دکتر مهدی حاتمی*
کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم در 9 دسامبر سال 1999 میلادی به تصویب رسید. به ادعای دولت‌های غربی و همپیمانان آنها، مقابله با تمامی منافذ و مسیرهای تامین مالی فعالیت‌های تروریستی موضوع و هدف اصلی این معاهده بین‌المللی است؛ دولت‌هایی که از قضا کارنامه‌ای مبهم در زمینه اجرای تعهدات بین‌المللی به ویژه در زمینه مقابله با تروریسم و حمایت مالی از آن دارند. نظر به برخی مصالح مورد ادعای قوه مجریه، مباحثی پیرامون الحاق کشورمان به این معاهده بین‌المللی نیز در جریان است. آخرین بخش از این تحولات در روزی 30 دی ماه 1397 بود که با اصرار نمایندگان مجلس شورای اسلامی بر مصوبه پیشین خود، تصمیم‌گیری درباره «لایحه الحاق دولت جمهوری اسلامی ایران به کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم» در اختیار مجمع تشخیص مصلحت نظام قرار گرفت. براساس این لایحه به دولت اجازه داده می‌شود کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تامین مالی تروریسم را مشتمل بر یک مقدمه، ۲۸ ماده و با اعمال شروطی بپذیرد. نظر به ابعاد امنیتی این معاهده و ارتباط آن با مصالح کلان و عالی نظام، نگرانی‌های معقول پیرامون نحوه الحاق به این معاهده بین‌المللی قابل طرح است که باید به سیمایی علمی و منطبق با قواعد حقوقی مورد تحلیل قرار گیرد. متاسفانه برخی افراد در داخل کشور حتی برخی اعضای کمیسیون امنیت ملی و سیاست خارجی مجلس شورای اسلامی با ادبیات غیرحقوقی و ملاحظاتی نا‌مفهوم که موید فقدانِ دانش در علم حقوق بین‌الملل است به طرح گزاره‌های غیرعلمی و مطلقاً بلااثر از منظر حقوق بین‌الملل روی آورده‌اند. یکی از مصادیق موضوع پیش‌گفته در مورد مسئله اعمال شرط بر کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم است. ذیلاً نگارنده به طور روشن به مسائل مرتبط با حق‌شرط‌های پیشنهادی کشورمان پرداخته و ابعاد حقوقی آن را مورد ارزیابی قرار می‌د‌هد.
1. در حقوق بین‌الملل معاهدات از حیث قابلیت شرط‌پذیری چند نوع معاهده وجود دارد. برخی از معاهدات بین‌المللی به صراحت اعمال هرگونه شرط را بر معاهده ممنوع کرده‌اند. از آن جمله‌اند اساسنامه 1998 رم مربوط به سند موسس دیوان بین‌المللی کیفری که در ماده 120 خود به صراحت اعمال هر گونه شرط را بر معاهده موصوف، ممنوع دانسته است. برخی دیگر از معاهدات بین‌المللی اعمال شرط را نسبت به برخی از مقررات معاهده ممنوع کرده‌اند که در اثر این تصریح، دیگر مقررات همان معاهده از چنین ممنوعیتی فارغ خواهند بود. از آن جمله است ممنوعیت اعمال شرط بر مواد یک و دو عهدنامه 1958 ژنو در زمینه فلات قاره براساس ماده 12 همان معاهده. اما بعضی دیگر از معاهدات بین‌المللی در مورد شرط‌پذیری مقرره‌ای ندارند. در مورد این دسته از معاهدات بین‌المللی باید براساس ضوابطی چند، امکان و اعتبار اعمال شرط را مورد ارزیابی قرار داد. از آن جمله‌اند مطابقت شرط با هدف و موضوع معاهده، مبهم و کلی نبودن شرط و محدودیت اعمال شرط بر معاهدات قانون ساز و متضمن قواعد آمره حقوق بین‌الملل. کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم را باید از نوع اخیر دانست.
2. ماده 24 کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم به تصریح، اجازه اعمال شرط بر آیین‌های حل و فصل اختلاف با دیگر اطراف معاهده را پیش‌بینی کرده است. بر این اساس، هر دولتی می‌تواند در صورت پیوستن به این کنوانسیون خود را از التزام به سازوکارهای حل و فصل اجباری اختلافات از جمله ارجاع اختلاف به داوری یا صلاحیت ترافعی دیوان بین‌المللی دادگستری معاف اعلام دارد. دولت‌های الجزایر، آندورا، بحرین، بنگلادش، کوبا، اتیوپی، قزاقستان، کویت، میانمار، عمان، قطر، مولداوی، سنگاپور، سنت لویس، سنت وینست و گرنادین، تونس، امارات متحده عربی، ایالات متحده آمریکا، یمن و رژیم صهیونیستی با اعمال شرط بر تمام و یا قسمتی از ماده 24 کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم از این امکان بهره برده‌اند. در مورد امکان اعمال شرط بر این بخش از کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم ایرادی قابل ملاحظه نیست و تصریح خود کنوانسیون بر این امکان، لزوم پذیرش حق‌شرط توسط دیگر اطراف کنوانسیون را منتفی می‌کند. بنابراین دولت جمهوری اسلامی ایران می‌تواند خود را از التزام به این مقرره از کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم معاف اعلام دارد.
3. در مورد صحت و اعتبار اعمال شرط بر سایر مقررات کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم، باید به قواعد عمومی مندرج در معاهده 1969 وین در مورد حقوق معاهدات مراجعه کرد. مناط در ارزیابی اعتبار شرط بر مقررات ماهوی هر معاهده‌ای از جمله کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم، کلی و مبهم نبودن و نیز مطابقت شرط با موضوع و هدف کنوانسیون است. هدف یک معاهده را می‌توان فلسفه وجودی آن و دلیل برقراری نظم قراردادی میان اطراف آن معاهده دانست. نیز در هر معاهده‌ای، ملاحظات و رسالت‌هایی قابل طرح است که نیل به آن منوط به پیگیری برخی از خط‌مشی‌ها، تدابیر و الزامات عملکردی است که در قالب موضوع معاهده واجد معنا می‌شوند. با نگاه به سوابق تدوین، مقدمه، متن و رویه موخر بر اجرای کنوانسیون بین‌المللی مقابله با تأمین مالی تروریسم می‌توان هدف و فلسفه وجودی این کنوانسیون را مسدود‌سازی فوری، قاطع و بلاشرط تمامی منافذ تامین حوائج مالی فعالیت‌های تروریستی دانست. موضوع این کنوانسیون نیز ‌اشتراک مساعی، تبادل داده‌ها، کنترل‌های مالی و نیز مقابله با بی‌کیفرمانی عاملان تامین مالی فعالیت‌های تروریستی است. اهداف و موضوعات پیش‌گفته افزون بر مقدمه کنوانسیون در مواد 2 تا 9 این معاهده درج شده‌اند و به عنوان فلسفه وجودی و هسته‌های بنیادین این سند قابل شناخت می‌باشند و اطراف معاهده براساس ماده 6 آن سند مکلف خواهند بود فارغ از هرگونه ملاحظات سیاسی، نژادی، قومی، فلسفی، ایدئولوژیک و یا سایر ملاحظات مشابه تعهدات خود را به موقع اجرا بگذارند. بند دوم از ماده واحده لایحه «الحاق ایران به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم» در همین راستا قابل ارزیابی است. براساس این بند «جمهوری اسلامی ایران با نظر به اصول و هنجارهای حقوق بین‌الملل تا حین پذیرش کنوانسیون از جمله کنوانسیون ۱۹۹۹ سازمان کنفرانس اسلامی و قطعنامه‌های مرتبط ملل متحد از جمله قطعنامه ۲6۲۵ و ۱514، تعریف عمل تروریستی را مشتمل بر مبارزات مشروع مردمی علیه از جمله سلطه استعماری و ‌اشغال خارجی نمی‌داند و نسبت به اطراف متعاهدی که قلمرو عمل تروریستی را مستند به زیر بند (ب) بند (۱) ماده (۲) کنوانسیون مشتمل بر این مبارزات می‌دانند، تنها در حدود پیش‌گفته، متعهد می‌داند و اعلام می‌دارد ماده (6) کنوانسیون ارتباطی به این حق ندارد. این مبارزات فارغ از انگیزه آن مجاز و مشروع است و اعمال تروریستی به هر انگیزه‌ای ممنوع است». تقریر قید موصوف و بیان آن در قالب شرط بر کنوانسیون، در راستای آموزه‌های دینی، باورهای ملی و الزامات اصل 154 قانون اساسی کشورمان قابل ارزیابی و تحلیل است. اما نگاهی به مواضع اطراف کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم مبین آن است که چنین قیدی خواه در قالب اعمال شرط و خواه در قالب اعلامیه تفسیری به شدت در تنافی با موضوع و هدف کنوانسیون است و فاقد هر گونه اعتبار حقوقی است. می‌توان از اعلامیه تفسیری دولت کویت یاد کرد که در مفاد خود، مشابه بند دوم از ماده واحده پیش‌گفته است. براساس اعلامیه تفسیری دولت کویت، التزام این کشور به کنوانسیون 1999 هیچ خللی به تعهدات کشورهای عربی و اسلامی در تعریف تروریسم و تفکیک آن از جنبش‌های آزادیبخش ملی علیه موجودیت‌های ‌اشغالگر وارد نخواهد ساخت. این اعلامیه با اعتراض دولت‌هایی از جمله اتریش، بلژیک، کانادا، چک، دانمارک و فنلاند مواجه بوده است. اعلامیه تفسیری دولت مصر نیز متضمن قیدی مشابه است و اعمال مسلحانه به منظور تحقق حق تعیین سرنوشت در برابر ‌اشغال خارجی و تجاوز بیگانه را منصرف از تعریف تروریسم و محدویت‌های مالی مقرر در کنوانسیون 1999 تلقی کرده است. این اعلامیه با مخالفت بسیاری از دولت‌های‌ عضو کنوانسیون از جمله آمریکا، ایتالیا، ایرلند، فرانسه، آلمان و لوکزامبورگ مواجه شده است. دولت نامیبیا نیز براساس حق شرط اعمال شده بر کنوانسیون 1999، نبرد علیه استعمار، ‌اشغال و تجاوز نیروهای بیگانه را خارج از مفهوم تروریسم تلقی کرده است. حق شرط نامیبیا با اعتراض بلژیک، کانادا، چک، آلمان، یونان، ایرلند، لتونی، هلند، نروژ و بسیاری از کشورهای دیگر مواجه شده است. مبنای این اعتراض مغایرت با هدف و موضوع کنوانسیون به ویژه ماده 6 و نیز تغییر یک‌جانبه محتوای معاهده در مقابل دیگر اطراف آن بوده است. نیز دولت سوریه حق‌شرطی مشابه بر کنوانسیون وارد کرده است که با مخالفت دولت‌های لهستان، آلمان، ایتالیا، بلژیک، اسپانیا، انگلستان و کشورهایی دیگر مواجه شده است. روشن است که اعمال حق شرط توسط جمهوری اسلامی ایران با مفاد موصوف، مورد پذیرش واقع نخواهد شد و مورد اعتراض دیگر اطراف معاهده خواهد بود. یکی دیگر از حق شرط‌های پیش‌بینی شده در لایحه «الحاق ایران به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم» آن است که مفاد کنوانسیون در موارد تعارض با قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران لازم‌الرعایه نباشد. دولت‌های بنگلادش و السالوادر در قالب اعلامیه تفسیری (و نه اعمال حق شرط) رویکردی مشابه ایران داشته‌اند و تقدم قانون اساسی خود را بر گزاره‌های معاهده 1999 اعلام داشته‌اند. در میان 188 کشور از اطراف این معاهده، هیچ دولت دیگری قیدی به مضمون فوق اعلام نداشته است. بداهت این امر ناشی از ماده 27 کنوانسیون 1969 وین است که براساس آن هیچ دولتی نمی‌تواند با توسل به الزامات حقوق ملی خود، از اجرای معاهده خودداری کند. این مقرره ماهیت عرفی یافته است و علی‌رغم عدم عضویت در کنوانسیون 1969 به عنوان الزامات حاصل از حقوق بین‌الملل عام بر عملکرد هر دولتی حاکم خواهد بود. برخورد دولت‌های عضو معاهده 1999 با اعلامیه‌های تفسیری بنگلادش و السالوادر در این راستا ارزیابی می‌شود. از آن جمله است اعتراض دولت‌های کانادا، آلمان، لتونی و انگلستان به اعلامیه‌های تفسیری فوق. به طریق اولی، تجلی محدودیت مد نظر ایران در قالب شرط با مخالفت شدید‌تری مواجه خواهد بود و علاوه‌ بر تخصیص یکجانبه مفاد کنوانسیون 1999، مغایر با اصل اجرای مقررات معاهده فارغ از نظم ملی حقوقی است. بنابراین پیش‌بینی این حق شرط نیز توسط کشورمان نمی‌تواند معافیت از اجرای کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم را به دنبال داشته باشد. این باور که حق شرط ما نسبت به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم مورد پذیرش دولت‌های عضو این کنوانسیون قرار خواهد گرفت بسیار دور از ذهن و سطحی است. نیز مشروط کردن تصویب کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم به خروج از محدویت‌های گروه ویژه اقدام مالی (FATF) نمی‌تواند در قالب اعمال حق شرط قابل بررسی و پذیرش باشد. این قید مد نظر دولت ایران، صرفا به معنای پذیرش مشروط کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم است و هیچ اثر عملی نخواهد داشت و اقدامی صرفا سیاسی است.
در یک جمع‌بندی کلی می‌توان باور داشت که اعتراض به شرط‌های ایران توسط هر کشوری از اطراف معاهده 1999 باعث ایجاد یکی از وضعیت ذیل می‌شود. الف: کشور مخاطب ما حق‌شرط را می‌پذیرد و معاهده در تمامیت خود منهای مواد و مقررات موضوع حق شرط در روابط دو طرف اجرا می‌شود. ب: کشور مخاطب ما به حق شرط اعتراض می‌کند و علاوه‌بر این با به اجرا درآمدن تمام معاهده در روابط میان خود و کشور ما معترض می‌شود (مفهوم بند سوم ماده 21 کنوانسیون 1969 وین راجع به حقوق معاهدات). در این حالت هیچ رابطه حقوق بین دولت ما و دولت ذی‌ربط شکل نمی‌گیرد. ج: کشور مخاطب ما به حق شرط اعتراض می‌کند، اما منکر اجرای مابقی معاهده در روابط فی‌ما‌بین نمی‌شود. در این حالت حق‌شرط اثر خود را از دست می‌دهد و تمام معاهده در روابط میان دولت شرط‌گذار و معترض لازم‌الاجرا می‌شود (مفهوم مواد 20 و 21 کنوانسیون 1969 وین راجع به حقوق معاهدات). ممکن است اندیشه نهادهای تصمیم‌گیر این باشد که علی‌رغم اعتراض دولت‌های دیگر کماکان از راهکار اعمال حق‌شرط استفاده شود. اما باید یادآور شد اگر دولت شرط‌گذار علی‌رغم اعتراض دولت‌های دیگر به شرط وارده، کماکان براساس الگوهای مد نظر خودش معاهده را اجرا کند، نقض ماهوی (مادی) معاهده براساس ماده 60 کنوانسیون وین قابل احراز است و مسئولیت بین‌المللی دولت متخلف قابل طرح خواهد بود. نظر به ابعاد امنیتی معاهده 1999 نیز به نظر می‌رسد دخالت شورای امنیت و پیوند کیفیت اجرای معاهده توسط جمهوری اسلامی ایران با ماده 39 منشور (تهدید علیه صلح و امنیت بین‌المللی) دور از نظر نخواهد بود. باید ایمان داشت الحاق به این معاهده و اجرای آن بر خلاف الگوهای وفاقی و مورد پذیرش دیگر اطراف معاهده، ما را با شورای امنیت و سازمان‌های منطقه‌ای از جمله اتحادیه اروپا مواجه خواهد ساخت. فارغ از تمام تردیدهای منطقی راجع به اصلِ الحاق به این معاهده بین‌المللی و امکان تامین منافع جمهوری اسلامی ایران، به نظر می‌رسد اگر اراده نهادهای تصمیم‌گیرنده‌ نظام به الحاق به کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم تعلق گرفته است باید فقدان اثرگذاری حق‌شرط‌های پیشنهادی دولت مدنظر قرار گیرد. چنین شروط و قیودی از منظر حقوق بین‌الملل فاقد هر‌گونه آثار حقوقی خواهند بود و دولت ما را از اجرای تعهدات کنوانسیون مقابله با تامین مالی تروریسم معاف نخواهد داشت. زمانی که اصل تحدید تعهدات ماهوی دولت جمهوری اسلامی ایران براساس کنوانسیون 1999 ممتنع باشد، به یقین سخن از اعمال حق‌شرط‌های صیانتی و یا تقویت آن بلاوجه به نظر می‌رسد و الحاق به کیفیت مزبور، تهدیدات امنیتی و اقتصادی شدیدی را در شرایط تحریم متوجه جمهوری اسلامی ایران خواهد کرد.
___________________________
* استادیار گروه حقوق دانشگاه کردستان