آنکه تخصیص بودجه مبتنی بر عملکرد باشد به این معنا که سازمان‌ها و ارگان‌ها به شرطی بودجه مورد درخواست و کارشناسی شده را دریافت کنند که عملکرد سال گذشته آنان در تخصیص و هزینه کرد بودجه مورد سنجش و پایش قرار گرفته و بر اساس همان عملکرد، بودجه دریافت کنند. عملی شدن چنین هدفی موکول به این است که دریافت‌کنندگان بودجه با تغییر در راهبردها و فرآیندها تحولاتی اساسی برای بهبود عملکرد خود ایجاد کنند اما متأسفانه چنین اتفاقی کم‌تر افتاده و به‌همین دلیل بودجه کشور به جای «عملکردی» اغلب «افزایشی» است. یعنی به بودجه سال گذشته سازمان میانگین تورم را اضافه می‌کنند و بودجه سال آینده آن سازمان را بر همین مبنا می‌بندند.

شفافیت راه پر پیچ و خمی است که هزار و یک گره اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اجتماعی دارد با این همه دولت از ابتدای مدیریت خود بنا را بر رعایت این اصل و فعالیت در اتاق شیشه‌ای گذاشت؛ گام‌های بزرگی برداشت و آن را تبدیل به یک مطالبه و فرهنگ عمومی کرد اما نیازی به گفتن نیست که زدودن همه لکه‌های تیره و خاکستری چقدر دشوار است.

 فضای مجازی ابزار شفافیت

کلمات کلیدی

وعده شفافیت