به گزارش الف، رئیس جمهور در روز نخست تیر ماه امسال لایحه شفافیت را که معاون حقوقی ریاست جمهوری دو سال برای تدوین آن تلاش کرده بود، با تغییراتی در تعداد مواد آن (کاهش به ۳۶ ماده) در هیئت وزیران تصویب و به مجلس ارسال کرد. پیش از این نیز قوانین «انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات» و همچنین قانون «ارتقاء سلامت اداری و مقابله با فساد» را داشتیم که در اجرا موفق نبودند. 

رئیس جمهوری همچنین قانونی (اصلاح بند ۵ ماده ۶ و ماده ۲۱ قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی) درباره شفافیت شرکت‌ها و بنگاه‌های اقتصادی ابلاغ کرد. شرکت‌ها و بنگاه‌های زیرمجموعه نهادهای عمومی غیردولتی در کشور یکی از مهمترین بخش‌هایی هستند که ساماندهی وضعیت  آن‌ها نقش مهمی در ارتقای شفافیت در اقتصاد دارد، زیرا امروز برخی از این نهادهای عمومی با مشکل ورشکستگی مواجه هستند که یکی از علت‌های آن وجود عدم شفافیت است.

لایحه شفافیت در حالی از سوی دولت به مجلس ارسال شده، که برخی کارشناسان این دولت را دولت محرمانه‌ها عنوان می‌کنند و می‌گویند تدوین لایحه شفافیت با عملکرد دولت هم‌خوانی ندارد.

* کارکرد شفافیت در حکمرانی؛ مکانیزمی برای اصلاح

«سید احسان خاندوزی» عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی و اقتصاددان در گفت‌وگو با خبرنگار الف، در پاسخ به این سوال که آیا لایحه شفافیت می‌تواند ما را به مقصد برساند؟، اظهار کرد: مسئله شفافیت کارکردی فراتر از احترام به دانستن مردم و محرم حساب کردن آنها ایفا می‌کند.

وی افزود: کارکرد مهم شفافیت به مثابه یک مکانیزم خود اصلاحی در اداره امور کشور به این معنا که با شفاف سازی قوانین و مقررات و رویه‌های اداری و اجرایی، شفافیت اختیارات و مسئولیت‌های افراد، شفافیت اطلاعات عملکردی و شفافیت مالی و اقتصادی دستگاه‌ها و کارگزاران است که انتظار می‌رود عملکرد بخش عمومی (یعنی دو نظام سیاستگذار و نظام اجرا و مدیریت دولتی) بهبود یابد. هم از این زاویه که بخش‌های ناکارآمد عملکردی به بهانه شاف شدن، خودشان را ملتزم به اصلاح ناکارمدی‌ها بدانند و هم اینکه در خصوص اتلاف سرمایه و فساد، امتیاز‌های ویژه‌ای که برای اشخاص و گروه‌ها وجود دارد، در اثر مکانیزم‌های شفافیت افشا شود تا درجه کمتری از فساد اقتصادی در کشور رخ دهد.

* وقتی مجلس با شفافیت مخالف است

این اقتصاددان تصریح کرد: بیش از ۱۵ سال است که مطالبه شفافیت از طرف کارشناسان و فعالان حوزه‌های مدنی در کشور مطرح شده که اولین واکنش به آن در اواخر دهه ۸۰ با تصویب قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات توسط مجلس رخ داد، اما در این مدت که از اجرای این قانون می‌گذرد، عدم همکاری بخش‌های مختلف دولت، قوه قضائیه و سایر نهاد‌های عمومی موجب شده که ثمرات آن برای مردم ملموس نباشد. پس از آن نیز (در ابتدای دهه۹۰) قانون ارتقاء سلامت اداری، احکام جدیدی را در حوزه شفافیت و مبارزه با فساد مطرح کرد.

به گفته خاندوزی، امروز شاخص‌های عملکرد و خروجی کشور، هر چند نسبت به ۱۰ سال قبل پیشرفت‌هایی داشته، اما با توجه به هدف گذاری دو قانون فوق الذکر و همچنین در مقایسه با کشورهایی که با سرعت بیشتری به سمت شفافیت رفتند، کشور امتیاز خوبی نمی‌گیرد. یکی از نارضایتی‌ها و مطالبات بدنه نخبگانی از دولت و مجلس آن است که سخت به قواعد شفافیت تن می‌دهند و شاهد بودیم که نمایندگان مجلس به شافیت آرای خودشان رای ندادند و با آن موافق نبودند.

* لایحه شفافیت گام مفید اما.../ شورایی که کارایی مفید نخواهد داشت

وی با بیان اینکه تهیه لایحه شفافیت که با امضای آقای روحانی به مجلس ارسال شده، حتما گام مفیدی تلقی می‌شود، تصریح کرد: در این لایحه تکالیف عمومی و اختصاصی شفافیت در حوزه اقتصادی، سیاسی و اجتماعی و در حوزه‌های فرهنگی و آموزشی و در نهایت تاسیس شورای عالی شفافیت دیده شده است، اما سیاست‌گذاران باید متوجه این نکته ظریف و مهم باشند که برای افزایش کارآمدی و کاهش فساد، تحقق شفافیت مهم است نه تصویب قانون آن.

عضو هیئت علمی دانشگاه علامه طباطبایی با اشاره به اینکه لایحه شافیت نقاط مثبت زیاد دارد، گفت: در بخش دوم لایحه تکالیف عمومی شفافیت برای همه دستگاه مصوب شده که موسسات مشمول این قانون باید چه اطلاعاتی را در پایگاه‌های اطلاع رسانی خود منتشر و در دسترس عموم قرار دهند، یعنی تقریبا احصاء کاملی از اطلاعات عمومی دستگاه‌ها انجام داده است. تدوین کنندگان سعی کردند در این لایحه تفاوت دستگاه‌ها به تفکیک مسئولیتی که دارند، مشخص شود؛ البته این لایحه با قانون ارتقاء سلامت اداری تشابه زیادی دارد.

خاندوزی ادامه داد: قانون ارتقاء سلامت اداری خیلی خوب و مترقی بود، اما باگذشت حدود ۸ سال متاسفانه در حوزه عمل و اجرا موفق نبود، زیرا برای پاسخگویی دستگاه‌ها که اگر از قانون تمکین نکردند، پیش‌بینی‌ها نشده بود؛ اینکه چه مرجع و متولی مسئول تحقق قانون است. در لایحه شفافیت هم اگر این ملاحظات در نظر گرفته نشود، بعید نیست به سرنوشت قانون ارتقاء سلامت اداری منجر شود. باید قانون‌گذار یک دستگاه‌ها اجرایی را با شرایط و اختیارات ویژه به عنوان متولی تعیین کند تا قدرت اجرایی فرابخشی و خاص داشته باشد. در لایحه، شورای عالی شفافیت تعیین شده اما هیچ زمانی شورا‌ها با این سازو کار و ترکیب نمی‌توانند متولی و پاسخگو باشند.

* انتظاری از دولت تدبیر و امید/ نیازی به قانون جدید نداریم

این کارشناس مسائل اقتصادی با تاکید بر اینکه انتظار می‌رود دولت همان میزان که در طول دو سال گذشته برای تدوین این لایحه تلاش کرده، همین اهتمام را در حوزه اجرا و عمل نشان دهد، گفت: بدون اینکه نیازمند به قانون جدیدی باشیم، می‌توان شفافیت را براساس اختیارات و صلاحیت‌های فعلی دستگاه‌های اجرایی کشور بسیار بیشتر از سطح موجود محقق کرد، اما در تحقق شفافیت کُند‌تر از تدوین سیاست‌ها، پیش‌نویس‌ها، و لایحه عمل می‌شود؛ در حالی برای اقتصاد، اصلاح امور، کاهش مفاسد و جلب اعتماد عمومی مردم مهم است؛ اینکه ثمره شفافیت برای مردم محقق شود و احساس کنند می‌توانند زوایای خیلی بیشتری از تاریک خانه بخش عمومی کشور را مشاهده کنند، یعنی هم دیوارها جای خود را به شیشه و هم تاریکی‌ها جای خود را به نورافکن‌ها داده باشند و مردم طعم میوه درخت شفافیت را بچشند.

* گره اصلی مانع تحقق شفافیت چیست؟/ چرا شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا ایجاد شد؟

خاندوزی بیان کرد: اسقرار شفافیت یک هدف فرابخشی است؛ به این معنا که بازیگران متعدد به شکل هم عرض در تحقق آن نقش دارند، مثلا اگر بانک مرکزی درجه‌ای از شفافیت را فراهم کند اما وزارت صنعت، معدن و تجارت در خصوص اطلاعات خودش این کار را انجام ندهد، آن زمان زنجیره اطلاعات اقتصادی شفاف رخ نخواهد داد. اگر بقیه دستگاه‌ها به سمت شفافیت حرکت کنند، اما سازمان ثبت و اسناد املاک قوه قضائیه به سمت شفافیت اطلاعات و عملکرد حرکت نکند، باز هم یک زنجیره‌ای از کار ناقص می‌ماند.

وی تاکید کرد:‌ اهداف فرابخشی دستخوش یک مانع بزرگ یعنی شکست هماهنگی (coordination failure) است؛ یعنی عدم همانگی بین بازیگران می‌تواند موجب عدم تحقق شفافیت شود، زیرا جنس این اهداف با اهدافی که در یک وزارتخانه و یا یک قوه قابل پیگیری باشد، متفاوت است. شاید یکی از دلایل ایجاد شورای هماهنگی اقتصادی سران قوا که در سال گذشته همین موضوع باشد که بخش شکست هماهنگی دستگاه‌ها و قوا را بتوان پوشش داد. شفافیت با همین مانع شکست هماهنگی مواجه است که نیازمند یک عزم فرا قوه‌ای برای آن هستیم.

این اقتصاددان در خصوص تشکیل شورای عالی شفافیت برای تحقق اهداف، گفت: کاش به جای تشکیل شورای عالی در این لایحه روسای قوای سه‌گانه هر کدام یک نفر را به عنوان نماینده ویژه خود تعیین می‌کردند و به او در قوه خودشان اختیارات تام می‌دادند تا بتواند با هر دستگاهی که اطلاعات را شفاف اعلام نمی‌کند یا در اشتراک گذاری اطلاعات کوتاهی و تاخیر به خرج می‌دهد، برخورد کند و حتی رئیس آن دستگاه را برکنار کرده و به مردم معرفی کند. تعیین این نماینده ویژه مکانیزم کارآمدتری برای حل مسئله شفافیت اطلاعات اقتصادی است تا تشکیل یک شورای عالی که ممکن است به چند جلسه و چند مصوبه در سال بسنده کند و باز هم سرنوشتی شبیه قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات را شاهد باشیم.

خاندوزی بیان کرد: در مرحله تحقق و عینیت، احتمال دارد این لایحه کاری از پیش نبرد، زیرا گره اصلی یعنی شکست هماهنگی همچنان مانع تحقق شفافیت خواهد بود. امیدواریم در مراحل بررسی این لایحه در مجلس بتواند پاره‌ای از این ضعف‌ها و ایرادات کاسته شود تا در کنار تصویب یک قانون خوب، شاهد تغییر و تحول واقعی در رویه‌های غیرشفاف باشیم.

* شفافیت پازلی برای پاسخگویی مسئولان و دستگاه‌ها/ حرکت مسئولان بر لبه تیغ

وی با بیان اینکه شفافیت یک جز از پازل پاسخگویی مسئولان و دستگاه‌های اجرایی است، گفت: به طور عادی کارگزاران بخش عمومی از افزایش پاسخگویی خود نسبت به تصمیماتی که اتخاذ و قراردادهایی که منعقد کردند یا حقوق و دستمزدهایی که می‌گیرند و گرفتند و مانند این‌ها خیلی خوشنود و راضی نیستند؛ البته در همه دنیا سیاست‌گذاران عالی رتبه، احزاب مردمی و مدنی یا مصلحانه سیاسی و اجتماعی، دستگاه‌های اجرایی کشور را وادار می‌کنند که به قواعد شفاف ساز تن بدهند.

این استاد دانشگاه اضافه کرد: مقاومت کارگزاران در مقابل شفافیت کاملا طبیعی است، زیرا پاسخگویی‌شان را زیاد می‌کند و مسئولیت آنها در مقابل هر تصمیم و اقدام، تراکنش مالی به حساب‌های آنها و... افزایش می‌دهد؛ بنابراین باید در یک لبه تیز از قدرت حرکت کنند که هر لحظه امکان افتادن از این لبه تیز  وجود دارد.

خاندوزی گفت: توقع ما در جمهوری اسلامی این است که جریان‌های سیاسی کشور  کمک کنند تا این مطالبه مردمی خیلی سریع‌تر از سایر کشورهایی که ادعایی در خصوص عدالت ندارند، اجرایی شود و سیستم حکومتی پاسخگو باشد. نه‌تنها انتظار می‌رود که خیلی سریع‌تر از بقیه به این جریان‌ (شفافیت و پاسخگویی) بپیوندیم؛ بلکه خودمان باید سردمدار شفافیت، امت وسط، اسوه و الگوی الهام بخش برای سایر کشورها باشیم، ولی در این شرایط ما متهم هستیم که خیلی کُند حرکت می‌کنیم.

* نیازمند متولی شفافیت هستیم/ در لایحه شفافیت ضمانت اجرایی وجود ندارد 

وی با بیان اینکه اگر اجماع روسای سه قوه بر تحقق واقعی شفافیت بود، تعیین یک نماینده ویژه و تام الاختیار در هر قوه که بتواند از قدرت رئیس دولت و مجلس و قوه قضائیه استفاده کند، برای ملزم ساختن دستگاه‌ها کافی بود، عنوان کرد: نیازمند یک نهاد یا تیم متولی شفافیت هستیم که تمام فکر و ذکرش اجرای  شفافیت و جلو بردن آن باشد.

این اقتصاددان با اشاره به اینکه در لایحه شفافیت ضمانت اجرایی وجود ندارد و نمی‌توان به تحقق آن امید داشت، گفت: البته در ماده ۳۴ این لایحه آمده است عدم و یا اجرای ناقص تکالیف تعیین شده در قانون تخلف محسوب می‌شود و متخلفان باید در هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری مورد بررسی قرار گیرند، اما این ضمانت اجرا کافی نیست، زیرا همین الان هم هیئت‌های رسیدگی به تخلفات اداری وجود دارد و می‌تواند برای تمام قوانین از جمله همان قانون انتشار و دسترسی آزاد به اطلاعات و یا قانون ارتقاء سلامت اداری مورد استفاده قرار گیرد که چنین نیست که تاکنون نه یک وزیر و نه حتی یک مدیرکل بابت عدم اجرای آن قوانین بازخواست و برکنار نشده است. این شاهدی بر عدم عزم سیاستگذاران است.

خاندوزی اصریح کرد: علیرغم اینکه تکالیف عمومی و اختصاصی و شورای عالی شفافیت در لایحه آمده و عنوان شده که عدم اجرای قانون تخلف است و افراد به هیئت رسیدگی به تخلفات اداری ارجاع می‌شوند، ولی همچنان از سازوکار معیوب و ناکارآمد فعلی برای ضمانت اجرایی استفاده می‌کند؛ البته اگر سران قوا اهتمام جدی برای تحقق شفافیت داشته باشند با همین ظرفیت‌های قانونی می‌توان وضع کنونی را بسیار بهبود بخشید، اما قانون‌گذار باید قانون را طبق سناریوهای بدبینانه تنظیم کند، یعنی اگر یک دستگاه و حتی رئیس قوه نخواست به اقتضائات شفافیت تن بدهد، این قانون چه تدبیری در دل خود دارد؟ از این منظر لایحه شفافیت به لحاظ محتوایی خوب، اما در اجرا ضعیف و علیل خواهد بود.

وی یکی از اضلاع مفقوده مبارزه با فساد اقتصادی را مسئله بوروکراسی یا دیوان سالاری و نظام اداری - مدیریتی عنوان کرد و گفت: حوزه اداره امور کشور هیچ گاه مردم به مفهوم جمع آن وارد نشده‌اند و زمینه برپاداشتن عدالت توسط مردم را فراهم نکرده‌ایم، درحالی که بسیاری از کشور ها از طریق قوانینی که اصطلاحا مربوط به "سوت زنان مسئله فساد" است، در این جهت اقدام کرده‌اند که نیاز مند مجموعه ای از اصلاحات هستیم که باید از طریق مکانیزم هایی مثل پاداش و جزا یا مکانیزم های ارتقا، پاسخگویی، شفافیت وافزایش هزینه تخلفات در نظام اداری اقدام کنیم.