به گزارش
جهان نيوز، پیشینه تعامل ایران با FATF، به حدود سال 2007 (1386) بازمیگردد كه در آن زمان مذاكراتي ميان ايران و گروه ويژه در خصوص برخي كاستيها و نواقص انجام گرفت.گروه ويژه عليرغم اقدامات انجامشده و قدرداني از اقدامات ايران در بيانيههاي خود، كماكان نسبت به خطر پولشویی و تأمین مالي تروريسم در نظام بانكي ايران اعلام نگراني ميكرد تا جايي كه در سال 2008 خطر پولشویی و تأمین مالي تروريسم را در چند كشور از جمله ايران هشدار داده و از فوريه سال 2010 تا 2017 ايران را در ليست سياه كشورهايي كه خطر بالاي پولشویی و تأمین مالي تروريسم در نظام بانكي آنها وجود دارد، قرار داد و از همین رو از کشورها میخواست که ضمن احتیاط ویژه در رابطه با مؤسسات مالی و غیرمالی ایران، اقدامات مقابلهای علیه کشورمان انجام دهند.
پس از اجرايي شدن توافق هستهاي در سال 1394، عليرغم اعلام رفع و تعليق تحريمهاي هستهاي، گشايش اساسي در روابط بانكي بينالمللي صورت نگرفت و اين موضوع به قرار داشتن نام ايران در فهرست كشورهاي غیر همکار گروه ويژه اقدام مالي منسوب شد و اين موضوع بهعنوان دومين مانع بر سر راه برقراري روابط مالي كشورمان قلمداد شد. ازاینرو دولت توان خود را بعد از برجام معطوف به حل مسئله و رفع ايرادات FATF نمود که پس از مذاکرات فراوان، در نهایت منجر به پذیرش برنامه اقدام (Action Plan) از سوی وزیر وقت اقتصاد شد و در عوض بدون حذف ايران از بيانيه عمومي، اقدامات مقابلهاي عليه ايران را به مدت يك سال تعليق نمود تا در اين مدت پيشرفت ايران را در اجرايي كردن برنامه اقدام زیر نظر بگيرد و البته در این مدت نیز با حداکثر احتیاط نسبت به ایران رفتار نمایند. نکته جالبتوجه درباره برنامه اقدام این است که كارشناسان گروه ويژه اقدام مالي، پس از بررسي و مطالعه دقيق قوانين و مقررات كشور ما و در نظر گرفتن توصيهها و استانداردهاي كلي اين گروه، اقدام به تدوين اين برنامه ده بخشي جهت اجرا توسط جمهوري اسلامي ايران كردهاند.
فارغ از تخلف دولت در پذیرش برنامه اقدام و تعهد به انجام آن بدون طی فرآیند مندرج در اصول 77 و 125 قانون اساسی که بهجای خود از اهمیت زیادی برخوردار است، بررسی محتوای این برنامه اقدام از اهمیت زیادی برخوردار است که در ادامه دو مورد از تعهدات ایران در این برنامه از حيث حقوقي، مورد بحث قرار خواهد گرفت.
پيش از آغاز بررسي محتواي برنامه اقدام بطور اجمال لازم به ذكر است:
با توجه به مجموع آنچه در اين بيانيه تحليلي حقوقي خواهد آمد از جمله 1- عدم امكان اعمال حقشرطهايي بر لوايح مذكور كه تأمين كننده منافع جمهوري اسلامي باشد 2- مغايرت پذيرش شرايط كنوانسيونها با فلسفه وجودي جمهوري اسلامي در خصوص حمايت از گروههاي مقاومت داخلي و خارجي به جهت تعريف خاص آنها از تروريسم 3- وجود اشكالات عديده نسبت به مفاد كنوانسيونهاي پالرمو و cft به نحوي كه اين لوايح تضمينكننده صريح منافع اقتصادي جمهوري اسلامي نيست 4- عدم وجود تضميني واقعي براي عدم سوء استفاده از اطلاعات تبادل شده مربوط به كانالهاي ارتباطي مالي جمهوري اسلامي ايران جهت جلوگيري از دور زدن تحريمها، به نظر نميرسد الحاق به اين كنوانسيونها و بيتوجهي به آثار ناميمون آنها اقدامي دورانديشانه و قابل دفاع باشد. به همين خاطر ما معتقديم بهترين راهبرد مواجه با اين مسائل هماني است كه رهبري معظم فرمودند: هیچ لزومی ندارد ما چیزهایی که نمیدانیم به کجا ختم میشود و حتی میدانیم که مشکلاتی دارد، بهخاطر آن جهات مثبت قبول کنیم.(بيانات در ديدار نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مورخ 30/3/1397)
پس از اجرايي شدن توافق هستهاي در سال 1394، عليرغم اعلام رفع و تعليق تحريمهاي هستهاي، گشايش اساسي در روابط بانكي بينالمللي صورت نگرفت و اين موضوع به قرار داشتن نام ايران در فهرست كشورهاي غیر همکار گروه ويژه اقدام مالي منسوب شد و اين موضوع بهعنوان دومين مانع بر سر راه برقراري روابط مالي كشورمان قلمداد شد. ازاینرو دولت توان خود را بعد از برجام معطوف به حل مسئله و رفع ايرادات FATF نمود که پس از مذاکرات فراوان، در نهایت منجر به پذیرش برنامه اقدام (Action Plan) از سوی وزیر وقت اقتصاد شد و در عوض بدون حذف ايران از بيانيه عمومي، اقدامات مقابلهاي عليه ايران را به مدت يك سال تعليق نمود تا در اين مدت پيشرفت ايران را در اجرايي كردن برنامه اقدام زیر نظر بگيرد و البته در این مدت نیز با حداکثر احتیاط نسبت به ایران رفتار نمایند. نکته جالبتوجه درباره برنامه اقدام این است که كارشناسان گروه ويژه اقدام مالي، پس از بررسي و مطالعه دقيق قوانين و مقررات كشور ما و در نظر گرفتن توصيهها و استانداردهاي كلي اين گروه، اقدام به تدوين اين برنامه ده بخشي جهت اجرا توسط جمهوري اسلامي ايران كردهاند.
فارغ از تخلف دولت در پذیرش برنامه اقدام و تعهد به انجام آن بدون طی فرآیند مندرج در اصول 77 و 125 قانون اساسی که بهجای خود از اهمیت زیادی برخوردار است، بررسی محتوای این برنامه اقدام از اهمیت زیادی برخوردار است که در ادامه دو مورد از تعهدات ایران در این برنامه از حيث حقوقي، مورد بحث قرار خواهد گرفت.
پيش از آغاز بررسي محتواي برنامه اقدام بطور اجمال لازم به ذكر است:
بيانيه تحليلي حقوقي مرکز اندیشه و همفکری راهبردی بسیج در خصوص لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با جرائم سازمانیافته بينالمللي و لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم
بسمه تعالی
1 ) ماهیت کنوانسیونها و مسئله ابتکار پیوستن به آن
فارغ از اشكالات عديدهاي كه از جهت شكلي (از جمله عدم انطباق دقيق متن ترجمه شده لوايح كه به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است با متن اصلي) به لوايح مصوب مجلس شوراي اسلامي با عنوان لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با جرائم سازمانیافته بينالمللي و لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم وجود دارد لكن ازجمله مسائل حائز اهمیتی که ناظر به کنوانسیونهاي حاضر وجود دارد مسئله ماهیت مفاد آنها میباشد. با این مقدمه که کنوانسیونها و معاهات بین المللی در حقوق ایران، براساس ماده (9) قانون مدنی، در حکم قانون عادی و همعرض آن شناخته شدهاند و لذا از اعتبار قوانین عادی و مصوب مجلس برخوردارند و به تبع در محاکم قضائی و سایر مراجع قابل استناد و مجری میباشند. لذا معاهدات بینالمللی از حیث شکلی و همچنین آثار و ماهیت الزامآور آن تفاوتی با قوانین داخلی ندارند. از سوی دیگر مطابق قانون اساسی و نظرات شورای نگهبان، در موضوعات و قوانینی که از ماهیت قضائی برخوردارند، دولت صلاحیت ابتکار قانون در این خصوص در قالب لایحه را نداشته و لازم است چنین موضوعاتی در قالب لایحه قضائی و از سوی قوه قضائیه جهت طی مراحل تقنین تقدیم شود. با این توضیح که به موجب بند «2» نظر تفسيري شمارهی 1065/21/79 مورخ 30/7/1379 شورای نگهبان «هيأت دولت نميتواند مستقلاً لايحه قضايي تنظيم نموده و آن را به مجلس شوراي اسلامي جهت تصويب نهايي ارسال نمايد». بنابراین کنوانسیونهای بینالمللی نیز به جهت مفاد میتوانند از ماهیت قضائی برخوردار باشند و در نتیجه نظیر سایر لوایح قضائی میبایست از سوی رئیس قوه قضائیه ارائه گردند.
ممکن است گفته شود باتوجه به مسئولیت رئیس جمهور در امضای معاهدات بین المللی پس از تصویب مجلس شورای اسلامی (اصل 125 قانون اساسي)، در معاهدات بین المللی، موضوع لزوم ارسال لوایح قضائی توسط قوه قضائیه تخصیص خورده و مسئولیت کامل آن از جمله ابتکار پیوستن به آن نیز با قوه مجریه و به تبع رئیس جمهور است. در این خصوص باید گفت امضای رئیس جمهور در خصوص معاهدات بین المللی ناظر به نمایندگی وی از جمهوری اسلامی ایران، به عنوان دومین شخصیت کشور است و نه از جهت ریاست وی بر قوه مجریه. لذا چنین امری منافاتی با لزوم ابتکار پیوستن به معاهدات بین المللی قضائی از سوی قوه قضائیه ندارد.
بنابراین باتوجه به این مقدمات که معاهدات بین المللی پس از طی تشریفات مقرر، نظیر قوانین عادی بوده و در محاکم و برای اشخاص لازم الاجراست، همچنین برخی از این معاهدات برخلاف موافقتنامههای دوجانبه مستلزم اموری که علی الاصول در اختیار دولت می باشد (نظیر مذاکرات و هماهنگی های مربوطه) نیست و مسئولیت رئیس جمهور در امضای این معاهدات نیز به نمایندگی از جمهوری اسلامی ایران است، نمی توان تنها به استناد بينالمللي بودن موضوع مصوبه، اطلاق و عموم نظر تفسيري شوراي نگهبان مبنی بر عدم صلاحیت دولت در تنظیم لوایح قضائی به صورت مستقل، را ناديده گرفت. بنا به مراتب فوق، حتي اگر بتوان انعقاد موافقتنامههاي دوجانبه از طريق لايحه دولت در زمينهي موضوعاتي نظير «معاضدت حقوقي» يا «استرداد مجرمين» كه وجه اجرايي بودن آنها نسبت به قضايي بودن آنها غلبه دارد را پذيرفت، اما دولت نميتواند در زمينهي اموري كه در ماهيت قضايي آنها ترديدي نيست نظير «جرمانگاري»، «دادرسي» و «مجازات» اقدام به ارائهي لايحه نمايد. بنابراين، در خصوص «لايحه الحاق دولتي جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون سازمان ملل متحد براي مبارزه با جرايم سازمانيافته فراملي» كه مفاد آن شامل «جرمانگاري» (مواد 5، 6، 8، 23)، «پيگرد قضايي، دادرسي و مجازات» (ماده 11)، «توقيف و مصادره» (ماده 12)، «استرداد» (ماده 16)، «انتقال محكومين» (ماده 17) و «معاضدت حقوقي» (ماده 18) ميشود، و لايحه الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون مقابله با تأمين مالي تروريسم بايستي ابتكار امر را در صلاحيت رئيس قوه قضائيه و از طریق لایحه قضائی دانست.
2) بررسی حق شرطهای مقرر در خصوص کنوانسیونها
مهمترين سند بينالمللي در خصوص حقوق و قواعد حاکم بر معاهدات بينالمللي، معاهده وين 1969 در خصوص حقوق معاهدات است كه عمده مباحث مربوط به معاهدات از جمله تعاريف كلي مفاهيم اين حوزه، انعقاد معاهدات، تفسير و اجراي آن تا نحوه خروج از معاهده و ... را بيان داشته است.
يكي از مباحث رايج در بسياري از معاهدات، اعمال حق شرط از سوي طرفین معاهده است. از همینرو در معاهده وين نيز احكام مربوط به تنظيم شرط، قبول يا رد آن، آثار حقوقي شرط، انصراف از شرط، انصراف از اعتراض به شرط و روش شرطگذاري بيان شده است. بهموجب بند «د» ماده (1) اين معاهده، «حق شرط» عبارت است از «بیانیه یک جانبهای که یک کشور تحت هر نام یا به هر عبارت در موقع امضا، تنفیذ، قبول، تصویب یا الحاق به یک معاهده صادر میکند و بهوسیله آن قصد خود را دایر بر عدم شمول یا تعدیل آثار حقوقی بعضی از مقررات معاهدات نسبت به خود بیان میدارد.» بدين معنا يك كشور در هنگام پيوستن به يك معاهده ميتواند با اعلام تحفظ نسبت به بعضي از مقررات مندرج در معاهده، ضمن پذيرش كليت معاهده، عدم پذيرش بخشهايي از آن را اعلام كرده تا از اين طريق بعضي از آثار حقوقي معاهده بر اين كشور تحميل نگردد. بهعبارت ديگر شرط به اقدامي اطلاق ميشود كه در صورت اعتبار، نتيجهاش تحديد تعهد معاهداتي دولت يا سازمان بينالمللي شرطگذار است. فلسفه پذيرش اعمال حق شرط از سوي كشورها نیز، نه براي معاف كردن دولتها از انجام تعهدات اساسي، بلكه براي مشاركت هر چه بيشتر آن ها در اجراي تعهدات تجويز شده است و از همين روست كه دست كشورها در معاف ساختن خود از بخشهايي از معاهده چندان باز نيست؛ چرا كه هر معاهدهاي شرط بردار نيست و هر شرطي هم نميتواند قابل قبول باشد كه تشريح مبسوط آن در منابع حقوق بينالملل از جمله معاهده وين ذكر شده است.
اما در رابطه با حق شرطهای مقرر در کنوانسیونهاي حاضر دو مسئله اساسی وجود دارد.
1- چنانچه كشوري شرطي برخلاف هدف و منظور –و با ادبيات حقوقي كشورمان خلاف مقتضاي معاهده- اعلام نمايد، اين شرط چه تأثيري خواهد داشت؟ آيا چنین شروطی موجب خواهد شد تا كلاً الحاق كشور به معاهده منتفي گردد و يا صرفاً شرط باطل بوده و بدون درنظر گرفتن شرط غيرمعتبر، اين طرف معاهده، ملزم به اجراي تعهدات خود در مقابل ساير طرفهاي معاهده است؟
2- درصورتی که شرط برخلاف مقتضای معاهده نباشد ولکن از سوی برخی طرفین معاهده مورد ایراد قرار گیرد. در این صورت چه وضعیتی مابین طرف شرط گذار با طرفین معترض حاکم خواهد بود.
درخصوص مسئله اول باید گفت در مواد (۱۹) الی (۲۳) کنوانسیون وین ۱۹۶۹ شروط ماهوی و شکلی «حق شرط» مقرر شده است. به موجب ماده (۱۹)، چنانچه معاهده ای در مورد حق شرط مقررات صریحی داشته باشد، دولتها باید در زمان اعلام شرط بر اساس مقررات مزبور عمل نمایند. به عنوان مثال بعضی از مقررات که با روش وفاق عام تهیه و تنظیم شدهاند اصولا اعلام «شرط» را منع کردهاند. بدیهی است دولتها نمیتوانند بر این معاهدات شرط وارد کنند. بعضی از معاهدات نیز مقررات اساسی خود را استثناء نموده و مواردی را که نسبت به آنها اعلام شرط مجاز است، مشخص میکنند. در این صورت فقط در مورد مقررات خاص و مشخص امکان اعلام شرط از سوی دولتها وجود دارد و نه همه مفاد مقررات.
اما بر اساس بند «ج» ماده (۱۹) چنانچه معاهدهای در مورد حق شرط سکوت کرده باشد، شروط اعلامی نباید با «هدف و موضوع معاهده» مغایرت داشته باشد ولذا این امر معیار اعتبار و قابلیت پذیرش «حق شرط» است.
اما اولین نکته اساسی در مورد این معیار، مشخص نبودن مرجع صالح برای تشخیص مطابقت یا مغایرت شرط با هدف و موضوع معاهده است. طبق نظام حقوقی موجود ارزیابی مشروعیت و اعتبار شرط از جهت مطابقت آن با هدف و موضوع معاهده به عهده طرفهای دیگر معاهده است و دولتهایی که به نظر آنها شرط با موضوع و هدف معاهده مغایرت ندارد، آن را میپذیرند و دولتهایی که نظر مخالف دارند اعلام مخالفت مینمایند. اما در خصوص اثر این مخالفت، نظر واحدی وجود ندارد. مطابق یک نظر در چنین حالتی معاهده بین شرطگذار و طرف مقابل منعقد نمیگردد چرا که میتوان اراده كشور را با نپذيرفتن شرط، زائل شده تلقي نمود و در نتيجه اراده كشور براي الحاق به مصوبه را مخدوش دانست. ولکن براساس نظر دیگر صرفاً شرط مذكور غيرمعتبر بوده و بدون اعتبار بخشيدن به آن شرط، معاهده بین طرفین مجرا و تعهدات طرف شرط گذار براساس معاهده مستقر خواهد شد. کنوانسیون وین نیز تاحدودی به همین مسئله اشاره نموده است و مقرر داشته کشوری که مخالف شرط است و آن را مغایر با موضوع و هدف معاهده میداند، مخالفت آن با شرط مانع از لازمالاجرا شدن معاهده بین آن کشور و کشور شرط گذار نمیشود، مگر آنکه کشور مخالفت کننده قطعا منظور مخالف آن را ابراز کرده باشد ( بند ب قسمت ۴، ماده ۲۰ کنوانسیون وین ۱۹69) و از سوی دیگر شرط نیز به دلیل تعارض با هدف معاهده منتفی و باطل است (بند «ج» ماده ۱۹ کنوانسیون وین 1969).
در هرصورت فارغ از اینکه از حیث نظری کدام یک از این نظرات صحیح میباشد، در عرصه واقعیت مشخص شده که کشورها براساس منافع و مصالح خود عمل میکنند. به عنوان نمونه میتوان به اعتراض کشورها نسبت به شرط کلی جمهوری اسلامی ایران درخصوص کنوانسیون حقوق کودک اشاره نمود. با این توضیح که یکی از معاهدات مربوط به حقوق بشر که تصویب مشروط آن توسط ایران انتقادات فراوانی را در پی داشته است، کنوانسیون حقوق کودک ۱۹۸۹ است که به هنگام تصویب آن در اسفند ماه ۱۳۷۲، مجلس شورای اسلامی ماده واحده ای را به این شرح تصویب نمود «کنوانسیون حقوق کودک مشتمل بر یک مقدمه و ۵۴ ماده به شرح پیوست، تصویب و اجازه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به آن داده میشود، مشروط بر اینکه مفاد آن در هر مورد و هر زمان در تعارض با قوانین داخلی و موازین اسلامی باشد و یا قرار گیرد، از طرف دولت جمهوری اسلامی ایران لازم الرعایه نباشد.» از سوی دیگر در بند «۲» ماده (۵۲) کنوانسیون حقوق کودک در مورد حق شرط مقرر شده «شرطهایی که مغایر هدف و موضوع کنوانسیون باشند پذیرفته نیست». اما مقام صالحی نیز برای تشخیص مغایرت یک شرط با هدف و موضوع کنوانسیون معین نشده است. برخی از دولتهای عضو کنوانسیون حقوق کودک شرط ایران را بدلیل کلی بودن آن مغایر هدف و موضوع معاهده تلقی و با آن مخالفت نمودهاند. دولت آلمان در ۱۱ اوت ۱۹۹۵ اعلام نمود که با توجه به مبهم بودن شرط ایران، آن را مغایر با الزامات ناشی از حقوق بین الملل دانسته و با آن مخالف است. اما مخالفت آن مانع از لازم الاجرا شدن کنوانسیون حقوق کودک در روابط میان دو دولت نیست. با این وجود، منافع مشترک دولتها ایجاب میکند که هدف و موضوع معاهداتی که عضویت آن را پذیرفته اند، مورد احترام باشد. دولت ایرلند نیز در ۵ سپتامبر ۱۹۹۵ اعلام میکند که حق شرط ایران این مشکل را برای دولتهای عضو کنوانسیون بدنبال دارد که نمیدانند جمهوری اسلامی ایران کدامیک از مواد را نمیخواهد اجرا کند و بنابراین حدود و قلمرو تعهدات دولت شرط گذار معلوم نیست.( www.unhchr.ch/french/html/menu3/b/treaty15) . اکثر دولت های دیگر مخالف شرط ایران نیز اعلام داشته اند که مخالفت آن ها مانع از لازم الاجرا شدن کنوانسیون در روابط فیما بین نیست. با این وجود، لزوم احترام به هدف و موضوع معاهده را یاد آور شده و شرط ایران را بی اعتبار تلقی نموده اند.
همچنین گذشته از اين كه كداميك از اين نظرات در خصوص شرط خلاف مقتضاي معاهده پذيرفته شود، در خصوص موضوع معاهدات حاضر شايد از لحاظ سياسي این موضوع تفاوت چنداني نداشته باشد. چرا که جمهوري اسلامي ايران بر اساس تعهدي كه دولت به گروه ويژه اقدام مالي داده است، در مقابل خروج ايران از ليست كشورهاي غير همكار، باید بعضي از اقدامات را انجام دهد كه پيوستن به معاهده پالرمو و تصويب cft از جمله آن تعهدات است. از سوي مقابل اگر چه دولت قصد الحاق به اين معاهدات را براي جلوگيري از تحريمهاي كشور دارد، اما مساله موضوعيت يافتن اين كنوانسيونها در خصوص گروههاي مقاومت و اشخاص حقوقي داخلي حامي اين گروهها باعث شده است تا دولت و مجلس تحفظاتي را براي اين معاهدات درنظر گيرند. حال چنانچه اين شروط خلاف هدف و منظور معاهدات تلقي گردد، اگر بر اساس فرض اول شرط باطل بوده و بدون در نظر گرفتن شرط، ايران مكلف به اجراي معاهدات باشد كه در اين صورت الزام به حمايت از مبارزات حقطلبانه مستضعفين در برابر مستكبرين در هر نقطه از جهان بر اساس اصل 154 قانون اساسي موجب خواهد شد تا ايران بر خلاف معاهدهاي كه پذيرفته است، مجبور به عمل شده و از اين راه نيز تحت فشار بينالمللي قرار گيرد و چنانچه طبق فرض دوم شرط غيرمعتبر باعث جلوگيري از الحاق به معاهدات گردد نيز كه طبق شرايط فعلي ايران بهخاطر حمايت از گروههايي كه طبق تعريف كشورهاي متخاصم مجرمان سازمانيافته فراملي و گروههاي تروريستي خوانده ميشود، تحت تحريم قرار خواهد داشت و در هر دو صورت شرطهاي پيشبينيشده تأثيري بر اوضاع نخواهد داشت.
اما در خصوص مسئله دوم درخصوص حالتي كه يكي از كشورهاي عضو معاهده نسبت به یک حق شرط اعتراض نمايد، باید گفت اين اتفاق در معاهدات بينالمللي امري رايج تلقي ميشود و از حقوق كشورها دانسته شده است كه رزرو كشورها نسبت به بعضي از تعهدات معاهده چندجانبه را نپذيرند. در این صورت از لحاظ حقوقي شرايط خاصي بين اطراف معاهده ايجاد خواهد شد. در این خصوص نیز بر اساس جزء «ب» بند «4» ماده 20 کنوانسیون وین، «مخالفت یک کشور متعاهد با حق شرط یک کشور مانع از لازمالاجرا شدن معاهده بین کشور مخالفت کننده و کشوری که حق شرط ارائه نموده است، نمیشود مگر آنکه کشور مخالفت کننده قطعاً منظور مخالف آن را ابراز نموده باشد.» و از سوی دیگر شرط نیز به دلیل اینکه باطل شناخته نشده معتبر خواهد بود و بر اساس بند «3» ماده (21) «اگر کشوری که با حق شرط مخالفت کرده، با لازم الاجرا شدن معاهده بین خود و کشوری که به حق شرط اقدام نموده مخالفت نکند، آن قسمت و به همان میزان از مقرّرات معاهده که موضوع حق شرط واقع شده است، بین آنها اعمال نخواهد شد.» در نتیجه در معاهدات حاضر چنانچه كشورهاي ديگر نسبت به آن دسته از شرط های صحیح اعتراض کنند، معاهدات به جز در خصوص موضوعات مشروط بین طرفین لازم الاجرا خواهد بود.
براي نمونه ميتوان حقشرطهاي وضع شده از سوي برخي كشورها در تصويب cft را مورد ملاحظه قرار داد. در خصوص كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم موسوم به cft كه تاكنون بيش از 180 كشور دنيا آن را تصويب نموده و مطابق با قواعد مندرج در كنوانسيون اسناد معاهده را نزد امين معاهده توديع كردهاند. از ميان اين كشورها 62 كشور در بازهي قانوني اقدام به تعيين حق شرط و يا اعلاميهي تفسيري نمودهاند. اين حق شرطها ناظر بر مواد مختلف كنوانسيون است. تعداد فراواني از اين حق شرطها ناظر به جزء «الف» بند «2» ماده (2) كنوانسيون و بند «1» ماده (24) است كه در متن معاهده امكان حق شرط بر آن مواد تصريح شده است. اين در حالي است كه برخي از كشورها ناظر بر ساير مواد كنوانسيون نيز اقدام به اعمال حق شرط نمودهاند كه در بسياري از موارد با مخالفت و اعتراض ساير كشورها مواجه شده است. در اين خصوص ميتوان اشاره نمود كه كشورهاي عضو كنوانسيون با شرطهاي تعيينشده بهوسيلهي كشورهاي اردن، مصر، سوريه، يمن، ناميبيا، كويت، بلژيك، بنگلادش، كره و پاكستان مخالفت نمودهاند. بهعنوان مثال ميتوان به برخي از اين شروط كه از سوي كشورهاي عضو كنوانسيون مورد اعتراض قرار گرفته اشاره نمود: شرط تعيين شده بهوسيلهي كشور اردن ناظر به بند «1» ماده (2) و مفهوم مد نظر كنوانسيون در خصوص تروريسم بوده است كه مقرر ميدارد: «دولت پادشاهي اردن اقدام به مبارزه مسلحانهي ملي و مبارزه با اشغالگري خارجي در مقام اعمال حق تعيين سرنوشت مردم را به عنوان اقدامات تروريستي در چارچوب بند 1 (ب) ماده 2 كنوانسيون در نظر نميگيرد.» اين شرط به استناد مغايرت با موضوع و هدف معاهده با مخالفت و اعتراض كشورهاي هلند، اتريش، كانادا، دانمارك، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ايتاليا، نروژ، پرتغال، سوئد، بريتانيا و آمريكا مواجه شده است.
شرط تعيين شده بهوسيلهي مصر ناظر بر مفهوم تروريست بر كنوانسيون بوده و دولت مصر در مقام اعمال حق شرط بر بند «1» ماده (2) كنوانسيون مقرر ميدارد: «بدون پيشداوري نسبت به اصول و هنجارهاي حقوق بينالملل عمومي و قطعنامههاي مربوطه سازمان ملل متحد، جمهوري عربي مصر اقدامات مقاومت ملي را در تمام اشكال آن، از جمله مقاومت مسلحانه عليه اشغال و تجاوز خارجي با نظر به اصل آزادي و با توجه به معيارهاي خود تعريف مينمايد.» اين شرط به استناد مغايرت با موضوع و هدف معاهده با مخالفت و اعتراض كشورهاي هلند، اتريش، بلژيك، كانادا، دانمارك، استوني، فنلاند، فرانسه، مجارستان، ايرلند، ايتاليا، لتوني، لهستان، پرتغال، اسپانيا، سوئد، بريتانيا، آمريكا مواجه شده است.
شرط تعيين شده بهوسيلهي دولت سوريه نيز ناظر بر مفهوم تروريست در كنوانسيون و خارج نمودن تعهدات خود از حوزهي «مقاومت در برابر اشغال خارجي» بوده است كه اين حق شرط با مخالفت كشورهاي اتريش، بلژيك، كانادا، دانمارك، استوني، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ايرلند، ايتاليا، ژاپن، لتوني، هلند، لهستان، پرتغال، اسپانيا، سوئد، بريتانيا، آمريكا و چك مواجه شده است.
علاوه بر اين در اعلاميهي حق شرط سوريه بيان شده است كه : «الحاق جمهوري عربي سوريه به اين كنوانسيون به هيچ وجه نبايد بهمنزلهي به رسميت شناختن اسرائيل و يا ورود كشور سوريه به هرگونه معاهده با اسرائيل در زمينه هاي حاكم بر مفاد كنوانسيون تلقي گردد.»
حق شرط تعيين شده بهوسيلهكشور يمن نيز به استناد مغايرت با موضوع و هدف كنوانسيون با مخالفت كشورهاي اتريش، استراليا، چك، استوني، فنلاند، فرانسه، آلمان، مجارستان، ايرلند، ايتاليا، لتوني، هلند، لهستان، اسلواكي، اسپانيا، سوئد و بريتانيا مواجه شده است. دولت يمن در اعلاميهي حق شرط خود صرفا بر مشروطسازي مفهوم تروريسم در ماده 2 كنوانسيون تاكيد دارد و حدود آن را روشن نكرده است. ضمنا دولت يمن نيز به عدم رسميت شناختن اسراييل و هر گونه روابط معاهداتي با اين رژيم اشاره دارد.
دولت كويت در مقام اعمال حق شرط بر كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم مقرر ميدارد: «تعهدات دولت كويت به كنوانسيون، شامل تعهدات عربي و اسلامي اين كشور در خصوص تعريف تروريسم و تمايز بين تروريسم و مبارزه ملي قانوني عليه اشغال نميگردد.» حق شرط تعيين شده بهوسيلهكشور كويت نيز به استناد مغايرت با موضوع و هدف كنوانسيون با مخالفت كشورهاي اتريش، بلژيك، كانادا، چك، دانمارك، فنلاند، آلمان، مجارستان، ايرلند، ايتاليا، لتوني، هلند، لهستان، روماني، اسپانيا، سوئد، سوئيس، آمريكا و بريتانيا مواجه شده است.
دولت ناميبيا در مقام اعمال شرط بر اين كنوانسيون اعلام ميدارد: «مبارزات مردمي كه در راستاي اصول حقوق بينالملل براي رهايي و استقرار خود، از جمله مبارزه مسلحانه عليه استعمار، اشغال، تجاوز و سلطه نيروهاي خارجي انجام ميدهند، نبايد به عنوان اعمال تروريستي در اين معاهده محسوب گردد.» اين شرط نيز با استناد به مغايرت با موضوع و هدف معاهده مورد اعتراض كشورهاي اتريش، بلژيك، كانادا، چك، فنلاند، آلمان، يونان، ايرلند، لتوني، هلند، نروژ، لهستان، پرتغال، اسلوكي، اسپانيا، سوئد، سوئيس، بريتانيا و آمريكا قرار گرفته است.
دولت بلژيك نيز در مقام اعمال حق شرط بر كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم، جرايم سياسي را از دايرهي لزوم استرداد مجرمين خارج مينمايد و مقرر ميدارد:«شرايط استثنايي، دولت بلژيك حق خودداري از استرداد يا معاضدت قضايي را در رابطه با هر گونه جرمي كه در ماده 2 آمده است و به نظر دولت بلژيك يك جرم سياسي، يا به عنوان يك جرم مرتبط با يك جرم سياسي و يا جرمي با انگيزههاي سياسي باشد؛ براي خود حفظ خواهد كرد.» اين حق شرط نيز به علت مغايرت با موضوع و هدف معاهده با مخالفت كشورهاي كانادا، آلمان، ايتاليا، هلند، اسپانيا، بريتانيا، آمريكا و آرژانتين مواجه شده است.
دولت بنگلادش در مقام الحاق به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم كه اين كنوانسيون را صرفا در چارچوب قانون اساسي خود لازمالاجرا ميداند و مقرر ميدارد:« دولت جمهوري خلق بنگلادش فرض داشته است كه الحاق به اين كنوانسيون نبايد با تعهدات بين المللي بنگلادش مطابق با قانون اساسي اين كشور مغايرت داشته باشد.» اين حق شرط با مخالفت كشورهاي كانادا، آلمان، ايتاليا، هلند، اسپانيا، بريتانيا و آمريكا مواجه شده است.
دولت كره در مقام تصويب كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم اعلام ميدارد كه خود را به ضوابط مذكور در ماده 14 كنوانسيون در خصوص استرداد مجرمين و معاضدت قضايي ملزم نميداند. اين حق شرط با مخالفت كشورهاي هلند، فرانسه، نروژ، اسپانيا، سوئد، بريتانيا، مولداوي، آرژانتين و آلمان مواجه ميشود.
دولت پاكستان نيز در مقام الحاق به كنوانسيون موضوع استرداد و معاضدت قضايي در خصوص جرايم را محدود به مقررات داخلي خود دانسته است كه اين حق شرط با مخالفت كشورهاي هلند، ژاپن و بريتانيا مواجه شده است.
در مقام تبيين حق شرطهاي تعيينشده بر كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم بايد به اين مسئله اشاره نمود كه برخي كشورها بر اين نكته تاكيد كردهاند كه اعتراض صرفاً ناظر بر حق شرطهاي مغاير با موضوع و هدف معاهده بوده و مانع از اعمال معاهده نسبت به طرفين نخواهد بود و برخي از كشورها صرفا بر مخالفت با حق شرط تاكيد كردند و مخالفت صريح خود با لازمالاجرا شدن اصل كنوانسيون را بيان نكردهاند و در نتيجه اين اعتراضها دلالتي بر عدم مخالفت با اجرايي شدن مفاد معاهده غير از موضوع حق شرط ميان طرفين ندارد.
حال با عنایت به این توضیحات به بررسی شروط پیش بینی شده توسط جمهوري اسلامي ايران جهت کنوانسیونهاي پالرمو و cft پرداخته ميشود:
يكم) بررسی شروط پیش بینی شده جهت کنوانسیون پالرمو:
بند «1»- مطابق بند نخست از شروط، کل مفاد کنوانسیون براساس قوانین و مقررات داخلی تفسیر و اجراء خواهد شد.
1. چنین شرطی اگرچه باهدف جلوگیری از برداشت هایی از کنوانسیون است که با حقوق داخلی ما در تعارض است، اما باید به این نکته توجه نمود که چنین شرط کلی که به منزله حاکم بودن همیشگی قوانین و حتی مقررات داخلی بر این معاهده می باشد (حتی مقررات آتی)، برخلاف مقتضای هر معاهدهای از جمله معاهده حاضر است و بدون شک از سوی اطراف (اعضاء) معاهده نمیتواند مورد پذیرش قرار گیرد. چراکه این امر در واقع به منزله نپذیرفتن معاهده است. با این توضیح که اعمال حق شرط نسبت به کل مفاد کنوانسیون، از جمله تعاريف يك معاهده و دامنه شمول آن عملاً چيزي از محتواي آن باقي نخواهد گذاشت و چنين امري از منظر حقوق بينالملل مورد اشکال است و همانگونه که توضیح آن گذشت اولا می تواند توسط کشورهای دیگر مورد اعتراض قرار گیرد و ثانیاً علی رغم عدم اعتبار شرط جمهوری اسلامی ایران به صورت کامل به تعهدات خود براساس معاهده متعهد گردد.
2. بند مزبور برخلاف قواعد حقوق بينالملل نسبت به «كليه مفاد» معاهده اعلام شرط كرده و بهصورت تمثيلي بعضي از مواد را نام برده است كه اين امر در فرآيند تصويب معاهدات پذيرفته نيست و اثري نخواهد داشت و از این جهت داراي اشكال است. چراکه همانگونه که بیان داشتیم، مطابق کنوانسیون وین، اعضا ميتوانند قصد خود را داير بر عدم شمول يا تعديل آثار حقوقي «بعضي از مقررات معاهده» نسبت به خود بيان دارند؛ البته با اين قيد كه حق شرط با هدف و منظور معاهده مغايرت نداشته باشد.
لازم به ذکر است که پيش از اين در جريان تصويب «لايحه الحاق جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون محو كليّه اشكال تبعيض عليه زنان» شوراي نگهبان در نظريه شماره 3972/30/82 مورخ 27/5/1382، با استناد به اين كه شرط عدم قبول اجراي مفاد كنوانسيون در موارد خلاف شرع و قانون اساسي، چون با اهداف منظور اين كنوانسيون سازگار نيست، پذيرفته نخواهد بود و در نتيجه دولت جمهوري اسلامي ايران ملزم به پذيرش مفاد كنوانسيون در اين موارد نيز ميشود، فلذا الحاق ايران به آن معاهده را خلاف شرع و اصول متعدد قانون اساسي شناختند.
همچنین شرط مزبور مشابه شرط جمهوری اسلامی ایران نسبت به کنوانسیون حقوق کودک می باشد که خود باعث چالش های جدی درخصوص اعتبار این شرط و تعهد جمهوری اسلامی ایران شده است.
بند «3»- در بند سوم از شروط مقرر شده، در مورد مبنا قرار دادن مواد (15)، (16) و (18) کنوانسیون، حسب مورد تصمیم گیری خواهد شد. این شرط از چند حیث واجد ابهام است. اول اینکه مشخص نیست منظور از مبنا قرار دادن این مواد چیست. چرا که به عنوان مثال در ماده (16) دو دسته کشور مجزا و تکلیف هرکدام مشخص شده است. یکی کشورهایی که استرداد مجرمین را منوط به وجود معاهده می نمایند و یک دسته کشورهایی که استرداد مجرمین را منوط به وجود معاهده نمی نمایند و در مورد دسته اول مقرر شده این کشورها اولاً باید هنگام تصویب معاهده، دبیرکل سازمان ملل را از پذیرش یا عدم پذیرش این معاهده به عنوان معاهده استرداد آگاه نمایند وثانیاً در صورت عدم پذیرش، درصدد انعقاد معاهده استرداد با کشورهای عضو برآیند. لذا همانگونه که مشاهده می شود مشخص نیست مقصود از تصمیم گیری درخصوص مبنا قرار دادن ماده (16) چیست.
دوم اینکه مشخص نیست تصمیم گیری جمهوری اسلامی ایران نسبت به این امر برچه اساس و تشریفاتی خواهد بود. آیا دولت و یا مرجع مرکزی این کنوانسیون (موضوع تبصره ماده واحده) این صلاحیت را خواهند داشت و یا باید مطابق اصل 77 به عنوان یک موافقتنامه بین المللی به تصویب مجلس برسد.
بند «4»- چهارمین شرط، با اعلام عدم خدشه اين معاهده به حقوق مشروع و پذیرفتهشده ملتها یا گروههاي تحت سلطه استعمار و اشغال خارجي براي مبارزه با تجاوز و اشغالگري و اعمال حق تعيين سرنوشت از نگاه جمهوري اسلامي ايران، درصدد خارج نمودن اين فعاليتها از شمول جرائم سازمانيافته فراملي بوده است؛ اما در اين خصوص ذکر چند نكته ضروري به نظر ميرسد:
1. موضوع مطروحه در این بند یک قاعده و اصل مسلم حقوق بین الملل است و هیچ مرجعی چنین حقی را نفی نمی نماید بلکه آنچه محل اختلاف می باشد، مصداق و نحوه اعمال حق مشروع مقابله با تجاوز و حق تعیین سرنوشت است. به عبارت دیگر جهت تحقق هدف مدنظر جهت خروج گروه های مقاومت می بایست عمل این گروه ها از شمول جرائم و مفاد کنوانسیون حاضر استثناء می شد و نه حق تعیین سرنوشت که حقی غیرقابل خدشه برای همه می باشد.
2. تبصره «2» ماده (1) قانون مبارزه با تأمین مالي تروريسم مصوب 13/11/1394 مجلس شوراي اسلامي، با بيان اينكه «اعمالي كه افراد، ملتها يا گروهها يا سازمانهای آزادیبخش براي مقابله با اموري از قبيل سلطه، اشغال خارجي، استعمار و نژادپرستي انجام میدهند، از مصاديق اقدامات تروريستي موضوع اين قانون نمیباشد.» اقدام به استثناء كردن اين دسته از فعاليتها از زمره فعاليتهاي تروريستي از نگاه جمهوري اسلامي ايران نموده است؛ اما در برنامه اقدامي كه از سوي گروه ويژه اقدام مالي (FATF) براي ايران تدوين شده و توسط وزير وقت اقتصاد پذيرفته شده است – و تصويب و اجراي معاهده پالرمو نيز ازجمله تعهدات ايران در آن برنامه به شمار ميرود-، ايران متعهد به حذف استثناء مذكور در قانون مبارزه با تأمین مالي تروريسم شده است و بر اساس بندي ديگر ايران متعهد شده است كه تضمين نمايد كه جرم تأمین مالي تروريسم به اقدامات خاصي محدود نميشود و تأمین مالي سازمانهاي تروريستي و اشخاص تروريست با هر هدفي را پوشش ميدهد. با این رویکرد که در لایحه پیشنهادی دولت برای اصلاح قانون مبارزه با تأمین مالی تروریسم نیز عیناً مورد قبول و تصویب دولت قرار گرفته است، اگرچه تلاش شده است تا با تحفظ، رفتارهای با انگیزههای مذکور، از نظر ایران جرم سازمانیافته تلقی نشود، بااینحال با توجه به توضیحات پیش گفته و همچنین قرائن و شرایط تأثیر این شرط محل تأمل جدی است .
علاوه بر آنچه گفته شد، ذكر اين نكته لازم است كه از مفهوم مخالف بند «3» ماده (35) كنوانسيون ميتوان اينگونه برداشت نمود باتوجه به اينكه تنها امكان حق شرط گذاشتن بر بند «2» ماده مزبور ممكن دانسته شده است، اين امر به منزله فقدان اعتبار شروط مقرر توسط كشورها جهت ساير مفاد معاهده ميباشد ولذا از اين حيث نيز علاوه بر مباحثي كه پيشتر بيان شد، اعتبار شروط مزبور را محل خدشه قرار ميدهد.
فارغ از مباحث و نكاتي كه در خصوص ايرادات و ابهامات متن مادهواحده و شروط مقرر و همچنين كليات معاهده و ايرادات شكلي و ترجمهاي آن، مفاد معاهده نيز داراي ايرادات، ابهامات و نكات متعددي است كه جهت جلوگيري از اطاله متن از بررسي اين موارد صرف نظر ميشود.
دوم) تحليل حقشرطهاي جمهوري اسلامي ايران بر كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم
بررسي شروط مزبور از اين جهت كه در مقام رفع ايرادات و مغايرتهاي كنوانسيون ميباشد حائز اهميت ميباشد. در ادامه به آن دسته از شروطي كه مطابق با ضوابط و معيارهاي حقوق بينالملل نميتواند رافع ايرادات و مغايرتهاي مزبور باشد خواهيم پرداخت.
1) حقشرطهاي غيرمجاز بر كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم
مبتني بر ضوابط مذكور در كنوانسيون حقوق معاهدات وين (1969) همانگونه كه گفته شد حق شرط داراي تعريف و شرايط مشخصي است كه عدم رعايت آنها شرطهاي تعيينشده به وسيلهي كشور شرطگذار را باطل مينمايد. دو شرط از 7 شرط تعيينشده به وسيلهي مجلس شوراي اسلامي را ميتوان در زمره چنين حق شرطهايي دانست كه فاقد شرايط مقرر در معاهده وين بوده و باطل ميباشد، ذيلاً بهبررسي اين شروط و چرايي ابطال آنها خواهيم پرداخت:
الف) بند «2» ماده واحده
مطابق با آنچه از عنوان كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم بر ميآيد و با استناد به مقدمهي كنوانسيون (به عنوان يكي از مهمترين منابع تفسيري متن معاهده در نظام حقوق بينالملل)، هدف و موضوع اصلي از تدوين كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم، اتخاذ اقداماتي در راستاي رفع تروريسم بينالمللي و سركوب و محو اعمال تروريستي در همهي نقاط جهان بدون توجه به انگيزه و علل آن بوده است. در اين راستا بند «1» ماده (2) كنوانسيون در مقام تعريف عمل تروريستي به عنوان موضوع اصلي معاهده كه بايد از هرگونه كمك و تأمين مالي به آن خودداري شود برآمده است و تعريف تروريسم را بهنحوي عام و شامل مقرر داشته و در ماده (6) نيز در مقام اعلام لزوم تدوين قوانين داخلي در راستاي جرمانگاري اعمال كيفري موضوع معاهده توسط كشورهاي عضو، به ضرورت عدم توجيه هرگونه عمل به دلايل و ملاحظاتي نظير سياسي، فلسفي، عقيدتي، نژادي، قومي، مذهبي و ساير ملاحظات تصريح داشته است. لذا مستند به چنين اموري ميتوان مقابله تأمين مالي اعمال تروريستي تحت هرعنوان و با هرانگيزهاي را هدف و موضوع اصلي كنوانسيون حاضر قلمداد نمود. فارغ از اينكه مستند به برخي اسناد بينالمللي، به اعتقاد مراجعي همچون سازمان ملل، عمل تروريستي ذاتاً و بدون ملاحظه انگيزه آن ممنوع قلمداد ميشود.
از سوي ديگر مطالعهي رويهي عملي اعتراض كشورها به حقشرطهاي تعيينشده بر مفهوم تروريست در اين كنوانسيون مؤيدي بر اين امر محسوب ميگردد كه هرگونه تحديد مفهوم اعمال تروريستي مذكور در بند «1» ماده (2) كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم بهمنزلهي حق شرط مغاير با موضوع معاهده محسوب ميگردد و در نتيجه حق شرط غير مجاز تلقي شده است.
حال همانگونه كه مشاهده ميشود حق شرط تعيين شده در بند «2» ماده واحده مصوب مجلس ناظر بر محدود نمودن تعريف مذكور در بند «1» ماده (2) كنوانسيون در خصوص مفهوم تروريسم است و براساس آن «مبارزات مشروع مردمي عليه از جمله سلطه استعماري و اشغال خارجي» مشمول تعريف عمل تروريستي قرار نگرفته است. درحاليكه بدون شك باعنايت به موضوع كنوانسيون حاضر، چنين شرطي مغاير هدف اين كنوانسيون مبنيبر تأمين مالي كليه اشكال تروريسم بدون هرگونه ملاحظه و انگيزهاي تلقي خواهد شد و به تبع بر اساس ضوابط و معيارهاي حقوق بينالملل از جمله بند «3» ماده (19) كنوانسيون حقوق معاهدات وين (1969) اين شرط غير مجاز بوده و باطل تلقي ميگردد و باطل بودن شرط مبتنيبر توضيحات پيشگفته بهمنزلهي تعهد جمهوري اسلامي ايران نسبت به طرفهاي معاهده بدون درنظر گرفتن حق شرط تلقي ميگردد. در چنين صورتي تعريف مذكور از تروريسم علاوه بر مغايرت با مباني نظام مقدس جمهوري اسلامي ايران در خصوص حمايت از مستضعفان و در برابر مستكبران عالم است كه در بند «16» اصل (3) و اصل 154 قانون اساسي نيز بر آن تاكيد شده است؛ تهديد جدي براي نيروهاي مسلح جمهوري اسلامي ايران بهويژه ارتش و سپاه پاسداران انقلاب اسلامي تلقي ميگردد و مغاير با اصول مذكور در مبحث دوم از فصل نهم قانون اساسي با موضوع ارتش و سپاه پاسداران انقلاب خواهد بود.
شايان ذكر است برخلاف تصوري كه اعمال «ناشي از اجراي حق تعيين سرنوشت» را موضوعاً از چارچوب اين كنوانسيون و مفهوم تروريسم خارج دانسته و در نتيجه حق شرط مقرر را مغاير موضوع و هدف معاهده تلقي نمي نمايند، از سال 1994 و با تصويب قطعنامه 60/49 مجمع عمومي سازمان ملل متحد در خصوص اتخاذ اقداماتي جهت رفع تروريسم بينالمللي (اين قطعنامه بهعنوان يكي از مباني تصويب كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم محسوب ميگردد كه در متن مقدمهي كنوانسيون به آن اشاره گرديده است.) كليهي اقدامات، اعمال و روشهاي تروريستي با هر هدفي و انگيزهاي، اعم از اعمال حق تعيين سرنوشت و يا غير از آن، در هر كجا و بهوسيلهي هر فردي بهعنوان اقدامات جنايي و غيرقابل توجيه محسوب ميشود. لذا مبتني بر اين امر نميتوان اعمال تروريستي ناشي از اجراي حق تعيين سرنوشت را از دايرهي اين كنوانسيون خارج نمود.
ب) بند «5» ماده واحده:
مطابق با آنچه در مقام تبيين حق شرط در نظام حقوق بينالملل ذكر گرديد، حق شرط بايد نسبت به برخي از مفاد معاهده و به صورت صريح، مشخص و منجز بيان گردد و اعمال محدوديت نسبت به تمام مفاد معاهده، نميتواند حق شرط محسوب شود. اين در حالي است كه حقشرط تعيين شده در بند «5» ماده واحده مبنيبر عدم رعايت كل مفاد كنوانسيون در موارد تعارض با قانون اساسي، شرطي كلي بر تمام مفاد معاهده قلمداد ميشود ولذا بر اساس تعريف ارائهشده از حق شرط در حقوق معاهدات نميتوان اين عبارت را در چارچوب «حق شرط» در نظام حقوق بينالملل تعريف نمود و در مقابل ساير كشورهاي متعاهد باطل و غيرقابل استناد خواهد بود.
لازم به ذكر است كه شوراي نگهبان پيش از اين «لايحه الحاق جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون محو كليه اشكال تبعيض عليه زنان» مصوب 1382 را با اين استناد كه شرط مجلس در خصوص لازمالاجرا بودن مفاد كنوانسيون مذكور در مواردي كه با شرع مقدس اسلام مغايرت نداشته باشد، مغاير با موضوع و هدف معاهده است، مغاير با قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و موازين اسلامي شناخت و مقرر داشت:«شرط عدم قبول اجراء مفاد كنوانسيون در اين موارد ـ چون با اهداف منظور اين كنوانسيون سازگار نيست ـ به حكم بند «2» ماده «28» كنوانسيون پذيرفته نيست و در نتيجه دولت جمهوري اسلامي ايران ملزم به پذيرش مفاد كنوانسيون در اين موارد نيز ميشود ... مغاير با قانون اساسي و موازين اسلامي شناخته شد».
2. بررسي مفاد كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم cft:
بررسي جامع محتواي كنوانسيون حاضر ناظر به تكاليف و تعهدات كشور گوياي آن است كه دو محور يا موضوع اصلي مورد توجه بوده است و عمده مسائل و نكات مربوط به اين معاهده نيز ناظر به همين دو موضوع ميباشد. لذا در اين بخش ضمن تشريح مختصر اين دو موضوع، به بررسي مسائل و ايرادات مفاد كنوانسيون درخصوص اين موضوعات خواهيم پرداخت.
الف) ماهيت رفتار تروريستي:
معاهده مورد بحث در جهت مقابله با هرگونه تأمين مالي فعاليتهاي تروريستي تدوين شده است. بر همين اساس ماده (2) آن در مقام جرم انگاري چنين موضوعي برآمده است. مطابق صدر بند «1» اين ماده «اگر هر فردي به هر وسيله، مستقيم يا غيرمستقيم، بهطور غيرقانوني و عمدي وجوهي را به قصد آنكه تمام يا بخشي از آن براي انجام موارد زير به مصرف برسد يا با آگاهي از اين كه قرار است جهت انجام موارد زير صرف گردد، تهيه يا جمعآوري نمايد، در چهارچوب مفهوم اين كنوانسيون مرتكب جرم شده است.» بدين معنا موضوع كليدي اين معاهده هرگونه تأمين منابع مالي براي انجام بعضي اقدامات خاص است كه در ادامه معاهده معرفي شدهاند. از جمله اين اقدامات موضوعي است كه در جزء «ب» بند «1» همين ماده پيشبيني شده و مطابق آن «هر فعلي كه به قصد كشتن يا وارد آوردن جراحات شديد جسماني به افراد غيرنظامي يا به هر فرد ديگري صورت گيرد كه سهم فعالي در خصومتها طي منازعات مسلحانه نداشته باشد، چنانچه هدف چنين فعلي بهواسطه ماهيت يا محتواي آن، ارعاب مردم يا وادار ساختن دولت يا سازمان بينالمللي به انجام فعل يا ترك هرگونه فعلي باشد.» تروريستي شناخته شده و تأمين مالي آن نيز مشمول جرمانگاري قرار گرفته است. بررسي مصاديق احتمالي اين بند كه از نظر اين معاهده فعاليت تروريستي شناخته ميشود، نشاندهنده اين امر است كه، باعنايت به توضيحات پيشگفته درخصوص باطل بودن حق شرط مقرر در بند «2» ماده واحده مصوب مجلس، بدون ترديد بسياري از فعاليتهاي گروههاي مقاومت اسلامي، مشمول تعريف فعاليت تروريستي خواهند بود. براي مثال اقدامات دفاعي گروههاي مقاومت در فلسطين و يا حزبا... لبنان در موشكباران شهركهاي صهيونيستنشين در پاسخ به حملات گسترده عليه باريكه غزه و لبنان و يا حملات گروههاي مقاومت در يمن عليه اهداف مختلف در عربستان سعودي از جمله تأسيسات نفتي و يا بهعنوان نمونه فرودگاه دبي، ميتواند مصداق صريح رفتارهاي تروريستي شناخته شود (چرا كه اماكن و افراد نظامي موضوع حمله نبوده و از سوي ديگر به منظور وادار كردن دولت به انجام يا عدم انجام فعلي ميباشد) و جمهوري اسلامي ايران با پيوستن به اين معاهده عملاً تروريستي بودن اين گروهها را به رسميت شناخته و هرگونه حمايت مالي و تشويق و ترغيب و سازماندهي آنها را ممنوع و جرمانگاري نموده است كه اين امر بهصراحت با تكليف جمهوري اسلامي ايران در حمايت از مبارزات حقطلبانه مستضعفين در برابر مستكبرين در هر نقطه از جهان براساس اصل 154 قانون اساسي مغاير خواهد بود.
همچنين علاوه بر موضوع فوق، آنگونه كه جزء «الف» و «ب» بند «5» ماده (2) كنوانسيون مقرر داشته، مشاركت در ارتكاب جرم بهعنوان معاونت در جرم و سازماندهي يا هدايت ديگران براي ارتكاب يكي از اين جرائم نيز، جرم تلقي شده و مشمول اين معاهده محسوب ميشود و جزء «الف» بند «1» ماده (18) نيز كشورها را مكلف به «اتخاذ اقداماتي براي جلوگيري از انجام فعاليتهاي غيرقانوني در داخل قلمروي خود توسط افراد و سازمانهايي كه آگاهانه ارتكاب جرائم مندرج در ماده (2) را تشويق، تحريك، سازماندهي يا در آنها دخالت ميكنند»، نموده است. براين اساس ميتوان به عنوان مثال اقدامات مستشاري كه از سوي برخي نهادهاي انقلابي مطابق وظايف محوله در حمايت و هدايت گروههاي مقاومت انجام ميگيرد و يا عمل برخي نهادهاي مالي كشور كه بهنوعي در فرآيند حمايت مالي از اين گروهها درگير هستند، را عمل مجرمانه دانست و در نتيجه تأمين مالي و يا ارائه خدمات مالي به اين دستگاهها نيز از سوي دولت و ساير نهادها از اين پس محدود و ممنوع خواهد شد.
چنين موضوعي در كنار مفاد ماده (5) همين معاهده كه كشور را موظف نموده در قوانين داخلي خود مسئوليت اشخاص حقوقي در صورت ارتكاب جرم را به رسميت بشناسد، باعث ميشود تا نظام حقوقي كشور با پذيرش اين معاهده مكلف گردد مسئوليتهاي كيفري، مدني يا اداري را براي اشخاص حقوقي كه مرتكب جرم ماده (2) شدهاند و چهبسا از دستگاههاي حاكميتي جمهوري اسلامي ايران باشند، اعمال نمايد.
از سوي ديگر ماده (6) معاهده در راستاي تعريف مفهوم تروريسم بهعنوان كليدواژه اصلي اين معاهده و جلوگيري از تفاسير متعدد از اين مفهوم، دولتهاي عضو معاهده را ملزم نموده است تا با انجام اقداماتي ازجمله در صورت اقتضاء تدوين قانون داخلي، اطمينان حاصل كنند كه اعمال كيفري در حيطه شمول اين كنوانسيون «تحت هيچ شرايطي» و با ملاحظات سياسي، فلسفي، عقيدتي، نژادي، قومي، مذهبي و يا ساير ملاحظات مشابه قابل توجيه نباشند.
لذا مطابق ماده مزبور در اين معاهده، همانگونه كه پيشتر متذكر شديم مفهوم تروريسم بههيچعنوان قابل استثناء نيست و اعمال هرگونه رزرواسيون (حق شرط) خلاف ماهيت آن است.
ب) استرداد و معاضدتهاي قضايي
يكي از موضوعات قابل توجه و مهم در اين معاهده پيشبيني انواع و اقسام سازوكارهاي هماهنگي قضايي ميان كشورهاي متعاهد در خصوص موضوع معاهده يعني مبارزه با تامين مالي تروريسم است. در اين رابطه بند «4» ماده (7) كشورهاي عضو معاهده را ملزم مينمايد تا در شرايطي كه متهم مورد ادعا در قلمرو آن كشور حضور داشته باشد، درصورت عدم استرداد صلاحيت خود را در خصوص آن جرائم احراز نمايد و در داخل كشور اقدام به محاكمه متهم نمايد. (موضوع تعهد كشورها به استرداد مطابق اين كنوانسيون و موافقتنامههاي استرداد به تفصيل در ماده (11) كنوانسيون ذكر شده است).
همچنين مطابق ماده (10) كنوانسيون موضوع استرداد و محاكمه افراد در داخل كشور مطرح گرديده است. در اين رابطه بايد گفت اولاً براساس رويه فقهاي محترم شوراي نگهبان درخصوص موضوع استرداد، ازاينجهت كه «استرداد» زمينه اعمال مقررات غير منطبق با موازين شرعي دولتهاي ديگر را در خصوص افراد فراهم خواهد كرد و بهنوعي مستلزم صحت آيين دادرسي قضايي كشورهاي ديگر است و موجب اثر دادن بر احكامي است كه در آن دادگاهها ولو برخلاف ضوابط اسلامي صادر ميگردد، در موارد متعددي خلاف شرع شناخته شده است.
ثانياً دولت مكلف است در صورت عدم استرداد، صلاحيت خود را احراز كرده و حتماً در داخل كشور اقدام به محاكمه متهم بر اساس قواعد موجود در اين معاهده نمايد؛ اين در حالي است كه آنگونه كه پيش از اين گفته شد، بر اساس اختلافي كه در تعريف تروريسم وجود دارد، چنانچه دولتهاي ديگر نسبت به يكي از اتباع جمهوري اسلامي ايران از نهادهاي انقلابي يا ... بر اساس اين معاهده اتهامي وارد نمايند و با توجه به ادعاي وقوع جرم در قلمرو آن كشور - موضوع جزء «الف» بند «1» همين ماده- خود را صاحب صلاحيت در رسيدگي به جرائم متهم قلمداد كند، جمهوري اسلامي ايران مكلف است فرد را به آن كشور مسترد نمايد و در صورت عدم استرداد با احراز صلاحيت خود، براي مثال از باب تبعه ايران بودن متهم -موضوع جزء «پ» بند «1» همين ماده- خود وارد رسيدگي شده و متهم را محاكمه نمايد. بديهي است همانگونه كه در مورد شروط معاهده بيان گرديد، عليرغم شرط مقرر در ماده واحده، ايران نميتواند به استناد حق شرط خود هم از استرداد فرد مورد نظر امتناع نمايد و هم از محاكمه اين افراد خودداري كند.
همچنين در بند «2» ماده (11) اينگونه بيان شده است كه چنانچه كشور عضوي كه استرداد مجرمين را مشروط به وجود معاهده استرداد كرده است - كه در كشور ما نيز اين رويه مرسوم است-، از سوي يكي از كشورهايي كه با آن معاهده استرداد ندارد، درخواست استردادي دريافت كند، بنا به اختيار خود ميتواند اين معاهده را بهعنوان مبناي حقوقي جهت استرداد، در رابطه با جرائم مندرج در ماده (2) معاهده قلمداد نمايد. بهعبارتديگر عملاً پس از پذيرش و تصويب اين معاهده، در صورت وجود درخواست براي استرداد افراد تروريست و ... از سوي كشورهاي خارجي كه معاهده استرداد با آنها وجود ندارد، دولت ميتواند از همين معاهده بهعنوان مبنا استفاده نمايد. لذا اين بند عملاً اختيار استرداد مجرمين را در موارد وجود عدم معاهده و درخواست كشور ديگر، به دولت داده است كه در اين صورت ايراد مذكور در خصوص استرداد همچنان پابرجاست. حتي در صورت تصويب تشريفات و معاهدات مذكور نيز، مطابق رويه فقهاي محترم شوراي نگهبان، اين معاهدات خلاف موازين شرعي تلقي شده است. حال بهموجب اين ماده از كنوانسيون حاضر، اين معاهده ميتواند مبناي حقوقي استرداد تلقي گردد كه ازلحاظ شرعي بر اساس رويه مزبور محل تأمل خواهد بود.
از سوي ديگر بر اساس بند «1» ماده (11) جرائم موضوع اين معاهده كه در ماده (2) مورد تصريح قرار گرفتند، بهعنوان جرائم قابل استرداد در معاهدات استردادي كه قبل از لازمالاجرا شدن كنوانسيون بين كشورهاي عضو وجود داشته است، محسوب خواهد شد و كشورهاي عضو تعهد ميكنند كه اين جرائم را در معاهدات استردادي كه بعداً بين آنها منعقد خواهد شد، بهعنوان جرم قابل استرداد لحاظ نمايند. در اين رابطه نيز اگرچه لحاظ نمودن جرائم مزبور در معاهدات آتي فاقد ايراد بهنظر ميرسد، ولكن در خصوص معاهدات استردادي كه سابقاً بين اعضاي اين معاهده، منعقد شده است، تكليف به شمول جرائم اين معاهده در جرائم قابل استرداد، بهنوعي ماهيت اصلاح معاهدات سابق را داراست و لذا دراين رابطه نيز با توجه به ايراد معموله فقهاي محترم شوراي نگهبان در خصوص مغايرت اينگونه معاهدات با موازين شرعي واجد ايراد بهنظر ميرسد. همچنين باعنايت به اينكه عمده موافقتنامههاي استرداد سابق، در مجمع تشخيص مصلحت نظام بهتصويب رسيده است، ماده مزبور در اين كنوانسيون اصلاح مصوبات مجمع تلقي شده و مغاير اصل 112 قانون اساسي و نظر تفسيري اين شورا مبنيبر عدم امكان رد و ابطال و نقض و نسخ مصوبه مجمع تشخيص مصلحت نظام توسط مراجع قانونگذاري ميباشد (نظر تفسيري شماره 5318 مورخ 24/7/1372).
علاوهبر موضوع «استرداد»، در بند «5» ماده (7)- و همينطور مواد ديگري كه در ادامه به آنها اشاره خواهد شد- بر موضوع «معاضدت قضايي» در ميان كشورهاي عضو در خصوص تحقق هدف اين معاهده در مقابله با تأمين مالي تروريسم اشاره و تأكيد شده است. با اين توضيح كه در اين ماده بر لزوم هماهنگي كشورهاي عضو در مورد شرايط پيگرد و نحوه معاضدت قضايي متقابل در مواردي كه بيش از يك كشور خود را در رسيدگي به يكي از جرائم اين معاهده، صالح به رسيدگي ميداند، تأكيد شده است. اين در حالي است كه شوراي نگهبان در اين خصوص نظرات متعددي داشته و در بسياري از موارد، معاهده مربوط را به دليل حاكم بودن قوانين غير اسلامي در كشور متعاهد و يا اينكه درخواست معاضدت ناشي از فرآيند قضايي غيرشرعي است، مغاير موازين شرعي اعلام كرده است.
همچنين بر اساس ماده (12)، كشورهاي عضو معاهده مكلف به مساعدت و كمك حداكثري در خصوص اقداماتي ازجمله انجام تحقيقات كيفري يا مراحل دادرسيهاي جزايي ازجمله كمك در كسب شواهد و مدارك مورد نياز در دادرسي يا استرداد در ارتباط با جرائم موضوع اين معاهده شدهاند. لذا اين اقدامات نيز از اين حيث كه ذيل دو عنوان معاضدت قضايي و استرداد قرار ميگيرند باهمان ايراد معمول مواجه ميباشند. ماده (13) نيز بر عدم امكان خودداري كشورهاي از معاضدت قضايي و استرداد مجرمين به بهانه مالي بودن جرم تصريح نموده و در جزء «ب» بند «3» اين ماده تعهد كشورها به همكاري با يكديگر در انجام بازپرسيهاي مربوط به جرائم موضوع اين معاهده بهعنوان تكيف كشورها قلمداد گرديده است.
بنابراين با عنايت به توضيحاتي كه پيرامون وضعيت حقوقي حق شرطهاي ايران بيان گرديد، درصورت الحاق به اين معاهده ايران مكلف خواهد بود در انجام تحقيقات و مراحل دادرسي متهمان به جرائم موضوع اين معاهده؛ ولو اينكه از نگاه جمهوري اسلامي ايران تروريست خواندن آن افراد بههيچعنوان پذيرفتني نباشد، حداكثر همكاري و مساعدت را انجام دهد و مدارك و شواهد لازم را نيز در اختيار ايشان قرار دهد و طبيعي است كه عدم انجام تعهد در مقابل ساير كشورها پذيرفتني نبوده و اسباب مسئوليت كشور را فراهم خواهد آورد.
لازم به ذكر است كه حق شرط پيشبيني شده در بند «7» ماده واحده رافع ايرادات فوق نيست. مطابق بند مزبور «دولت جمهوري اسلامي ايران در راستاي بند «4» ماده (11) كنوانسيون تنها صلاحيت كشور محل وقوع جرم را بهمنظور استرداد مجرمين محرز تلقي ميكند» لذا اين بهمعناي عدم پذيرش استرداد نيست. بلكه صرفاً صلاحيت كشورها درخصوص جرائم موضوع اين معاهده را صرفاً ناظر به كشور محل وقوع جرم دانسته است. در نتيجه به عنوان مثال اگر كشوري قائل به اين شد كه فردي كه در كشور ما وجود دارد در آن كشور اقدام به عمل تروريستي كرده، باتوجه به شناسايي صلاحيت وي كشور ما موظف به استرداد ميباشد. همچنين اشاره برخي مواد كنوانسيون درخصوص استرداد و معاضدت به اينكه استرداد و معاضدت تابع شرايط مقرر در قانون داخلي ميباشد و يا اينكه مطابق قوانين داخلي عمل خواهد شد نميتواند نفيكننده اصل موضوعات مزبور باشد و صرفاً به منزله رعايت چنين تشريفاتي در نحوه انجام استرداد ميباشد. (تفصيل ايرادات مواد مربوط به استرداد در گزارشات آتي بيان خواهد شد).
3. تحليل و بررسي ابعاد فني تصويب و الحاق به «كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم» در نظام جمهوري اسلامي ايران
ارائهي تحليل و ارزيابي همهجانبه آثار حقوقي الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم صرفا محدود به مطالعه و واكاوي متن ماده واحدهي مصوب مجلس شوراي اسلامي و متن كنوانسيون (CFT) نيست و نيازمند به بررسي ساير ابعاد فرامتني و فني موضوع اعم از ابعاد سياسي، اقتصادي و بينالمللي چنين كنوانسيوني و آثار و نتايج الحاق جمهوري اسلامي ايران به اين معاهده است.
مهمترين موضوعات فرامتني و فني الحاق ايران به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم .
1. ارتباط ميان الحاق جمهوري اسلامي ايران به «كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم» (CFT) با گروه ويژهي اقدام مالي (FATF)
گروه ويژه اقدام مالي (FATF) در سال 1989 در پاريس توسط سران گروه هفت (جي 7) تشكيل گرديد در حال حاضر با ماموريت 1. مقابله با پولشويي، 2. مقابله با تأمين مالي تروريسم و 3. مقابله با تأمين مالي اشاعه سلاحهاي كشتار جمعي ادامه فعاليت ميدهد. هدف اصلي اين نهاد تعيين استانداردها براي مبارزه با پولشويي، تأمين مالي تروريسم و ساير تهديدهاي مربوط به يكپارچگي سيستم مالي بينالمللي و ترويج اجراي مؤثر اقدامات قانوني، نظارتي و عملياتي بر استاندارهاي تعيينشده است. در اين راستا FATF اقدام به تدوين استاندارهاي بينالمللي مينمايد و وضعيت كشورهاي گوناگون را نسبت به اجراي استانداردها رصد ميكند. نتيجهي اين رصد و نظارت تقسيمبندي كشورهاي مختلف در سه دستهي «كشورهاي كاملاً منطبق بر استانداردها»، «كشورهاي در حال پيشرفت» و «كشورهاي غير همكار» است و كشورهاي غيرهمكار نيز شامل دو گروه «كشورهاي غير همكار و پر ريسك» و «كشورهايي كه بايد عليه آنها اقدام متقابل انجام گيرد»؛ خواهند بود. رتبهبندي كشورها توسط گروه ويژه اقدام مالي، نقش موثري در همكاري و يا عدم همكاري در زمينه مالي بين كشورها دارد و در نهايت با صدور بيانيههايي كشورهايي را كه در زمرهي كشورهاي غير همكار و پر ريسك قرار گرفتهاند را معرفي ميكند و كشورها را به اتخاذ اقدامات قابل ملاحظهاي در برخورد با اين دسته از كشورها دعوت مينمايند.
از آنجا كه جمهوري اسلامي ايران در ليست «كشورهاي غير همكار كه بايد عليه آنها اقدام متقابل انجام گيرد» گروه ويژه اقدام مالي قرار داشت، در راستاي رفع مسائل مزبور گروهي متشكل از مقامات وزارت اقتصاد و بانك مركزي، مذاكرات جدي با نهاد FATF را در دستور كار خود قرار داده و نهايتاً در تاريخ تيرماه 1395 به توافقي با اين كارگروه رسيدند. اين توافق از طريق بيانيه عمومي صادرشده از گروه ويژه اقدام مالي منتشر شد.
برنامه اقدام «Action plan» مورد توافق ميان نمايندگان جمهوري اسلامي ايران و گروه ويژه اقدام مالي در 10 بخش و 41 بند از سوي اين نهاد تدوين شده است. در اين بيانيه تصريح شده است كه بدون حذف ايران از بيانيه عمومي، صرفا اقدامات مقابلهاي عليه ايران به مدت يك سال تعليق ميگردد. در اين مدت پيشرفت ايران در اجرايي كردن برنامه اقدام تحت نظارت گروه ويژه اقدام مالي قرار دارد و چنانچه در مدت 12 ماه، ايران پيشرفتهاي كافي در زمينه اجرايي نمودن برنامه اقدام، نداشت مجدداً اقدامات مقابلهاي را اعمال نمايد و اگر تعهدات موجود در بازه زماني موردنظر پيش رود، FATF نيز گامهاي بعدي را در نظر گيرد.
بند 36 از بخش هفتم تحت عنوان همكاريهاي بينالمللي برنامه اقدام «Action plan» به امضا، تصويب و اجراي كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم به عنوان يكي از تعهدات جمهوري اسلامي ايران در راستاي انجام برنامهي اقدام اشاره ميكند. بر اين اساس تصويب و اجراي كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم صرفا يكي از بندهاي 41 گانهي برنامهي اقدام ميباشد.
حال يكي از مسائلي كه در خصوص الحاق جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم وجود دارد آن است كه آيا با پيوستن ايران به كشورهاي عضو اين معاهده، ايران از زمرهي كشورهاي غير همكار و تحت اقدام متقابل گروه ويژهي اقدام مالي (FATF) خارج ميشود؟ در اين خصوص بايد بيان نمود كه اولاً بر اساس متن برنامهي اقدام، ايران مكلف به انجام 41 بند اقدام عملي شده است كه بر اساس آخرين گزارش گروه ويژهي اقدام مالي ايران بخش اكثريت تعهدات خود را عملياتي نكرده است. بر اين اساس صرف پيوستن به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم، موجب خروج ايران از ليست كشورهاي پر ريسك FATF نخواهد شد و بايد هر بند برنامهي اقدام بهصورت كامل و مطابق با قواعد مد نظر FATF محقق گردد. لازم به ذكر است وزير وقت اقتصاد در نامهي اعلام تعهد به برنامهي اقدام «Action plan» تبصرهاي را افزوده بود كه مبتني بر آن جمهوري اسلامي ايران صرفا در چارچوب قانون اساسي متعهد به برنامهي اقدام است. در حالي كه FATF در پاسخ به نامهي ايران در چندين مورد بر اجراي كامل برنامهي اقدام تاكيد نموده است. بر اين اساس بسياري از اقدامات انجام شده همانند حقشرطهاي ايران بر كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم (استثنائات) و يا ساختار حاكميتي واحد اطلاعات مالي (FIU) مغاير با تعهدات ايران در برنامهي اقدام «Action plan» است.
ثانيا، مطابق با متن بيانيهي گروه ويژهي اقدام مالي در خصوص ايران، هر يك از اقدامات انجامشده به وسيلهي دولت جمهوري اسلامي ايران بهوسيلهي نهاد صالحي در گروه ويژهي اقدام مالي مورد ارزيابي قرار ميگيرد و در صورت اجراي تعهدات مزبور، گامهاي بعدي طراحي خواهد شد. بر اين اساس در فرضي كه آخرين اقدام باقيمانده مرتبط با برنامهي اقدام ايران و FATF تصويب كنوانسيون حاضر باشد، بازهم FATF گامهاي بعدي را در نظر دارد.
ثالثا، نهاد FATF توصيهنامهي 39 گانهاي براي همهي كشورهاي عضو دارد كه در آن به استانداردها و ضوابط اين نهاد تصريح شده است. متن برنامهي اقدام ايران و FATF همهي ضوابط و توصيههاي 39 گانه را پوشش نميدهد و براي مثال توصيه شماره 7 در خصوص منع اشاعه سلاح هاي كشتار جمعي اصلا در برنامهي اقدام ذكر نشده است و بدون رعايت اين ضوابط امكان خروج از ليست كشورهاي پر ريسك وجود ندارد.
رابعاً برفرض انجام كليه اقدامات و برنامههاي FATF، خروج ايران از ليست مزبور بهصورت خودبخود نخواهد بود و لازم بهتصميمگيري جديد است و مسئله حائز اهميت در اين خصوص سازوكار تصميمگيري اجماعي در اين نهاد است. بهعبارت ديگر جهت تصميمگيري درخصوص خروج ايران از ليست مربوطه، به رأي موافق كليه اعضاي FATF نياز است. براين اساس خروج ايران از اين ليست با وجود اعضايي همچون آمريكا محل تأمل جدي است. در كنار اين موضوع مي توان به عضويت قريب به قطع اسرائيل در اين نهاد نيز اشاره نمود كه بهنظر تا پايان سال ميلادي قطعي خواهد شد.
بر اين اساس تصويب كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم هرگز به معناي خروج ايران از ليست كشورهاي غيرهمكار FATF نيست.
2. وابستگي رابطهي اقتصادي ايران با ساير كشورها با خروج ايران از ليست كشورهاي پرخطر
يكي از موضوعات محل تامل در خصوص رابطهي ايران با گروه ويژهي اقدام مالي يا FATF بحث پيرامون نحوهي مبادلات مالي و اقتصادي ايران با ساير كشورها به ويژه اروپا، چين و روسيه در صورت وجود نام ايران در ليست كشورهاي پرخطر و غيرهمكار است و اينكه چنانچه FATF نام ايران را در اين ليست قرار دهد امكان مبادله مالي با ساير كشورها وجود نخواهد داشت؟
در اين خصوص بايد ميان كشورهاي مختلف و موضوعات مختلف قائل به تفكيك شد. در خصوص برخي از كشورها همانند روسيه به علت ساختار سادهي اقتصادي آنها و شرايط خاص تحريمهاي آمريكا عليه روسيه امكان مبادلات مالي با آنها سخت و دشوار خواهد بود. اما در خصوص برخي از كشورها همانند چين اولا به علت پيچيدگيهاي ساختار اقتصادي آن كشور و ثانيا به علت وابستگي اقتصاد دنيا به اقتصاد چين و منافع ساير كشورها از اقتصاد چين و ثالثا عدم امكان تحريم اقتصاد چين وضعيت كاملا متفاوت خواهد بود و همواره امكان مبادلهي اقتصادي با آنها وجود خواهد داشت. مويدي بر اين امر گزارش يكي از نهادهاي امنيتي مبني بر تضمين چينيها براي خريد روزانه 900 هزار بشكه نفت خام از ايران و پرداخت نقدي مبلغ آن است.
در خصوص ارتباط مالي كشورهاي اروپايي با ايران و به ويژه برقراري كانال مالي ميان ايران و اروپا با قرار داشتن ايران در ليست كشورهاي غيرهمكار نيز بايد بيان نمود كه هيچ ارتباطي ميان برقراري كانال مالي ايران و اروپا با اين موضوع وجود ندارد. چرا كه اولا كانال مالي ايران و اروپا كانال مالي تهاتري است و در آن انتقال وجه صورت نميگيرد. ثانيا، منشا پول مشخص بوده كه پولهاي ناشي از فروش نفت است و هدف از خريد و ذينفع نيز مشخص است و ايران در قبال پول نفت كالاي مصرفي خريداري ميكند. در نتيجه امكان پولشويي يا تامين مالي تروريسم وجود ندارد. ضمنا در رويهي عملي در دورهي تحريمهاي گذشته هنگامي كه نام ايران در ليست كشورهايي كه بايد با آنها اقدام متقابل صورت بگيرد قرار داشت، اروپا از طريق كانال مالي از ايران نفت خريداري ميكرد و مبلغ آن را با كالاي مصرفي تهاتر ميكرد. بر اين اساس امكان برقراري كانال مالي ميان ايران و اروپا هيچ ارتباطي با حضور ايران در ليست كشورهاي غيرهمكار FATF ندارد و آنچه در اين خصوص تعيينكننده است ارادهي اروپاييها مبني بر ايجاد كانال مالي است.
3. ميزان ارتباط قرار گرفتن ايران در ليست كشورهاي غيرهمكار FATF و تاثيرگذاري تحريمها بر اقتصاد ايران
يكي از ادعاهاي مطرح در خصوص رابطهي ايران و FATF تاكيد بر آثار منفي فراوان قرار گرفتن ايران در ليست كشورهاي غيرهمكار بر اقتصاد ايران با توجه به تحريمهاي آمريكا است. در اين خصوص بايد بيان نمود كه اولا قرار گرفتن ايران در ليست كشورهاي غير همكار FATF از نظر اقتصادي براي ايران امري بسيار نامطلوب است و دولت ايران با حفظ منافع ملي، بايد تمام تلاش خود را در راستاي خروج از ليست كشورهاي غيرهمكار بهكار برد. اما با توجه به شرايط فعلي؛ حضور و يا عدم حضور ايران در ليست كشورهاي غيرهمكار گروه ويژه اقدام مالي نيز نميتواند آثار واقعي فراواني بر اقتصاد كشور داشته باشد. ريشهي اين موضوع در آن است كه با بازگشت تحريمهاي ثانويهي آمريكا پس از خروج اين كشور از برجام، بسياري از بانكها و موسسات مالي دنيا به استناد تحريمهاي آمريكا حاضر به همكاري و مبادلهي مالي با ايران نيستند. بر اين اساس حتي چنانچه نام ايران از ليست كشورهاي غيرهمكار FATF خارج گردد نيز همچنان تحريمهاي ثانويهي آمريكا مانع از انجام مبادلات مالي ايران با ساير كشورها است. جملات وزير امور خارجه در مجلس در خصوص عدم تضمين تغيير اوضاع اقتصادي كشور حتي در صورت خروج از ليست كشورهاي غيرهمكار FATF مويدي بر اين امر محسوب ميگردد.
از سوي ديگر توجه به اين نكته نيز حائز اهميت است كه خروج از ليست كشورهاي غيرهمكار منوط به اجراي تعهدات برنامهي اقدام «Action plan» است در حالي كه در راستاي اجراي برنامهي اقدام، ايران راهكارهاي اساسي عبور از تحريمها همانند استفاده از ظرفيت صرافيها و انتقال چمداني وجوه را براي خود مسدود نموده است و چنانچه از اين ظرفيتها استفاده نمايد مجددا ضوابط و معيارهاي FATF را نقض كرده است. لازم به ذكر است بر اساس گزارش بانك مركزي در حال حاضر حدود 75 درصد از مبادلات مالي ايران از طريق غير رسمي(انتقال چمداني و صرافيها) صورت ميگيرد.
4. ضمانت اجراهاي بينالمللي «كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم»
يكي از سوالات اساسي در خصوص كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم ضمانت اجراهاي بينالمللي اين كنوانسيون است. به بيان دقيقتر عدم اجراي مفاد كنوانسيون ميان كشورها چه آثاري را به دنبال خواهد داشت. در اين خصوص برخي بر اين باورند از آنجا كه ايران صلاحيت ديوان بينالمللي دادگستري را براي رسيدگي به اختلافات و ترافعات اين كنوانسيون نپذيرفته است در نتيجه اين كنوانسيون آثار لازمالاجرايي نخواهد داشت. در اين خصوص بايد دو موضوع را از يكديگر تفكيك كرد، اول اينكه آيا حق شرط جمهوري اسلامي ايران بر ماده (24) كنوانسيون به معناي عدم پذيرش صلاحيت ديوان دادگستري بينالمللي است و دوم آنكه آيا سازوكار ضمانت اجراي بينالمللي محدود به ديوان دادگستري بينالمللي است و يا سازوكارهاي قانوني ديگري براي اين موضوع وجود دارد؟
در پاسخ به سؤال اول بايد بيان نمود كه از يكسو بر اساس ماده بند «1» ماده (24) كنوانسيون سه راهكاره مذاكره، ارجاع اختلافات به داوري و ارجاع موضوع به ديوان دادگستري بينالمللي بهعنوان راهكارهاي حل اختلاف طرفين معاهده در نظر گرفته شده است و چنانچه ميان كشورهاي عضو كنوانسيون هرگونه اختلافي ناشي از تفسير يا اجراي معاهده بهوجود آيد كشورها با رعايت ضوابط مذكور در بند «1» ماده (24) كنوانسيون مكلف به حل اختلاف ميباشند.
از سوي ديگر بر اساس بند «3» ماده واحدهي الحاق دولت جمهوري اسلامي ايران به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تامين مالي تروريسم؛ «موضوع بند (۱) ماده (۲4) كنوانسيون در خصوص جمهوري اسلامي منوط به رعايت اصل يكصد و سي و نهم (۱۳۹) قانون اساسي است.» درحاليكه موضوع اصل 139 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران صرفا «صلح دعاوي راجع به اموال عمومي و دولتي يا ارجاع آن به داوري» است و شامل رسيدگي قضايي به موضوع در ديوان دادگستري بينالمللي نيست. بر اين اساس حق شرط جمهوري اسلامي ايران بر بند «1» ماده (24) كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم به معناي عدم پذيرش صلاحيت ديوان دادگستري بينالمللي نيست و چنانچه در هر موضوعي از موضوعات معاهده ميان ايران و يكي از كشورهاي ديگر اختلاف ايجاد گردد، در صورت عدم حل اختلاف در مذاكرات موضوع به مرجع حل اختلاف ارجاع خواهد شد و صرفاً چنانچه اختلاف، اختلاف بر سر اموال باشد بايد فرآيند قانوني مذكور در اصل 139 رعايت گردد اما اولا چنانچه اختلاف راجع به ساير موضوعات معاهده از جمله تعريف تروريست باشد ارجاع به داوري نيازمند به تصويب مجلس نيست و ثانيا چه در موضوعات راجع به اموال و چه در موضوعات راجع به غير از اموال كه مرتبط با كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم است، ايران با طرف مقابل ظرف 6 ماه از تاريخ درخواست رفع اختلاف نكرده باشند موضوع به ديوان دادگستري بينالمللي ارجاع خواهد شد و حق شرط ايران به معناي مخالفت با صلاحيت ديوان بينالمللي دادگستري نيست. براين اساس چنانچه اختلافي در خصوص مفهوم تروريسم ميان ايران و ساير كشورهاي متعاهد بهوجود آيد ايران در حق شرط خود صلاحيت ديوان دادگستري بينالمللي را مورد تحفظ قرار نداده است و در نتيجه ديوان مرجع صالح رسيدگي به اين موضوع است. ذكر اين نكته ضروري است كه ديوان حق شرطهاي مخالف با موضوع و هدف معاهده (همانند آنچه ايران در خصوص مفهوم تروريست در بند 2 ماده واحده الحاق به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم بيان نموده) را باطل دانسته و شرطگذار را بدون درنظر گرفتن حق شرط ملزم به اجراي كنوانسيون ميداند.
در پاسخ به سئوال دوم نيز بايد بيان نمود كه علاوه بر صلاحيت ديوان دادگستري بينالمللي، جمهوري اسلامي ايران در صورت نقض هر يك از تعهدات خود در عرصهي بينالملل داراي مسئوليت بينالمللي خواهد بود و اين مسئوليت ناشي از هرگونه تخلف از مفاد معاهده بهوسيلهي يكي از نهادهاي حكومتي است. برايناساس وضع و تصويب قوانين مخالف معاهده، خوددداري از وضع و تصويب معاهده، كوتاهي در اجراي آن در عرصهي اجرايي و قضايي موجبات مسئوليت بينالمللي كشور را در نظام حقوق بينالملل فراهم ميآورد.
علاوهبر مسئوليت بينالمللي دولتها در قبال معاهداتي كه به تصويب رساندهاند، كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم داراي ضمانت اجراهاي ديگري در عرصهي حقوق بينالملل نيز هست و آن تاكيد قطعنامههاي شوراي امنيت بر تصويب اين كنوانسيون به وسيلهي همهي كشورهاي عضو سازمان ملل متحد بر اساس فصل هفتم منشور ملل متحد است. بهبيان دقيقتر شوراي امنيت سازمان ملل متحد بهعنوان ركن اجرايي و تصميمگير در اين نهاد بينالمللي در قطعنامههاي متعددي لزوم پيوستن به كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم را براي حفظ صلح و امنيت جهاني ضروري ميداند و پيوستن به معاهده داراي ضمانت اجراهاي ذيل فصل هفتم منشور سازمان ملل متحد خواهد بود.
5. اثر خروج ايران از كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم
از جمله نكات ديگري كه ناظر به اين معاهده وجود دارد اين است كه برخي به دليل آثار و پيامدهاي منفي آتي اين معاهده با ذكر اين نكته كه بر اساس بند 2 ماده 27 امكان خروج از معاهده وجود دارد به حق جمهوري اسلامي ايران براي خروج از كنوانسيون اشاره ميكنند و اين امر را رافع ايرادات و تبعات احتمالي بعدي ميدانند. اين در حالي است كه بايد در خصوص خروج از موافقتنامههاي بينالمللي و آثار و تبعات آن به نكات زير اشاره كرد:
اولا هر چند امكان حقوقي خروج از يك موافقتنامه بينالمللي بر اساس متن آن وجود دارد اما خروج از يك كنوانسيون صرفا نبايد با ديدگاه حقوقي تحليل گردد، چرا كه آثار و تبعات بينالمللي آن در روابط فيمابين كشورها منجر به آن گرديده كه تاكنون صرفا در موارد معدودي خروج از معاهدات و كنوانسيونهاي عام شمول بينالمللي ملاحظه گردد و همين موارد معدود نيز تبعات فراواني براي كشور خارج شده خواهد داشت. نمونهي عملي اين تبعات را ميتوان در خروج ايالات متحدهي آمريكا از معاهدهي پاريس مشارهده كرد.
ثانيا از آنجا كه تصويب كنوانسيون بينالمللي مقابله با تأمين مالي تروريسم از الزامات شوراي امنيت سازمان ملل متحد ذيل فصل هفتم منشور ملل متحد قرار دارد، خروج از آن ميتواند به عنوان نقض مفاد معاهده و تصميملازمالاجراي شوراي امنيت تلقي شود و به استناد اين موضوع مغاير با صلح و امنيت جهاني در دستور كار مجمع عمومي سازمان ملل قرار گيرد و تبعات منفي بيشتري نسبت به تصويب معاهده در پي داشته باشد.
نتيجهگيري
با توجه به مجموع آنچه در اين بيانيه تحليلي حقوقي آمد از جمله 1- عدم امكان اعمال حقشرطهايي بر لوايح مذكور كه تأمين كننده منافع جمهوري اسلامي باشد 2- مغايرت پذيرش شرايط كنوانسيونها با فلسفه وجودي جمهوري اسلامي در خصوص حمايت از گروههاي مقاومت داخلي و خارجي به جهت تعريف خاص آنها از تروريسم 3- وجود اشكالات عديده نسبت به مفاد كنوانسيونهاي پالرمو و cft به نحوي كه اين لوايح تضمينكننده صريح منافع اقتصادي جمهوري اسلامي نيست 4- عدم وجود تضميني واقعي براي عدم سوء استفاده از اطلاعات تبادل شده مربوط به كانالهاي ارتباطي مالي جمهوري اسلامي ايران جهت جلوگيري از دور زدن تحريمها، به نظر نميرسد الحاق به اين كنوانسيونها و بيتوجهي به آثار ناميمون آنها اقدامي دورانديشانه و قابل دفاع باشد. به همين خاطر ما معتقديم بهترين راهبرد مواجه با اين مسائل هماني است كه رهبري معظم فرمودند: هیچ لزومی ندارد ما چیزهایی که نمیدانیم به کجا ختم میشود و حتی میدانیم که مشکلاتی دارد، بهخاطر آن جهات مثبت قبول کنیم.(بيانات در ديدار نمايندگان مجلس شوراي اسلامي مورخ 30/3/1397)
. ماده 9 - مقررات عهودی که بر طبق قانون اساسی بین دولت ایران و سایر دول منعقد شده باشد در حکم قانون است .
. Reservations
. جزء «د» بند «1» ماده (2) معاهده 1969 وين در خصوص حقوق معاهدات
. جزء «ج» بند «1» ماده (19) معاهده پيشين
. البته در بند «2» ماده (28) آن معاهده به اين مسئله تصريح شده بوده كه «حق شرطهايي كه با هدف و منظور اين كنوانسيون سازگار نباشد، پذيرفته نخواهد شد.» اما با توجه به اصول پذيرفتهشده حقوق بينالملل كه بيان گرديد، بيان يا عدم بيان اين موضوع در متن معاهده، تاثيري در اصل موضوع نداشته و بهصورت كلي حق شرط مغاير با اهداف و منظور معاهده، پذيرفته نخواهد شد.
. Action plan
نظر شما